Derecho Parlamentario - Jose Maria Serna de La Garza

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    02-Mar-2016

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<ul><li><p>DERECHO PARLAMENT ARIO </p></li><li><p>COLECCIN PANORAMA DEL DERECHO MEXICANO </p><p>Coordinadores: Lic. Diego Valads Dr. Jos Luis Soberanes Fernndez Miro. Hugo Alejandro Concha Canl </p><p>INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS </p><p>Serie A: FUENTES, b) TEXTOS y ESTUDIOS LEGISLATIVOS, Nm. 104 </p></li><li><p>Gerente de producto: Alejandro lvarez Ledesma Supervisores de edicin: Sergio Campos Pelez y Ral Mrquez Romero Supervisor de produccin: Zeferino Garca Garca </p><p>DERECHO PARLAMENTARIO </p><p>Prohibida la reproduccin total o parcial de esta obra, por cualquier medio, sin autorizacin escrita del editor. </p><p>DERECHOS RESERVADOS 1997, respecto a la primera edicin por McGRAW-HILLllNTERAMERICANA EDITORES. S.A. DE C.V. </p><p>Cedro Nm. 512, CoL Atlampa 06450 Mxico, D.F. Miembro de la Cmara Nacional de la Industria Editori,ll Mexicana, Reg. Nm. 736 </p><p>ISBN 970-10-\386-7 </p><p>1234567890 P.E.-97 </p><p>Impreso en Mxico </p><p>Esta oora se termin de imprimir en Marzo de 1997 en Programas Educativos, S.A. de e.v Calz. Chabacano No. 65-A Col. Asturias Delegacin Cuauhtmoc C,P, 06850 Mxico, D.F. Empresa Certificada por el Instituto Mexicano de Normalizacin y Certificacin A.C., bajo la Norma 150-9002: 19941NMX-CC-004: 1995 con el Nm. de Registro RSC048 </p><p>Se tiraron 1,000 ejemplares </p><p>9086543217 </p><p>Printed in Mexico </p></li><li><p>Contenido </p><p>ACERCA DEL AUTOR .................. . VII </p><p>1. CONCEPTO DE DERECHO PARLAMENTARIO </p><p>Derecho legislativo Derecho parlamentario. 2 </p><p>11. FUENTES FORMALES DEL DERECHO PARLAMENTARIO 3 </p><p>La Constitucin 3 La legislacin ordinaria federal 4 El Reglamento del Congreso General 5 Acuerdos de los grupos parlamentarios 6 Costumbres parlamentarias 7 Estatutos de los partidos polticos 8 </p><p>III. ESTRUCTURA Y ORGANIZACIN DEL CONGRESO DE LA UNIN .............. 9 El bicamarismo en Mxico 9 Mecanismo de integracin de las cmaras 10 </p><p>Cmara de Diputados. 10 Cmara de Senadores . 13 </p><p>Las comisiones de las cmaras del Congreso de la Unin 13 Visin conjunta. 14 Las comisiones de la Cmara de Diputados 18 Las comisiones de [a Cmara de Senadores 32 La Comisin Permanente. 34 La Gran Comisin 39 Los grupos parlamentarios 41 </p><p>IV. PRINCIPALES PROCEDIMIENTOS DEL CONGRESO. 45 </p><p>El procedimiento legislativo. 46 Iniciativa 46 </p></li><li><p>VI CONTENIDO </p><p>Dictamen ..... . Discusin. Votacin para aprobar o rechazar un proyecto de ley Sancin ...... . Promulgacin y publicacin, sinnimos? . Iniciacin de la vigencia . . . . . . . </p><p>Los procedimientos de control parlamentario . Comparecencias ..... Comisiones de investigacin </p><p>Procedimientos jurisdiccionales. Procedimiento del llamado juicIO poltico Procedimiento de la declaracin de procedencia en materia penal </p><p>V. ESTATUTO JURDICO DE LOS MIEMBROS DEL CONGRESO ............... . </p><p>Requisitos para ser diputado y para ser senador. Las incompatibilidades y la licencia. . . . Inviolabilidad e inmunidad parlamentarias </p><p>Inviolabilidad . Inmunidad .. Juicio poltico. </p><p>La suplencia . . . </p><p>VI. ALGUNOS ASPECTOS NORMATIVOS DE LA DINMICA INTERNA DE LOS TRABAJOS DEL CONGRESO </p><p>48 49 51 51 52 53 53 54 55 59 59 60 </p><p>63 63 65 67 67 68 68 69 </p><p>DE LA UNIN . . . . . . 71 Instalacin de las cmaras . . . . La mesa directiva . . . . . . . . </p><p>El presidente de la mesa directiva Los vicepresidentes. . . . . . Los secretarios y los prosecretarios Las sesiones ... Las votaciones . . . Votacin nominal. . Votacin econmica Votacin por cdula </p><p>VII. COMENTARIOS FINALES </p><p>BIBLIOGRAFA ......... . </p><p>72 74 75 76 76 77 79 79 80 80 </p><p>81 </p><p>83 </p></li><li><p>Acerca del autor </p><p>Curs los estudios de licenciatura en la Facultad de Derecho de la UNAM, obtenien-do el grado correspondiente con la tesis titulada: "Elementos para una actualizacin de las funciones del Congreso de la Unin". Entre 1989 y 1991 estudi la Maestra en gobierno y poltica de Amrica Latina en la Universidad de Essex, Inglaterra; a partir de 1991 curs los estudios de Doctorado en Gobierno en esa misma univer-sidad, y obtuvo el grado en 1996. </p><p>Desde 1995 se desempea como investigador de tiempo completo en el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM. Actualmente es candidato a investigador nacional. </p><p>Ha impartido cursos de teora de la Constitucin, derecho constitucional comparado y justicia electoral, en diversas universidades del interior de la repblica y cursos y conferencias en universidades de otros pases, tales como la Universidad de Texas, en Austin, y el Cranfleld Institute ofTechnology (Inglaterra). </p><p>En septiembre de 1995 fue distinguido con la CS. Smith Scholarship, otorgada porel Mexican Center del Instituto de Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Texas en Austin, y en diciembre del mismo ao se hizo acreedor al Premio Jurdico "Jos Francisco Ruiz Massieu", otorgado por el Instituto de Investigacio-nes Jurdicas de la UNAM, en reconocimiento a su proyecto de investigacin titulado: "El debate sobre la reforma institucional en Amrica Latina: Brasil, Argentina y Mxico". </p></li><li><p>L Concepto de derecho parlamentario </p><p>El derecho parlamentario comprende el conjunto de normas que regulan las actividades internas de las asambleas legislativas (parlamentos o congresos) de los estados, en lo referente a su organizacin, funcionamiento, facultades, deberes, privilegios de sus miembros y relaciones entre los grupos politicos que las integran,] Podra hablarse tambin de una definicin ms amplia de "derecho parlamentario", que abarcase no slo consideraciones de tipo formal, sino tambin elementos axiolgicos y teleolgicos consustanciales al Estado de derecho. Sin embargo, para los efectos de este estudio trabajaremos con la definicin ms estricta, aunque jams perderemos el punto de referencia valorativo y finalista de la definicin ms amplia. </p><p>Conviene hacer una consideracin, as sea breve, sobre una cuestin que en apariencia es terminolgica y formal, pero que afecta la sustancia de la materia que nos proponemos estudiar en este trabajo. Debemos llamar a nuestra materia "derecho legislativo" o "derecho parlamentario"? </p><p>DERECHO LEGISLATIVO </p><p>ste era el concepto ms utilizado en Mxico hasta hace algunos aos. 2 Moiss Ochoa Campos defini al derecho legislativo como </p><p>el conjunto de normas que regulan las funciones de uno de los rganos del poder pblico; el Poder Legislativo. Establece su competencia y precisa el proceso de la actividad legislativa --en la que colabora el Poder Ejecutivo-, por la cual se formulan determinadas reglas jurdicas de observancia general, a las que se da el nombre especfico de leyes.' </p><p>I sta es, en esencia, la definicin que da el doctor Francisco Berln Valenzuela en Derecho parlamentario, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1993, p, 33. </p><p>2 Una de las obras eontemporaneas ms importantes sobre la materia publicada en Mxico Moiss Ochoa Campos (coord.), Derecho legislativo mexicano, XI, VIII Legislatura del Congreso de la Unin. Cmara de Diputados, Mxico, 1973 </p><p>3 Moiss Ochoa Campos, "Caracterizacin del derecho legislatiVO mexicano", en M. Ochoa Campos (coord.), op. cil., p. 60 </p></li><li><p>2 DERECHO PARLAMENTARIO </p><p>Como puede apreciarse, en la definicin anterior predomina la nocin de que la funcin del Poder Legislativo es hacer leyes, lo cual es inexacto en el Mxico moderno, al menos desde dos puntos de \ ista. En primer lugar, es bien conocido el hecho de que en Mxico, como en la mayora de los estados democrticos contem-porneos, quien hace las leyes es principalmente el Poder Ejecutivo, en tanto que el Poder Legislativo aprueba, modifica o desecha las iniciativas de ley que aqul somete a su consideracin. En segundo lugar, el Poder Legislativo realiza impor-tantes funciones que no son legislativas, que tienen que ver con el control y fiscalizacin del gobierno, con labores de infomlacin y deliberacin pblicas, as como con tareas de representacin pollica y hasta jurisdiccionales (en sentido material), entre otras. </p><p>Por tanto, utilizar la denominacin 'derecho legislativo" implica limitar nuestra atencin al estudio de un rea que ni es la nica que realizan las asambleas legislativas, ni tampoco es exclusiva de e I la'). Adems, esta denominacin tambin deja de lado aspectos tan importantes como los relacionados con la organizacin y funcionamiento interno de las asambleas legislativas como rganos colegiados que son. </p><p>DERECHO P ARLAMENT ARIO </p><p>Esta denominacin, por lo general, permite la inclusin de todos los aspectos relacionados con las funciones y organizacin interna de las asambleas legislativas modernas. Aqu la dificultad aparente radica en hablar de "derecho parlamentario" en pases en donde no existe un "sistema parlamentario". Sin embargo, digo que la dificultad es aparente puesto que no debemos confundir la denominacin que se le d a la asamblea legislativa, con el tipo de rgimen poltico en el que tal asamblea se encuentre inserta. En otras palabras, el parlamento es un nombre genrico con el que se puede identificar a todas las asambleas legislativas, independientemente de que operen en un rgimen presidencial o parlamentario. A final de cuentas, se trata de una cuestin tenninolgica y convencional. As, por ejemplo, el que en Espaa se hable de un "Congreso de los Diputados" no es bice para que sea posible afirmar que ese pas vive bajo un rgimen de tipo parlamentario. De igual manera, la Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (LOe) regula a los "grupos parlamentarios", y crea una Comisin de Reglamentos y Prcticas Parlamentarias, sin que ello afecte el carcter presidencial de nuestro rgimen poltico. Por los razonamientos ~xpuestos, consideramos que es legtimo y adems conveniente hablar en Mxico de derecho parlamentario. </p></li><li><p>11. FUENTES FORMALES DEL DERECHO PARLAMENTARIO 3 </p><p>La Constitucin 3 La legislacin ordinaria federal 4 El Reglamento del Congreso General 5 Acuerdos de los grupos parlamentari os 6 Costumbres parlamentarias 7 Estatutos de los partidos polticos 8 </p></li><li><p>IL Fuentes formales del derecho parlamentario </p><p>En este captulo desarrollaremos el tema de las fuentes formales del derecho parlamentario, entendidas como los procesos de creacin de las nannas jurdicas que regulan la materia que nos ocupa. 4 </p><p>LA CONSTITUCIN La fuente formal ms general del derecho parlamentario es la propia Constitucin. si bien con mayor propiedad tcnica deberamos decir que la fuente en este caso, ms que la Constitucin, es el proceso por el cual se crean las normas de rango constitucional que establecen los principios bsicos que regulan la organizacin y atribuciones del Congreso; lo anterior se debe a que el tnnino "fuente" alude, como ya anotamos, al concepto de "proceso de creacin", del cual las normas constitucionales son resultado. </p><p>As pues, la formulacin de proyectos, los dictmenes, los debates y las votaciones que se llevaron a cabo en el seno del Congreso Constituyente de 1916-1917 son fuente primaria del derecho parlamentario. Tambin lo son los distintos procesos de refonna constitucional entre los cuales se destacan la refonna de 1977 que modific de manera importante la integracin de la Cmara de Diputados, as como la realizada en 1994, que modific la integracin de la Cmara de Senadores. </p><p>Por su parte, la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos dedica el captulo 1I de su ttulo 1I a la regulacin del Poder Legislativo. En dicho captulo, que comprende los artculos 50 al 79, se establecen los principios bsicos de la estructura del Congreso: bicamarismo, eleccin e instalacin del Congreso, el procedimiento legislativo y las facultades del Congreso, as como las de cada una de las cmaras y de la Comisin Permanente. </p><p>4 No desarrollamos el tema de las fuentes reales e histricas (segn la clasificacin tradicional). ni el de las fu..:nles de dimensin sociolgica y axiolgica (propuestas recientemente), por razones de espacIo. </p></li><li><p>4 DERECHO PARLAMENTARIO </p><p>Asimismo, fuera de este capitulo I1 del titulo segundo de la Constitucin, existen otros artculos constitucionales que tambin se refieren a las funciones del Congreso. Tal es el caso, por ejemplo, del artculo 29 (que regula la intervencin del Congreso y de la Comisin Permant:nte en caso de suspensin de garantas individuales); el artCulo 93 (que establece la facultad de las cmaras para citar a los secretarios de Estado y a los jefes de departamentos administrativos para efectos de informacin); y los articulos 109, 110 Y 111 (los cuales norman las atribucio-nes de las cmaras en materia de juicio poltico y declaracin de procedencia en materia penal contra determinados servidores pblicos). </p><p>En suma, la Constitucin es el cuerpo normativo que contiene los principios rectores bsicos relativos a la organizacin, estructura y facultades del Congreso de la Unin, y por ello es el fundamento je toda normatividad de menor jerarqua en la materia parlamentaria. </p><p>LA LEGISLACIN ORDINARIA FEDERAL La segunda fuente fonnal del derecho parlamentario es la ley. Si siguisemos empeados en el afn de corregir la doctrina tradicional sobre las fuentes del derecho, tendramos que hablar del "procedimiento legislativo" ms que de la ley. Sin embargo, esta importante discusin doctrinal no fonna parte de los objetivos de este trabajo, as que continuaremos guindonos por los criterios tradicionales, al menos en parte. Por tanto, hablaremos de la "legislacin" como la segunda fuente formal del derecho parlamentario. </p><p>En relacin con el derecho parlamemario mexicano, el artculo 70 de la Cons-titucin establece el principio que en doctrina se conoce con el nombre de la "autononnatividad de las cmaras". Este principio impide la injerencia nonnativa de instancias ajenas al Poder Legislativo en lo que se refiere a su organizacin y funcionamiento interiores, a travs del e~tablecimiento de una "reserva de regla-mento o ley parlamentaria". s </p><p>De esta manera, el segundo prrafo del artculo 70 constitucional indica que "El Congreso expedir la ley que regular su estructura y funcionamiento inter-nos", en tanto que el prrafo cuarto del mismo artculo ordena que "Esta ley no podr ser vetada ni necesitar de promulgacin del Ejecutivo Federal para tener vigencia.,,6 Es decir, el procedimiento de creacin de la Ley Orgnica del Congreso no es el procedimiento legislativo general establecido en los articulo s 71 y 72 de la Constitucin, sino que es un procedimiento distinto en el cual no interviene otro poder que no sea el Legislativo. </p><p>5 Juan Cano Bueso, "El principio de autonormatividad de las cmaras y la naturalezajuridica del reglamento parlamentario", en Revista de Estudios ,'Jolticos, nueva poca, nm. 40,julio-agosto, 1984, p.89 </p><p>6 Los prrafos citados son adiciones hechas al articulo 70 constitucional, por el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin el6 de diciembre de 1977 </p></li><li><p>FUENTES FORMALES DEL DERECHO PARLAMENTARIO 5 </p><p>Conforme al procedimiento antedicho, la Loe fue elaborada y publicada en el Olaria Oficial de la Federacin (DOn el 25 de mayo de 1979. Hasta la fecha, esta ley ha sufrido reformas y adiciones importantes, las ltimas de las cuales fueron publicadas en el D01' el 20 de julio de 1994. La LOe es el cuerpo legislativo que, junto con el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (RGICG), contiene la mayor parte de las normas de derecho parlamentario mexicano a nivel f...</p></li></ul>