CEPAL - Compras Governamentais

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LC/BRS/R.130Setembro de 2002 Original: portugus

CEPAL

COMISSO ECONMICA PARA A AMRICA LATINA E O CARIBE Escritrio no Brasil

Compras Governamentais: Polticas e Procedimentos na Organizao Mundial de Comrcio, Unio Europia, Nafta, Estados Unidos e Brasil

Documento elaborado por Heloza Camargos Moreira e Jos Mauro de Morais, no mbito do Convnio CEPAL/IPEA. As opinies aqui expressas so de inteira responsabilidade dos autores, no refletindo, necessariamente, a posio das instituies envolvidas.

SUMRIOI. Sumrio dos Acordos e Legislaes sobre Compras Governamentais I.1. Introduo....1 I.2. Acordo de Compras Governamentais da OMC...3 I.3. Diretivas sobre compras governamentais na Unio Europia.....5 I.4. Compras governamentais no NAFTA.8 I.5. Polticas de compras governamentais dos Estados Unidos10 I.6. Legislao brasileira sobre compras governamentais....12 Organizao Mundial do Comrcio: Acordo sobre Compras Governamentais II.1. Introduo...14 II.2. Cobertura: mbito de aplicao...15 II.3. Valorao dos contratos...15 II.4. Tratamento nacional e no-discriminao...16 II.5. Regras de origem17 II.6. Tratamento especial e diferenciado para pases em desenvolvimento.17 II.7. Especificaes tcnicas....18 II.8. Procedimentos de licitao e qualificao de fornecedores.18 II.9. Procedimentos: publicidade e convite para participao.19 II.10. Procedimentos: seleo, condies e prazos de licitao e entrega das propostas..20 II.11. Apresentao, recebimento e abertura das propostas e adjudicao dos contratos.22 II.12. Procedimentos: negociao.22 II.13. Licitao restrita e excees ao acordo...23 II.14. Impugnao, consultas e soluo de controvrsias..24 II.15. Transparncia, informao e exame: obrigaes das entidades e dos pases signatrios.25 Unio Europia: Diretivas Sobre Compras Governamentais III.1. Introduo...27 III.2. Diretivas Relativas Coordenao das Contrataes de Bens, Obras Pblicas e Servios.30 III.3. Diretiva Relativa Coordenao das Contrataes nos Setores de gua, Energia, Transportes e Telecomunicaes..54 III.4. Proposta de novas diretivas.62 Acordo de Livre Comrcio da Amrica do Norte Nafta: Compras Governamentais IV.1. Introduo....64 IV.2. Cobertura: mbito de aplicao e modalidades de licitao....66 IV.3. Valorao dos contratos...67 IV.4. Especificaes tcnicas, regras de origem e compensaes especiais68 IV.5. Procedimentos de licitao: qualificao de fornecedores..69 IV.6. Procedimentos: avisos, editais e prazos da licitao e entrega das propostas.69 IV.7. Procedimentos: disciplinas de negociao, apresentao, recebimento e abertura das propostas e adjudicao de contratos...71 IV.8. Licitao seletiva e licitao restrita....72

II.

III.

IV.

3

IV.9. Procedimentos: impugnao74 IV.10. Informaes dos signatrios, retificaes, modificaes, excees e denegao de benefcios.74 IV.11. Cooperao tcnica e programas de participao para pequenas empresas76 IV.12. Previso de negociaes futuras..77 IV.13. Consideraes finais78 ANEXO I Limites de Aplicao e Listas Nacionais de Entidades, Bens, Servios e Construo ANEXO II Definies ANEXO III Meios de Publicao V. Estados Unidos: Compras Governamentais no Contexto de Acordos Internacionais V.1. Introduo....90 V.2. A Poltica de compras governamentais dos Estados Unidos: cobertura, diretrizes e princpios..91 V.3. Preferncia para a produo domstica93 V.4. Buy American Act: diretrizes nas aquisies de bens estrangeiros.95 V.5. Preferncia nas compras governamentais para pequenas empresas....99 V.6. Procedimentos em licitaes pblicas nos Estados Unidos...103 V.7. Concluses e Recomendaes...116 Legislao Brasileira Sobre Compras Governamentais VI.1. Introduo...120 VI.2. Legislao brasileira sobre compras governamentais: princpios e cobertura122 VI.3. Normas para licitaes e contrataes da administrao pblica: princpio da economicidade e tratamento nacional.123 VI.4. Limites e modalidades de licitao.124 VI.5. Casos excepcionais: dispensa de licitao..126 VI.6. Casos excepcionais: inexigibilidade de licitao129 VI.7. Tipos e procedimentos para as licitaes129 VI.8. Habilitao..131 VI.9. Outros procedimentos e julgamento das propostas....132 VI.10. Concorrncias internacionais..134 VI.11. Impugnao e recursos administrativos..135 VI.12. Sanes administrativas e tutela judicial....136 VI.13. Excees ao tratamento nacional....137 Concluses139

VI.

VII.

1

I.

SUMRIO DOS ACORDOS GOVERNAMENTAIS I.1 INTRODUO

E

LEGISLAES

SOBRE

COMPRAS

Este trabalho analisa as legislaes sobre compras governamentais adotadas no mbito dos acordos de comrcio da Organizao Mundial de Comrcio, Unio Europia e Acordo de Livre Comrcio da Amrica do Norte-NAFTA e em dois pases, Estados Unidos e Brasil, tendo sido realizado no mbito do Convnio de Cooperao Tcnica entre a CEPAL e o IPEA. Neste captulo apresentado um sumrio das matrias analisadas nos demais captulos, cada um dedicado a descrever e analisar a legislao e as polticas de compras governamentais dos blocos de comrcio e pases citados. O tema compras governamentais tem sido pouco abordado nas anlises realizadas no Brasil sobre integrao em blocos comerciais, refletindo o prprio no envolvimento do governo brasileiro em negociaes internacionais com vistas adeso a acordos de compras governamentais, seja no contexto da OMC ou de blocos regionais na Amrica Latina.1 O desinteresse por estudos sobre experincias comparadas da legislao ocorreu at o advento das negociaes para a criao da rea de Livre Comrcio das Amricas-ALCA, que definiu o estabelecimento de um grupo de trabalho sobre compras governamentais entre os nove grupos negociadores criados.2 O aprofundamento das negociaes entre os 34 pases que comporo a ALCA mostrou a importncia da realizao de avaliaes sobre normas e procedimentos em compras governamentais adotados em alguns blocos de comrcio referenciais, como so os casos da Unio Europia, do Acordo de Compras Governamentais da OMC e do captulo sobre compras governamentais do NAFTA. Revela-se, ainda, de primordial interesse avaliar a poltica de aquisies governamentais adotada na legislao dos Estados Unidos, o maior parceiro da ALCA, pela abrangncia que aquela poltica assume, ao determinar a preferncia, nas aquisies dos rgos pblicos, aos bens de produo interna em relao aos importados. Os princpios bsicos de um acordo de compras governamentais compreendem, entre outros, a adoo de tratamento nacional e a no-discriminao em relao aos bens e produtores dos demais pases participantes do acordo. Esses princpios se efetivam com os pases signatrios assumindo o compromisso de conceder aos bens, servios e fornecedores dos demais pases tratamento no menos favorvel que o concedido aos seus prprios produtos, servios e1

Um estudo coordenado por Mauro Arruda e Jorge Fernandes, que tem como preocupao central o aprimoramento das polticas de compras governamentais no Brasil, contm anlise sobre os acordos de compras governamentais do GATT e Unio Europia, alm das polticas de compras dos Estados Unidos e outros pases e de firmas multinacionais; cf. Racionalizao do Poder de Compras Estatal, 1994, verso preliminar, mimeo. 2 Ressalte-se, a respeito, a grande importncia do mercado de compras governamentais, cujos dispndios alcanam de 3% a 12 % do PNB em vrios pases e blocos de comrcio. As compras de bens e servios dos quinze pases da Unio Europia representaram, em 1994, 11,5 % do PNB. No NAFTA, as compras governamentais alcanaram valores prximos a US$ 1 trilho (1995). Cf. Improving SME Access to Public Procurement, International Trade Centre, UNCTAD/WTO, 2000, pg. 4. No Brasil, as compras de bens e servios do governo federal, compreendendo a administrao direta, autarquias e fundaes alcanaram R$ 14,2 bilhes, em 2001, cf. informao disponvel no site: www.comprasnet.gov.br - publicaes.

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fornecedores. Esses preceitos devem ser aplicados tambm aos fornecedores de bens ou servios de origem estrangeira e aos fornecedores de propriedade estrangeira estabelecidos no territrio onde realizada a licitao pblica. Respeitando esses princpios, os pases participantes asseguraro que os rgos pblicos convidem, sem discriminao, e nas mesmas condies aplicveis aos seus nacionais, os fornecedores e os prestadores de servios dos outros Estadosmembro que possuam as qualificaes requeridas. Outro princpio bsico de um acordo de compras governamentais diz respeito transparncia das leis, regulamentos, normas e prticas adotadas pelos pases. Toda a legislao concernente s compras governamentais deve ser tornada pblica por meio da divulgao em publicaes determinadas no texto ou em anexos dos acordos, de forma a permitir igual oportunidade a todos os interessados em participar das licitaes. Esse tpico, pela sua importncia, tem recebido ateno especial por parte da Organizao Mundial de Comrcio. Com o propsito de avaliar as polticas e prticas adotadas pelos pases nesse domnio, a organizao vem desenvolvendo, desde dezembro de 1996, estudos para o aprimoramento das legislaes em vigor, por meio de um Grupo de Trabalho sobre Transparncia em Compras Governamentais. Espera-se que as propostas do grupo de trabalho possibilitem a adoo de medidas para se alcanar maior grau de transparncia nos procedimentos relativos a compras governamentais. O primeiro acordo multilateral estabelecendo regras para a reduo de tarifas de importao entre pases signatrios, assinado em 1947, sob o Acordo Geral de Tarifas e Comrcio-GATT, excluiu explicitamente as compras governamentais das obrigaes de tratamento nacional concedido aos bens dos pases-membro do acordo. Foi no mbito do Tratado que instituiu a Comunidade Europia, originado do Tratado de Roma, de 1957, que se desenvolveu a primeira iniciativa para incluir as compras governamentais nas normas de comrcio de desgravao tarifria de um mercado comum. As normas acordadas para as compras governamentais assumiram a forma de Diretivas, ou seja, ordenamentos estabelecendo regras comuns a serem seguidas pelos entes governamen

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