Comisión Nacional Del Agua, Guía Para El Desarrollo de Reglamentos

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    Comisin Nacional del Agua

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    http://www.conagua.gob.mx/http://www.conagua.gob.mx/
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    Gua para el desarrollo de reglamentos para la prestacin del serviciode agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamientoy disposicin de aguas residuales

    D. R. Secretara de Medio Ambiente y Recursos NaturalesBoulevard Adolfo Ruiz Cortines No. 4209 Col. Jardines en la Montaa,C. P. 14210, Tlalpan, Mxico, D. F.

    Comisin Nacional del AguaInsurgentes Sur No. 2416 Col. Copilco El BajoC.P. 04340, Coyoacn, Mxico, D.F.

    Sudireccin General de Planeacin

    Versin digital hecha en MxicoDistribucin gratuita. Prohibida su venta.Queda prohibido el uso para fines distintos al desarrollo social.Se utiliza la reproduccin sin alteraciones del materialcontenido en esta obra, sin fines de lucro y citando la fuente.

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    Introduccin 7

    Captulo 1

    La naturaleza de los servicios pblicos 9

    1.1 Caractersticas que definen la prestacin de un servicio como pblico. 11

    1.2 La clasificacin de los servicios pblicos en Mxico 13

    Captulo 2

    El derecho humano al agua y su relacin con la prestacin

    de los servicios pblicos municipales de agua potable,

    drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposicin de aguas residuales 15

    2.1 El derecho humano al agua en Mxico 19

    2.2 Las obligaciones derivadas del derecho humano al agua 21

    2.3 La participacin municipal en relacin con el derecho humano al agua 23 2.4 Participacin ciudadana en los reglamentos municipales 26

    Captulo 3

    La reglamentacin municipal de los servicios de agua potable,

    drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposicin de aguas residuales 31

    3.1. La necesidad de desarrollar reglamentos de prestacin de servicios 31

    3.2 Facultad reglamentaria 35

    3.3 Marco jurdico 36

    Captulo 4

    Temas bsicos de contenido en un reglamento de prestacin

    de servicios de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposicin de aguas residuales 41

    4.1 Primer tema. Disposiciones generales 42

    4.2 Segundo tema. De la prestacin de los servicios 48

    4.3 Tercer tema. De las infracciones y sanciones 55

    4.4 Cuarto tema. De la defensa de los usuarios 56

    4.5 Quinto tema. De la participacin social 56

    4.6 Sexto tema. Casos de reduccin o suspensin en la prestacin de los servicios 57

    Fuentes de informacin 59

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    S

    C Comisin Nacional del Agua

    C Constitucin Poltica de Los Estados Unidos Mexicanos

    DHA Derecho Humano al Agua

    NOM Norma Oficial Mexicana

    OMS Organizacin Mundial de la Salud

    ONU Organizacin de las Naciones Unidas

    P Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales

    PND Plan Nacional de Desarrollo

    PNH Programa Nacional Hdrico

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    I

    El acceso universal a agua potable sigue siendo

    uno de los grandes retos a nivel nacional

    e internacional, para hacer frente a esta

    situacin se ha tenido que cobrar conciencia

    respecto a que el acceso al agua potable y al

    saneamiento debe encuadrarse en el marco

    de los derechos humanos, por lo que a lo largode las ltimas dcadas se establece como tal

    en diversos documentos, acuerdos o pactos

    internacionales.

    Derivado de esas acciones, actualmente varias

    constituciones nacionales alrededor del mundo,

    incluida la Constitucin Poltica de los Estados

    Unidos Mexicanos, protegen el derecho humano

    al agua o enuncian la responsabilidad general del

    Estado de asegurar a todas las personas el acceso

    a agua potable y servicios de saneamiento. As, al

    interior de nuestro pas los Tribunales Federales

    ya han emitido fallos en causas relacionadas

    con el disfrute del derecho humano al agua.

    Para dar cumplimiento a este derecho humano es

    indispensable que la prestacin de los servicios

    de agua potable, drenaje, alcantarillado,

    tratamiento y disposicin de aguas residuales,de competencia Municipal, se sustente en los

    principios inherentes a los derechos humanos y

    de buenas prcticas en la gestin, por lo que se

    convierte en indispensable que los municipios

    del pas reformen o adicionen sus reglamentos

    municipales de manera que incorporen los

    elementos mencionados.

    De esta manera que esta Gua tiene como principal

    objetivo proporcionar elementos conceptuales y

    jurdicos que sirvan de orientacin a los gobiernos

    Municipales en el proceso de desarrollo o

    actualizacin de los conceptos de sus reglamentos

    municipales para reconocer y salvaguardar el

    derecho humano al agua, en aras de cumplircon su mandato constitucional de proveer a la

    poblacin de servicios pblicos de agua potable,

    drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposicin

    de aguas residuales de manera continua y de

    calidad, teniendo como eje fundamental el derecho

    humano al agua y permitiendo sinergias con los

    otros rdenes de gobierno y la sociedad misma

    para garantizar este derecho de forma sostenible.

    Ligado a lo anterior, este documento busca

    orientar la generacin de reglas de orden

    pblico, que cumplan con el inters social y

    sean de observancia general dentro del territorio

    de los Municipios, cuyo fin se encamine a

    regular la prestacin de los servicios pblicos

    mencionados, toda vez que se basan en respetar

    y adoptar los acuerdos tomados por la Federacin

    y que han sido plasmados en la Constitucin

    Federal, en razn de que el Pas es Estado parteen los convenios internacionales, acuerdos que

    buscan asegurar el acceso al agua cumpliendo

    con caractersticas como su disponibilidad,

    calidad, accesibilidad fsica y econmica, no

    discriminacin y accesibilidad a la informacin,

    y que imponen obligaciones que permean a los

    gobiernos locales.

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    Derivado de los anterior se considera que

    independientemente de que el Municipio

    gestione directamente la prestacin de los

    servicios o a travs de alguna de las modalidades

    permitidas por ley, sta debe encontrarse

    debidamente reglamentada, a fin de que la

    calidad del servicio proporcionado a los usuarios

    sea clara y exigible y se garantice as el ejercicio

    pleno del derecho humano al agua.

    La Gua consta de cuatro captulos. En el primero

    de ellos se explica la naturaleza de los servicios

    pblicos, las caractersticas que lo definen

    y su clasificacin; en el segundo captulo se

    desarrollan los elementos del derecho humanoal agua y su relacin con los servicios pblicos

    de agua potable, drenaje, alcantarillado,

    tratamiento y disposicin de aguas residuales; en

    el tercero se aborda la reglamentacin municipal

    de los servicios argumentando la necesidad de

    realizar esta funcin y abordando la perspectiva

    jurdica de la facultad reglamentaria; y en el

    captulo cuarto se desarrollan los temas bsicos

    que debe contener un reglamento de los servicios

    municipales mencionados.

    Se espera que este documento se convierta

    en una herramienta de consulta bsica que

    contribuya al establecimiento de consensos

    en torno a la definicin de conceptos,

    esclarecimiento de procedimientos, delimitacin

    de responsabilidades y obligaciones y derechos,de todos los actores involucrados en la gestin y

    prestacin de servicios de agua y saneamiento.

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    En este captulo se establecen las caractersticas

    de los servicios pblicos abordados, primera-

    mente, de forma general y en lo particular, los

    destinados a la prestacin del servicio de agua

    potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y

    disposicin de aguas residuales, para brindar

    un panorama claro que permita comprender

    cul es la relacin que guarda con los dere-

    chos humanos; as como las implicaciones que

    representa para los ordenamientos jurdicos

    municipales el garantizar un derecho humano

    de vital importancia como lo es el del agua.

    De manera que la prestacin de servicios p-

    blicos a cargo de la administracin pblica en

    cualquiera de sus niveles, hace parte de la mi-

    sin misma de dicha administracin que busca

    poner al alcance de todas las personas que com-

    parten un determinado territorio, la posibilidadde aprovechar las capacidades tcnicas satisfac-

    torias de necesidades generales con las que cada

    persona, a nivel individual, puede ver reflejada

    su propia necesidad particular, esto en condi-

    ciones de seguridad y al menor costo posible

    (Fernndez, 2002).

    Partiendo de esta conceptualizacin se pueden

    establecer ciertos factores caractersticos de un

    servicio pblico: en atencin al nfasis de lo

    pblico, por un lado se encuentran las insti-

    tuciones llamadas a prestar esos servicios, pues

    seran entonces, slo las entidades pblicas las

    encargadas de los servicios de este tipo, por otro

    a la necesidad general que se busca: dar satis-

    faccin, esto es, si es una necesidad general y de

    la mayora es pblica, por tanto su satisfaccin

    se hace a travs de la prestacin de un servicio

    que adquiere el carcter de pblico por esa va,

    o finalmente al carcter jurdico o legal que lo

    legitima y que establece la forma como se orga-

    nizar y funcionar dicho servicio.

    Es as que, para determinar si los servicios son

    pblicos o privados, se emplean diversos crite-

    rios; por ejemplo:

    El criterio orgnico. En este grupo hay dos

    definiciones de servicio, la primera hace

    referencia a una organizacin u rgano con

    capacidades de accin y funcionamiento,

    la segunda entiende el servicio como una

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    actividad en s misma, una funcin que

    implica la puesta en marcha de una accin.

    De tal manera que para ser considerados

    servicios pblicos, no se debe restringir la

    prestacin de los mismos a las entidades o

    personas con ese carcter (entes pblicos),por el contrario se debe considerar servicio

    pblico la actividad satisfecha por la

    Administracin Pblica, directamente por

    s o indirectamente por intermedio de

    concesionarios (Marienhoff, 1983).

    La prestacin del servicio queda en manos

    entonces no slo de la persona, funcionario

    o concesionario sino de toda la organizacin

    que le respalda, es decir, de todo el aparato

    administrativo y de direccin que se

    encarga de prestar el servicio, esta amplitud

    del concepto ha sido fuente tambin de sus

    principales crticas con el argumento que

    existen entidades u organismos pblicos

    con su propia infraestructura que no

    prestan ningn servicio y por tanto no

    puede equipararse servicio pblico con

    organismo pblico.

    El criterio funcional. Denominado tambinteleolgico (hace referencia al telos como fin,

    objetivo o meta), material u objetivo. En l se

    establece que un servicio es pblico cuando la

    necesidad que busca satisfacer corresponde a

    una de carcter general, en mrito a la ndole

    de la "necesidad", habr servicio pblico

    tanto en el supuesto de que lo preste o

    realice la Administracin Pblica directa

    o indirectamente , como en el caso de que

    lo presten los particulares o administrados,siempre y cuando la respectiva "necesidad"

    que as se satisfaga, rena determinados

    caracteres que correspondan al carcter

    general (Marienhoff, 1983).

    El criterio jurdico. Propuesto por Gastn

    Jze quien lo argumenta desde la regulacin,

    esto es, un servicio ser considerado pblico

    siempre que as lo establezca el rgimen

    jurdico del orden pblico que lo regule,

    dicha regulacin buscar el bien general

    por encima del particular y por tanto es

    modificable y permanentemente cambiantecomo lo son tambin las necesidades que

    busca satisfacer.

    Este criterio surge de las crticas previas

    en las que se preguntaban qu hacer para

    que los intereses generales se favorecieran

    siempre por encima de los particulares,

    ms an si entes privados podran entrar

    a prestar los servicios. En respuesta a esta

    inquietud se plantea que para garantizar la

    proteccin a esos intereses generales debe

    existir un rgimen jurdico especial que

    vele por ello, diferente del rgimen jurdico

    general que rige los servicios privados

    (Garca, 1968).

    El criterio legal. Establece que es pblico

    todo servicio que seale la ley, aunque el

    postulado es bsico, se debe aclarar que es

    en ese sentido y no en contrario, es decir,

    no todo lo que est en la ley puede ser

    considerado un servicio pblico, slo se

    considera as lo que la ley defina como tal

    (Fernndez, 2002).

    Muestra de este criterio se encuentra en la

    Reforma de 1983 a la Constitucin Federal

    en cuyo artculo 28 se establece La sujecin

    a regmenes de servicio pblico se apegar a

    lo dispuesto por la Constitucin y slo podr

    llevarse a cabo mediante ley.Las crticas a este criterio se fundamentan

    en que el carcter del servicio pblico

    depender entonces del criterio del

    legislador, lo cual puede ser una decisin

    arbitraria independiente de que se est

    satisfaciendo o no una necesidad general.

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    Los criterios descritos hasta este punto, or-

    gnico, funcional, jurdico y legal, no son

    excluyentes unos de los otros y en la determi-

    nacin de un servicio como pblico pueden

    intervenir aspectos y argumentos de cada uno

    de estos criterios, justamente con la evolucin

    de la ley y las diversas aplicaciones de la misma,

    se han dado diferentes discusiones una de las

    cuales, entre los criterios funcional y orgnico,

    desemboc en una clasificacin adicional que

    media estos dos criterios: los servicios pblicos

    propios e impropios.

    Como servicios pblicos propios se entiende la

    prestacin de servicios orientados a satisfacernecesidades de carcter general que se rigen a

    su vez por un rgimen jurdico especial dife-

    rente del derecho privado y que son reconocidos

    y definidos en la ley como servicios pblicos,

    son prestados directamente por la administra-

    cin pblica representada por sus instituciones

    o personas o indirectamente a travs de con-

    cesiones segn lo establezca la ley, son as

    servicios pblicos "propios" los prestados por

    el Estado, directamente o por intermedio de

    concesionarios.

    El creador de esta clasificacin, Arnaldo de Va-

    lles concluye que pueden llamarse servicios

    pblicos en sentido propio los que son pblicos

    aun en el aspecto subjetivo, por ser ste el ele-

    mento que determina el carcter pblico de

    diversos institutos (Marienhoff, 1983).

    En cuanto a los servicios pblicos impropios

    rene de nuevo aspectos de los criterios ya ex-

    plicados y se conforman de aquellos servicios

    pblicos que no estn definidos as por la ley

    y que son prestados por particulares sin la me-

    diacin de la administracin pblica a travs

    de concesiones o leyes sino que se deriva de

    autorizaciones administrativas, subjetivamente

    son una actividad ejercida por particulares o

    privados y su carcter pblico lo han obtenido

    de la tradicin y del uso comn y por atender

    necesidades de inters general...

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