Comisin Nacional Forestal Conservacin de los Funcional Desarrollo Econmico 1 Comisin Nacional Forestal . Conservacin de los Recursos Forestales . Auditora de Desempeo: 11 -1-16RHQ-07-0376

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    07-Apr-2018

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    Comisin Nacional Forestal

    Conservacin de los Recursos Forestales

    Auditora de Desempeo: 11-1-16RHQ-07-0376

    DE-117

    Criterios de Seleccin

    Esta auditora se seleccion con base en los criterios cuantitativos y cualitativos establecidos en la Normativa Institucional de la Auditora Superior de la Federacin para la integracin del Programa Anual de Auditoras para la Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica 2011, considerando lo dispuesto en el Plan Estratgico de la ASF 2011-2017.

    Objetivo

    Fiscalizar el manejo sustentable de los recursos forestales, para verificar el cumplimiento de sus objetivos y metas.

    Alcance

    Los alcances de la auditora fueron determinados por el contenido temtico de la revisin, en los que se analizaron los aspectos de eficiencia, eficacia y economa.

    Para la eficiencia, se analiz la integracin de la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) de los Programas Presupuestarios E013 Prorbol-Prevencin y Combate de Incendios Forestales, S110 Prorbol-Programa de Pago por Servicios Ambientales, S122 Pro rbol.- Conservacin y Restauracin de Ecosistemas Forestales y U003 Produccin de Planta y Programas Especiales de Restauracin Forestal; se verific la integracin y actualizacin del Inventario Nacional Forestal y de Suelos, y se revis la integralidad y funcionamiento del Sistema Integral de Gestin de Apoyos (SIGA).

    Para el anlisis de la eficacia, se analiz la situacin de la superficie forestal del pas con base en las Series I, II, III y IV de las Cartas de uso actual de suelo y vegetacin del Instituto Nacional de Estadstica y Geografa, que corresponde a los aos de 1976 a 2007, las cuales utiliz la entidad fiscalizada sobre la superficie de los recursos forestales; se verific el cumplimiento de los indicadores en materia de reforestacin, de diagnstico y tratamiento fitosanitario de la superficie forestal, de incendios forestales, y de servicios ambientales; as como los registros de las plantas sembradas, supervivientes, y muertas del periodo 2007-2011; se revisaron los criterios y las estadsticas para la determinacin de las superficies de rea potencial y elegible aplicables a los programas de reforestacin, de suelos, de sanidad forestal y de servicios ambientales en 2011; la superficie atendida con acciones de reforestacin, restauracin de suelos, sanidad forestal y servicios ambientales del periodo 2007-2011; y se analiz la superficie afectada por incendios, las brigadas y brigadistas por incendio en ese periodo.

  • Informe del Resultado de la Fiscalizacin Superior de la Cuenta Pblica 2011

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    En el apartado de economa, se analiz el presupuesto aprobado, modificado y ejercido por la CONAFOR en 2011, as como el gasto de los programas presupuestarios E013 Pro rbol-Prevencin y Combate de Incendios Forestales, S110 Prorbol-Programa de Pago por Servicios Ambientales, S122 Prorbol.- Conservacin y Restauracin de Ecosistemas Forestales y U003 Produccin de Planta y Programas Especiales de Restauracin Forestal en el periodo 2007-2011, as como los apoyos destinados mediante estos programas.

    Antecedentes

    En 1917 se constituy la Secretara de Agricultura y Fomento (SAF) encargada de coordinar al sector forestal, mediante acciones de conservacin, aprovechamiento y restauracin, elementos integrantes del manejo forestal. 1/

    Despus de casi 10 aos de que se instituy la SAF, en 1926, se promulg la primera Ley Forestal,2/ la cual dispuso que los aprovechamientos forestales fueran desarrollados por cooperativas ejidales dueas de los terrenos y prohibi a las empresas extranjeras realizar aprovechamientos en tierras que eran propiedad de comunidades y ejidos.

    En 1946, se instituy en la Secretara de Agricultura y Ganadera (SAG), 3/ la Direccin General Forestal y de Caza y Pesca, con objeto de establecer concesiones de aprovechamiento forestal por empresas privadas nacionales y extranjeras, mediante la instrumentacin de Unidades Industriales de Explotacin Forestal (UIEF), mecanismo que propici el monopolio del aprovechamiento, la transformacin y la comercializacin de los recursos forestales, y en consecuencia, gener presiones en la superficie forestal que increment la deforestacin de los bosques; en respuesta, a partir de 1960 el gobierno federal reactiv el reparto agrario con la expropiacin de latifundios y la redistribucin de la tenencia de la tierra. Asimismo, en 1965, la SAG elabor el primer Plan Nacional Forestal, en el que se defini acciones de ordenacin forestal y de manejo tcnico.

    En 1976, con la publicacin de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, se incorpor a la estructura administrativa del Ejecutivo Federal, la Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos (SARH), para unificar la poltica agrcola, forestal y de recursos hdricos. En materia forestal, se estableci la estrategia de fomentar la participacin de los ejidos y comunidades en la produccin forestal por medio del establecimiento de empresas sociales forestales, caracterizadas por un correcto manejo del bosque y eficiente organizacin.4/

    En 1982, con las reformas a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal5/ se instituy la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa (SEDUE), con el objeto de conservar los ecosistemas para el desarrollo de comunidades, as como proteger y restaurar los sistemas ecolgicos del pas. Esta secretara formul el Plan Nacional de Ecologa 1984-1988, que represent el primer esfuerzo por elaborar un diagnstico de la situacin

    1/ Diario Oficial, 31 de diciembre de 1917. 2/ Diario Oficial, 21 de abril de 1926. 3/ Diario Oficial, 21 de diciembre de 1946. 4/ Diario Oficial, 29 de diciembre de 1976. 5/ Diario Oficial, 22 de diciembre de 1982.

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    ambiental y propuso acciones conjuntas entre la SARH y la SEDUE para la conservacin de los recursos forestales.

    Por decreto presidencial, en 1986, se estableci como un rgano consultivo, sin autoridad ni capacidad coercitiva; la Comisin Nacional Forestal (CONAFOR),6/ y, en ese mismo ao, se reform la Ley Forestal 7/ para incorporar los conceptos de manejo integral de los recursos forestales, zonificacin forestal y concesiones de servicios tcnicos forestales; as como autorizacin de permisos de aprovechamiento forestal slo para dueos y poseedores de los terrenos forestales. En consecuencia, en 1988, se expidi la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente 8/ que, adems de establecer el aprovechamiento racional de los recursos forestales, regul los permisos y aprovechamientos forestales.

    En 1992, la SEDUE se transform en la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL)9/ encargada de conducir y evaluar la poltica general del desarrollo; articular sus objetivos, estrategias, programas y polticas con el medio ambiente; ejecutar acciones para asegurar la conservacin y restauracin de los ecosistemas forestales para el desarrollo de la comunidad, y otorgar apoyos tcnicos y econmicos mediante el Programa Nacional de Reforestacin.

    En el contexto internacional, Mxico particip en la Cumbre de la Tierra o Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, celebrada en Ro de Janeiro en 1992, que exhort a los pases a garantizar el desarrollo sustentable y el manejo apropiado de todos los tipos de bosques, para lo cual se emiti la Declaracin de Principios sobre los Bosques; se realizaron convenciones sobre diversidad biolgica, cambio climtico y desertificacin, y se elabor el plan de accin para el siglo XXI, denominado Agenda 21. Asimismo, en 1993, Mxico particip en el Seminario Internacional de Expertos sobre Desarrollo Sustentable de los Bosques Boreales y Templados, organizado por el gobierno de Canad en Montreal, con objeto de definir criterios e indicadores en el aprovechamiento forestal sustentable.

    En 1994, se estableci la Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP),10/ que respondi a la necesidad de planear el manejo de los recursos naturales y establecer polticas ambientales desde un punto de vista integral.

    Con las reformas a la Ley Forestal en 1997,11/ se incorpor el concepto de manejo forestal sustentable y se enfatiz en la mitigacin de impactos ambientales, as como en la optimizacin del equilibrio con los objetivos sociales y econmicos.

    En septiembre de 2000, la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) realiz, en Nueva York, la Cumbre del Milenio en la que se suscribieron los Objetivos de Desarrollo del

    6/ Diario Oficial, 6 de febrero de 1986. 7/ Diario Oficial, 30 de mayo de 1986. 8/ Diario Oficial, 28 de enero de 1988. 9/ Diario Oficial, 25 de mayo de 1992. 10/ Diario Oficial, 28 de diciembre de 1994. 11/ Diario Oficial, 20 de mayo de 1997.

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    Milenio, que estn orientadas a lograr el desarrollo de las naciones y erradicar la pobreza extrema, para el 2015. El sptimo objetivo del milenio consiste en garantizar la sustentabilidad del medio ambiente, por lo que en materia de bosques se estableci el indicador Proporcin de superficie cubierta por bosques y selvas calculada respecto de la superficie terrestre nacional.12/

    De acuerdo con el diagnstico del Programa Nacional Forestal 2001-2006, en 2000, la tasa de deforestacin de Mxico se situ entre las ms altas del mundo, estimaciones indicaron que la superficie deforestada fue de 600 mil hectreas anuales. Para responder a esta problemtica, en 2000 se modific la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal,13/ que transform a la SEMARNAP en la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) con objeto de fomentar la proteccin, la restauracin y la conservacin de los ecosistemas y recursos forestales, as como de los bienes y servicios ambientales, a fin de propiciar su aprovechamiento y desarrollo sustentable.

    Por Decreto Presidencial, el 4 de abril del 2001, se transform la CONAFOR, como organismo pblico descentralizado, sectorizado a la SEMARNAT con el objeto de desarrollar, favorecer e impulsar las actividades productivas, de conservacin y restauracin en materia forestal, as como participar en la formulacin y aplicacin de planes y programas de la poltica de desarrollo forestal sustentable.

    En 2003, se decret la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, vigente en 2012,14/ que abrog a la Ley Forestal de 1997, que tiene por objeto regular y fomentar la conservacin, proteccin, restauracin, produccin, ordenacin, cultivo, manejo y aprovechamiento de los ecosistemas forestales del pas y sus recursos, con el fin de propiciar el desarrollo forestal sustentable. Asimismo, esta ley otorg a la CONAFOR la facultad de desarrollar, favorecer e impulsar las actividades productivas, de proteccin, conservacin y de restauracin en materia forestal, as como participar en la formulacin de los planes y programas y en la aplicacin de la poltica de desarrollo forestal sustentable y sus instrumentos.

    De acuerdo con el documento Evaluacin de los Recursos Forestales Mundiales 2010 de la Organizacin de las Naciones Unidas para la Alimentacin y la Agricultura (FAO), en el periodo 2000-2005, Mxico report una prdida anual de 235,000 hectreas de bosques y selvas, y para el periodo 2005-2010, fue del orden de las 155,000 ha anuales.

    En 2007, la reforestacin alcanz 319.0 miles de hectreas, esto es, el 34.7% de la superficie deforestada en ese mismo ao, por lo que la prdida neta de superficie forestal fue de 599.8 miles de hectreas;15/ y en 2010, los bosques cubrieron el 34.0% de la superficie de tierra de Amrica del Norte y representaron el 17.0% del rea de bosque del mundo.

    12/ Organizacin de las Naciones Unidas, Objetivos de Desarrollo del Milenio, 2000. 13/ Diario Oficial, 30 de noviembre de 2000. 14/ Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 25 de febrero de 2003 y

    la ltima reforma se public el 4 de junio de 2012 en el DOF. 15/ Segn la Comisin Nacional Forestal con base en informacin del Inventario Nacional Forestal y de Suelos, Mxico ocupa

    el lugar nmero 12 entre las naciones con mayor ndice de prdidas de bosques.

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    En el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 dentro del Eje Rector 4 Sustentabilidad Ambiental, se propuso el relativo a Frenar el deterioro de las selvas y bosques en Mxico. En congruencia con este objetivo, en el Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2007-2012, se estableci en el Eje estratgico Agenda Verde Conservacin y aprovechamiento sustentable de los ecosistemas terrestres y su biodiversidad, dos objetivos en materia de restaurar y reforestar las tierras forestales degradadas y deforestadas y valorar y aprovechar sustentablemente los recursos naturales, los servicios ambientales y la biodiversidad.

    En alineacin al Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 y al Programa Sectorial de medio Ambiente y Recursos Naturales 2007-2012, el Programa Institucional de la Comisin Nacional Forestal 2007-2012 estableci como propsitos principales reducir la prdida de superficie forestal; incrementar la superficie forestal restaurada, y proteger la capacidad de los ecosistemas forestales para proporcionar bienes y servicios ambientales. De lo anterior, en el programa estratgico se plantearon 11 objetivos y 13 estrategias orientados a la sustentabilidad de los recursos forestales.

    La CONAFOR, en 2011, oper 10 programas presupuestarios, de los cuales 4 fueron en materia de conservacin de los recursos forestales, como se muestra en el cuadro siguiente:

    PROGRAMAS AMBIENTALES EN MATERIA DE CONSERVACIN DE LOS RECURSOS FORESTALES, 2011

    Programa Presupuestario Objetivo

    E013 Prorbol.-Prevencin y Combate de Incendios Forestales.

    Contribuir a la conservacin del patrimonio forestal nacional, evitando el impacto negativo del fuego en ecosistemas forestales, mediante el desarrollo e implementacin de programas integrales para el anlisis, prevencin y control de incendios forestales, con la participacin de los tres rdenes de gobierno y la sociedad civil.

    S110 Prorbol.- Programa de Pago por Servicios Ambientales

    Contribuir a la conservacin de los recursos forestales, utilizando los mecanismos de pago por servicios ambientales.

    S122 Prorbol.- Conservacin y Restauracin de Ecosistemas Forestales

    Contribuir a conservar y restaurar los ecosistemas mediante la recuperacin de la vegetacin forestal y la restauracin de suelos.

    U003 Prorbol.-Produccin de planta y programas especiales de restauracin forestal

    Contribuir a la conservacin y restauracin de los ecosistemas forestales mediante la reforestacin de reas degradadas con planta de calidad.

    FUENTE: Comisin Nacional Forestal, Oficio nm. UAJ-1113/2012 del 28 de Agosto de 2012, Matriz de Indicadores para Resultados 2011.

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