2011 sd4-23 - building schools for the future

  • Published on
    11-Apr-2017

  • View
    241

  • Download
    0

Embed Size (px)

Transcript

  • Building Schools for the Future: ervaringen uit Engeland

  • ITekst en fotos Hidde Benedictus

    n Nederland zijn de afgelopen jaren enkele ervarin-

    gen opgedaan met PPS en DBFMO (Design, Build, Fi-

    nance, Maintain, Operate). Ook ICSadviseurs neemt

    deze vormen mee in de overwegingen binnen een

    breed spectrum aan mogelijkheden voor contract- en

    financieringsvormen. Voor de advisering, ontwik-

    keling en innovatie is input nodig vanuit ervaringen

    met deze vormen. In dat kader heeft ICSadviseurs

    deelgenomen aan kennisuitwisseling met Engeland,

    waar afgelopen jaar een intensieve evaluatie heeft

    plaatsgevonden.

    In Engeland is in 2005 het ambitieuze programma

    Building Schools for the Future gestart. Doel van

    dit programma was om in vijftien jaar tijd 3.500

    schoolgebouwen (vrijwel elk schoolgebouw in het

    voortgezet onderwijs) te vernieuwen of te voorzien

    van vervangende huisvesting. Elk onderwijsgebouw

    moest kwalitatief op orde worden gebracht, maar

    ook moest het programma een impuls geven aan de

    kwaliteit en innovatie in het onderwijs. Het gehele

    programma zou een tijdsbestek van 15 jaar beslaan,

    waarbij per jaar (de zogenaamde waves) een aantal

    gemeenten aangewezen zouden worden om voor hun

    regio een programma te ontwikkelen.

    Toegepaste vormIn plaats van grote investeringen door overheden, is

    gekozen voor het betrekken van private partijen om

    in samenwerkingsverbanden (consortia) de plan-

    nen te ontwikkelen. Elke gemeente bracht al haar

    projecten samen in n PPS (Publiek Private Samen-

    werking). Dit was nodig om voldoende schaalgrootte

    en daarmee de beste schaalvoordelen te bereiken. De

    meest toegepaste vorm van PPS

    in Engeland betrof de zoge-

    naamde PFI (Public Finance

    Initiative) constructie, waarbij

    een contract werd afgesloten

    voor investering door een con-

    sortium met afname gedurende

    een bepaalde periode (veelal 25

    jaar) door de lokale overheid.

    De ontwikkelaar werd daarbij

    naast de investering ook verant-

    woordelijk voor het onderhoud

    en de exploitatie (vergelijkbaar

    met een DBFMO constructie). Voorstanders voor PPS

    in Engeland geven aan dat het private kapitaal meer

    mogelijk gemaakt heeft dan zonder de PPS construc-

    ties mogelijk zou zijn geweest. Tegenstanders doen

    de PPS constructies af als kostbaar en inflexibel, een

    aftappen van belastinggeld en ontwijken van strenge

    investeringsregels.

    PraktijkervaringenIn een aantal regios is het programma tot uitvoering

    gekomen en zijn de resultaten inmiddels zichtbaar.

    Dit betreft onder meer de regios West Sussex en

    Manchester. In deze twee regios heeft ICSadviseurs

    projecten bezocht en met de betrokkenen gesproken.

    Enkele in het oog springende uitspraken:

    Architect: Voor de betrokken aannemers waren er

    weinig incentives om van elk project iets bijzonders

    te maken. Voor de PR van een aannemer is het genoeg

    om van n school een vlaggenschip te maken, aan

    de andere gebouwen uit de PPS werd veelal duidelijk

    minder aandacht besteed. Het gevolg hiervan is dat

    er een groot aantal weinig zeggende en weinig inspir-

    erende gebouwen ontwikkeld zijn.

    Lokale overheid: De bundeling van verschillende

    projecten had tot doel een interessante massa te

    creren. In werkelijkheid sloten we daarmee veel con-

    currentie uit. Slechts enkele grote aannemers kwa-

    men nog in aanmerking. We zijn er niet van overtuigd

    dat we uiteindelijk de beste prijs hebben gekregen.

    Schoolleider: Het gebouw kent enkele aangewezen

    plekken waar we iets aan de muur mogen hangen. Als

    we elders bijvoorbeeld een schilderij ophangen, dan

    is de volgende dag het schilderij weg, het gat gedicht

    en de muur overgeschilderd. Op de mat vinden we

    de factuur van de aannemer voor het herstel van de

    muur. Dat is het belangrijkste nadeel van de PFI: de

    aannemer is verantwoordelijk voor het onderhoud

    van het gebouw en is contractueel gebonden het

    gebouw na 25 jaar zo goed als nieuw over te dragen

    aan de gemeente.

    Schoolleider: We zijn zeer te spreken over het

    nieuwe gebouw. Zonder private middelen hadden

    wij nog jaren in een oude en afgeschreven voorzien-

    VijfjaarnadestartvanhetambitieuzeplanBuildingSchoolsfortheFuture,waarindevernieuwingvan3.500schoolgebouweninEngelandwasvoorzien,heeftdeBritseoverheidrecenteenintensieveevaluatiegehoudenvanderesultatenenervaringenmetondermeerPubliekPrivateSamenwerking(PPS).DitartikelgaatinopdelessendiedeBritseoverheidheeftgeleerd.

    maart 2011schooldomein 55

    TyGoddard,directeurvandeBritischCouncil

    ofSchoolEnvironments(BCSE):Veelgeldis

    verkeerdterechtgekomen.Aannemershebben

    flinkverdiend,architectenblevenachterende

    scholenhebbendezelfdegebouwengekregen

    alszealtijdalhadden.HetnieuweBritseka-

    binetheeftinmiddelsaangekondigdhetbeleid

    aantewillenpassenenzoveelmogelijkgeld

    zodichtmogelijkbijdefront-linetebrengen:

    hetonderwijszelf.

  • ing gezeten. Bovendien kan ik mij als schoolleider

    door de PFI constructie helemaal aan het onderwijs

    wijden: naar het gebouw heb ik in het geheel geen

    omkijken, dat is de verantwoordelijkheid van de

    ontwikkelaar.

    Kernpunten evaluatieDe Britse Overheid heeft het programma inmiddels

    stopgezet. Aanleidingen waren ingrijpende bezui-

    nigingsmaatregelen en tegenvallende resultaten die

    diverse evaluaties (waaronder een algemene evalu-

    atie over PPS constructies in maart 2010) lieten zien:

    Het BSF programma ging vanaf de start gepaard met

    forse overschrijdingen. Per saldo bleek het pro-

    gramma financieel ongunstig te zijn. Er zijn twijfels

    ontstaan of de PPS constructies daadwerkelijk meer

    waarde voor het zelfde geld opleveren dan bijvoor-

    beeld investeren tegen de geldende financieringslas-

    ten door de overheid zelf.

    Het programma ging gepaard met veel bureaucratie

    als gevolg van de grote complexiteit van de proce-

    dures. Dit kostte veel geld, waardoor uiteindelijk

    minder geld daadwerkelijk aan de schoolgebouwen

    zelf besteed werd. De kosten die in de initiatief- en

    definitiefase werden besteed lagen bij de PFI con-

    tracten gemiddeld 20% tot soms zelfs 220% boven

    de kosten van de initiatief- en definitiefase van de

    traditionele aanbestedingen. Ook duurde het tot

    stand komen van PFI contracten langer doordat het

    niet alleen de realisatie, maar ook de financiering,

    het onderhoud en de exploitatie van de gebouwen

    betreft. Gemiddeld duurde het drie jaar voordat een

    aannemer gecontracteerd was. Van de 200 scholen

    die in 2008 gerealiseerd hadden moeten zijn, waren

    er slechts 35 daadwerkelijk in 2008 opgeleverd.

    De kwaliteit van de huisvesting viel tegen. Bovendien

    kwam er zeer weinig terecht van de beoogde moder-

    nisering en innovatie van de onderwijsomgeving. De

    verklaring is dat er in de voorfase veel aandacht uit

    gaat naar het inkaderen van het project gericht op het

    afbakenen van aansprakelijkheden en voorkomen

    van risicos. Dit creerde een barrire voor innovatie:

    aan innovatie werd te weinig tijd besteed en innovatie

    werd te vaak als grote onzekerheid en daarmee als

    risico - gezien in het traject.

    Positief nieuws is er ook: In PFI constructies is de

    ontwikkelaar gedurende een lange periode veelal 25

    jaar verantwoordelijk voor het onderhoud. Hierdoor

    is deze aangemoedigd veel aandacht te besteden aan

    duurzame en onderhoudsvrije materialen.

    De evaluatie vormde een belangrijk thema op the

    Building Better Schools Conference in november

    2010. Lord Knight, tot voor kort minister van onderwijs

    van de Engelse overheid, bevestigde de tegenvallende

    resultaten maar benadrukte de goede resultaten die er

    wel degelijk zijn. Veel van de kritiekpunten geven aan-

    leiding tot aanpassing en bijstelling van de procedures

    waardoor deze tot betere resultaten leiden.

    De situatie in Engeland is een andere dan in Neder-

    land. Waar in Engeland PPS en DBFMO bijna als van-

    zelfsprekend werden toegepast, nemen wij hier deze

    constructie mee als n van de vele mogelijkheden.

    Lang niet elk project is geschikt voor een PPS, bij ie-

    der project wordt gekozen voor de optie die duidelijk

    de meeste toegevoegde waarde oplevert (best value

    for money). Hier nemen we niet het gebouw, maar

    de opdrachtgever en gebruiker als vertrekpunt. De

    contracten in Nederland zijn inmiddels gevolueerd.

    Meer helderheid en transparantie in de besteding van

    de gelden en de aansprakelijkheden en risicos in de

    contracten is een belangrijke aanpassing. Hierdoor

    zijn contracten eenvoudiger, beter door de markt

    herkenbaar en kan eenvoudiger en tegen lagere

    tarieven worden ingeschreven.

    Vanuit Nederland is onder meer ICSadviseurs betrokken geweest

    bij deze uitwisselingen. Voor meer informatie kunt u contact

    opnemen met Hidde Benedictus: 06 22573604 of

    hbenedictus@icsadviseurs.nl.

    maart 2011schooldomein 57

    Het programma ging gepaard met veel bureaucratie als gevolg van de grote complexiteit van de procedures.

Recommended

View more >