“A municipalização do ensino fundamental: a política ... ?· Tabela 1 Arrecadação das esferas…

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Fernanda Stefani Butarelo

A municipalizao do ensino fundamental: a poltica nacional de financiamento e a

aplicao de recursos da educao pelos Municpios do Estado de So Paulo aps a

Emenda Constitucional n 14/96

Marlia-SP

2007

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Fernanda Stefani Butarelo

A municipalizao do ensino fundamental: a poltica nacional de financiamento e a

aplicao de recursos da educao pelos Municpios do Estado de So Paulo aps a

Emenda Constitucional n 14/96

Tese apresentada Faculdade de Filosofia e Cincias,

UNESP/Marlia, como parte das exigncias para obteno do

ttulo de doutor (rea de Concentrao: Polticas Pblicas e

Administrao da Educao Brasileira)

Orientadora: Doutora Leonor Maria Tanuri

Marlia-SP

2007

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A municipalizao do ensino fundamental: a poltica nacional de financiamento e a

aplicao de recursos da educao pelos Municpios do Estado de So Paulo aps a

Emenda Constitucional n 14/96

Tese apresentada Faculdade de Filosofia e Cincias,

UNESP/Marlia, como parte dos requisitos para obteno do

ttulo de doutor (rea de Concentrao: Polticas Pblicas e

Administrao da Educao Brasileira)

FERNANDA STEFANI BUTARELO

BANCA EXAMINADORA:

1 examinador: Doutora Leonor Maria Tanuri

2 examinador: Doutor Jos Marcelino de Rezende Pinto

3 examinador: Doutor Cleiton de Oliveira

4 examinador: Doutor Jos Luiz Guimares

5 examinador: Doutora Maria Sylvia Simes Bueno

MARILIA

2007

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Os estudos acerca da administrao pblica e o

exerccio da atividade profissional na rea tm sido luz no meu

caminho. Dedico este trabalho a Leonel Butarelo, administrador

pblico municipal por excelncia, que soube durante a sua

misso pblica respeitar rigorosamente os princpios que regem

a Administrao Pblica, tornando-se um exemplo na regio da

pequena Flrida Paulista-SP. Embora recm-formada e com

apenas 25 anos de idade, fui merecedora de sua confiana em

minha capacidade profissional, o que me permitiu descobrir a

minha verdadeira vocao: assessorar a atividade

administrativa pblica. Ressalte-se que o presente trabalho

tambm fruto de tal descoberta, pois os estudos na rea

municipal foram incentivados pelo desempenho da atividade

profissional. Com esse homem pblico, aprendi que as

finalidades estatais podem ser atingidas quando se administra a

coisa pblica com probidade e tendo em vista o bem-estar

coletivo. Graas ao exemplo dele, ainda acredito na

implementao de polticas pblicas srias e na mudana do

triste cenrio nacional atual, sobretudo no que se refere

educao pblica.

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Agradecimentos

Manifesto os agradecimentos a todas as pessoas que contriburam direta ou

indiretamente para a realizao do presente trabalho. Em especial, a minha gratido:

Aos meus pais, Osmar e Regina, pelo apoio. No h palavras que possam

expressar a minha gratido por tudo que tem sido feito por mim e pelos meus filhos,

Maria Fernanda e Joo Pedro.

minha orientadora, professora doutora Leonor Maria Tanuri, pelos preciosos

ensinamentos.

Maria Jos Stefani Butarelo (Tia Zza), bibliotecria da Coordenadoria Geral

de Bibliotecas da UNESP, pela reviso bibliogrfica.

A todos os representantes do Tribunal de Contas do Estado de So Paulo que

contriburam para a elaborao do presente trabalho, especialmente: ao doutor Cludio

Ferraz de Alvarenga que, na qualidade de Presidente da Instituio no exerccio de

2005, permitiu o livre acesso a todos os recursos do acervo que pudessem subsidiar os

meus estudos; ao doutor Srgio Ciquera Rossi, Secretrio-Diretor Geral, pela ateno e

pelo valor que atribuiu presente pesquisa; Izilda Bezerra Matsui, agente de

fiscalizao financeira-chefe, pelo fornecimento de todos os dados necessrios.

Janny Toyoshima, tcnica do Departamento de Desenvolvimento de Polticas

de Financiamento da Educao Bsica do MEC, pela especial ateno dispensada

quando estive em Braslia para levantar dados que fundamentaram este trabalho e pelo

fornecimento das informaes que posteriormente se fizeram necessrias.

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RESUMO

A municipalizao do ensino fundamental, aps a promulgao da Emenda Constitucional n

14, de 12/09/1996, que criou o FUNDEF, vem evidenciando problemas que se refletem

diretamente na qualidade do ensino pblico. O presente trabalho focaliza a aplicao de

recursos da educao pelos Municpios do Estado de So Paulo - aps a municipalizao do

ensino fundamental decorrente do FUNDEF - a partir da anlise de registros do Tribunal de

Contas do Estado (TCESP). Os dados coletados permitiram: a anlise do Municpio como

entidade federativa; a observao dos problemas decorrentes da Emenda Constitucional n

14/96, que criou o FUNDEF; o exame comparativo dessa Emenda com a Emenda

Constitucional n 53, de 19/12/2006, que cria o FUNDEB; a anlise dos problemas que afetam a

aplicao de recursos da educao pelos Municpios, conforme a tica do TCESP. Os

resultados demonstram que, embora os Municpios tenham sido contemplados na Carta de

1988 com o status de entes federativos, a posio de dependncia financeira que ocupam no

Sistema Tributrio Nacional e a ausncia de um pacto federativo cooperativo atingem a

autonomia municipal. Os dez anos de vigncia do FUNDEF apontam os problemas enfrentados

e o comprometimento do objetivo de assegurar educao bsica de qualidade para todos. O

FUNDEB representar alguns avanos em relao ao FUNDEF, mas limitaes persistiro. Os

registros efetuados pelo TCESP, a partir da criao do FUNDEF, demonstram que h desvios

significativos dos recursos vinculados manuteno e ao desenvolvimento do ensino por parte

dos Municpios. O Fundo, criado em 1996, no foi capaz de acabar com os desperdcios dos

recursos da educao. O cenrio educacional evidencia a persistncia dos velhos problemas:

falta de recursos para a educao e, ao mesmo tempo, m aplicao dos recursos existentes.

Assim, ao que tudo indica, a criao do FUNDEB, por si s, tambm no ser suficiente para

sanar os problemas referentes ao financiamento da educao enfrentados pelo Brasil: ou

melhora-se a relao federativa e aperfeioa-se o controle social, ou repetir-se-o os mesmos

erros.

Palavras-chave: Financiamento da Educao no Brasil; Financiamento da Educao Bsica;

Municipalizao do Ensino Fundamental; Gesto Municipal de Recursos Educacionais;

FUNDEF; FUNDEB.

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ABSTRACT

Municipalisation of fundamental education, after promulgation of the No 14, 12/09/1996

Constitutional Amendment that created the Fund for Maintenance and Development of

Fundamental Education (FUNDEP), has had problems which affect directly the quality of public

education. This work focus on use of education financial resources by Municipalities of the State

of So Paulo, Brasil after municipalisation of fundamental education owing to the FUNDEP

creation based on data analysis provided by the State of So Paulo Court of Accounts

(TCESP). Collected data allowed us: to analyze Municipality as a federative entity; to go through

the problems resulting from No 14/96 Constitutional Amendment ; to compare this amendment

with the one No 53, 19/12/2006 that created the Fund for Maintenance and Development of

Basic Education (FUNDEB); to analyze the problems which involve use of education resources

by Municipalities, according to TCESPs view. The results show that although Municipalities are

considered as having the status of federative entities in the Constitution of 1988, their situation

of finance dependence on the national tributary system, and the lack of a cooperative federative

pact affect their autonomy. Ten years of FUNDEP having the force of law point out those

problems, and that the goal of ensuring basic education of quality is at risk. FUNDEB will

represent some improvement when compared to FUNDEP, but limitations will persist. TCESP

data, from FUNDEP creation onwards, have made known important misappropriations, on the

part of Municipalities, of resources previously destined to keeping and developing of education.

FUNDEP, created in 1996, proved not being able to put a stop to education resources waist.

Educational scene shows persistence of old problems: lack of resources for education and, at

the same time, bad use of those existing ones. Therefore, creation of FUNDEB, by itself, will be

not enough to solve the problems concerning education financing in Brasil: either federative

relationship is bettered and social control improved, or the same mistakes will happen again.

Keywords: Education financing in Brasil; Basic education financing; Fundamental education

municipalisation; Municipality management of educational resources; FUNDEF; FUNDEB.

8

SUMRIO

Lista de Tabelas e Figuras............................................................................................10

Lista de Siglas...............................................................................................................11

INTRODUO................................................................................................................12

Consideraes iniciais..................................................................................................13

Apresentao da pesquisa...........................................................................................15

Coleta e registro de dados...........................................................................................16

Anlise dos dados.........................................................................................................18

Organizao do trabalho..............................................................................................20

CAPTULO 1

1- A posio dos Municpios na Federao Brasileira..............................................21

1.1 - A situao dos Municpios no Sistema Tributrio Nacional.............................22

1.1.1- Espcies Tributrias...........................................................................................22

1.1.2 - Repartio Constitucional das Receitas Tributrias......................................30

1.2 - As distores do Sistema Tributrio e o comprometimento do Pacto

Federativo......................................................................................................................33

1.3 - Os Municpios: Limites Oramentrios e Financeiros......................................44

CAPTULO 2

2- O Financiamento da Educao Bsica Brasileira atravs de

Fundos............................................................................................................................54

2.1 - A Poltica de Fundos na Educao: uma abordagem histrica........................55

2.2 - A problemtica da criao e da implementao do FUNDEF..........................61

2.2.1- A Inconstitucionalidade da Emenda Constitucional n 14/96.........................62

2.2.2 - A Emenda Constitucional n 14/96 e a des-responsabilizao da Unio

quanto ao financiamento do Ensino Bsico...............................................................69

2.2.3 - O FUNDEF e a Educao Bsica......................................................................73

2.2.4 - O FUNDEF e a municipalizao induzida.........................................................75

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2.2.5 - A extino do FUNDEF e a situao dos Municpios.....................................78

2.3 - O FUNDEB: origem e tramitao da Proposta de Emenda Constitucional.....80

2.3.1- A Emenda Constitucional n 53/06 e o novo Fundo de financiamento da

Educao Bsica...........................................................................................................86

2.3.2 O FUNDEB: Avanos e Limites......................................................................102

CAPTULO 3

3- A aplicao de recursos da Educao pelos Municpios aps a implementao

do FUNDEF: as constataes do Tribunal de Contas do Estado de So

Paulo.............................................................................................................................112

3.1- O Tribunal de Contas: competncias constitucionais.....................................113

3.1.1 - O Tribunal de Contas do Estado de So Paulo: estrutura e

atuao.........................................................................................................................115

3.2 - A aplicao de recursos da Educao: orientaes do Tribunal de Contas do

Estado de So Paulo...................................................................................................119

3.3 - O financiamento do Ensino Municipal: problemas na aplicao dos

recursos.......................................................................................................................130

3.3.1 - Prticas Irregulares na aplicao dos recursos da Educao...................136

3.3.1.1 Restos a pagar sem lastro financeiro.........................................................136

3.3.1.2 Despesas irregulares com a frota municipal e com o transporte

escolar..........................................................................................................................137

3.3.1.2.1- Despesas excessivas com combustvel...................................................138

3.3.1.2.2 - Despesas excessivas com aquisio de peas e contratao de

servios mecnicos....................................................................................................141

3.3.1.2.3 - Despesas com transporte de estudantes do ensino mdio e

profissionalizante........................................................................................................143

3.3.1.2.4- Despesas irregulares com aquisio de veculos..................................144

3.3.1.3 - Despesas irregulares com materiais de consumo e desvios de

equipamentos adquiridos com recursos educacionais..........................................146

3.3.1.4 - Despesas irregulares com o pagamento de pessoal................................148

3.3.1.5 - Recursos desviados do FUNDEF................................................................150

10

3.3.1.6 - Outras despesas contabilizadas irregularmente na conta da

educao......................................................................................................................152

3.3.2 - Uma anlise das possveis causas dos desvios de recursos da

Educao......................................................................................................................154

3.4 - O paradoxo: falta de recursos...

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