Dimension Social de La Globalizacion y de Los Procesos de Integracion

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DIMENSION SOCIAL DE LA GLOBALIZACION Y DE LOS PROCESOS DE INTEGRACION

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  • OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO

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    Dimensin social de la globalizacin y de los procesos de integracin

    Juan Somava Agustn Muoz

    Mara Carmen Ferreira Pierre Verge

    Mnica Verea Toms Sala

    OFICINA REGIONAL PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE PROYECTO CIMT-OIT

  • Serie Conferencia Interamericana de Ministros del Trabajo Proyecto CIMT-OIT

    Documento de Trabajo N 146 Dimensin social de la globalizacin y de los procesos de integracin J. Somava, A. Muoz, M. C. Ferreira, P. Verge, M. Verea, T. Sala

    Documento de Trabajo N 147 Reformas laborales y procesos de integracin en los pases de la OEA: 1980-2000 A. Ciudad

    Documento de Trabajo N 148 Inspeccin del Trabajo en el marco de la modernizacin de la Administracin del Trabajo V. Jatob

    Documento de Trabajo N 149 Justicia Laboral y medios alternativos de solucin de conflictos colectivos e individuales del trabajo J. Sappia

    Documento de Trabajo N 150 Polticas de capacitacin laboral en los pases de la OEA J.M. Rodrguez

    Documento de Trabajo N 151 Sistemas de proteccin a desempleados en los pases de la OEA G. Islas

    Documento de Trabajo N 152 La dimensin social de la integracin y la modernizacin de la administracin laboral. Experiencia del CARICOM W. Mark, V. Oxman

    Documento de Trabajo N 153 Amrica: El dilogo social y los actuales procesos de cambios econmicos y tecnolgicos E. Morgado

  • OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO

    146

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    Dimensin social de la globalizacin y de los procesos de integracin

    Juan Somava Agustn Muoz

    Mara Carmen Ferreira Pierre Verge

    Mnica Verea Toms Sala

    Financiamiento suministrado por el Departamento de Trabajo de los Estados Unidos bajo el Acuerdo de Cooperacin N E-9-K-1-0002.

    OFICINA REGIONAL PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE PROYECTO CIMT-OIT

  • Copyright Organizacin Internacional del Trabajo 2002 Primera Edicin 2002

    Las publicaciones de la Oficina Internacional del Trabajo gozan de la proteccin de los derechos de propiedad intelectual en virtud del protocolo 2 anexo a la Convencin Universal sobre Derecho de Autor. No obstante, ciertos extractos breves de estas publicaciones pueden reproducirse sin autorizacin, a condicin de que se mencione la fuente. Para obtener los derechos de reproduccin o de traduccin hay que formular las correspondientes solicitudes a la Oficina de Publicaciones (Derechos de autor y licencias), Oficina Internacional del Trabajo, CH-1211 Ginebra 22, Suiza, solicitudes que sern bien acogidas. __________________________________________________________________________________

    OIT Dimensin social de la globalizacin y de los procesos de integracin Lima, Oficina Internacional del Trabajo, 2002

    ISBN 92-2-313195-2 ISSN 1020-3974

    Tambin disponible en ingls (Social dimension of globalization and integration processes) (ISBN 92-2-113195-5) y adems en ambos idiomas en el sitio web: www.oit.org.pe.

    __________________________________________________________________________________

    Las denominaciones empleadas, en concordancia con la prctica seguida en las Naciones Unidas y la forma en que aparecen presentados los datos en las publicaciones de la OIT, no implican juicio alguno por parte de la Oficina Internacional del Trabajo sobre la condicin jurdica de ninguno de los pases, zonas o territorios citados o de sus autoridades, ni respecto de la delimitacin de sus fronteras. La responsabilidad de las opiniones expresadas en los artculos, estudios y otras colaboraciones firmados incumbe exclusivamente a sus autores, y su publicacin no significa que la OIT las sancione. Las referencias a firmas o a procesos, o productos comerciales, no implican aprobacin alguna por la Oficina Internacional del Trabajo, y el hecho de que no se mencionen firmas, procesos o productos comerciales, no implica desaprobacin alguna. Las publicaciones de la Oficina Regional para Amrica Latina y el Caribe pueden obtenerse en Calle Las Flores 275, San Isidro, Lima 27-Per, o solicitndolas al Apartado Postal 14-124, Lima, Per. __________________________________________________________________________________

    Impreso en Chile

  • PROLOGO

    Este documento de trabajo forma parte de una serie de publicaciones que fueron resultado de las actividades desarrolladas por el Proyecto Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo en el contexto de la XI Conferencia Interamericana de Ministros del Trabajo de la OEA, auspiciado por el Departamento de Trabajo de los Estados Unidos y ejecutado por la Oficina Regional de la OIT en estrecha colaboracin con el Programa Infocus de la Declaracin, de la sede la OIT en Ginebra. El seor Luis Miguel Daz, junto a un equipo de colaboradores, tuvo la responsabilidad de este Proyecto que se desarroll en los pases del continente americano.

    En este primer documento de la serie, diferentes autores se refieren al tema de la dimensin social de la globalizacin y de los procesos de integracin, particularmente desde la perspectiva de la institucionalidad desarrollada para dar cuenta del cumplimiento de principios y derechos fundamentales laborales que acompaen las experiencias de integracin poltica y econmica o tratados de libre comercio.

    Esta publicacin comienza presentando el discurso pronunciado por el Director General de OIT, Juan Somava, a la XII Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo, que se llev a cabo en Ottawa, Canad, del 17 al 19 de octubre del 2001. El Director General de la OIT desarrolla un marco general de reflexin actual sobre los desafos de los pases del hemisferio frente a la actual crisis econmica, llama la atencin sobre las condiciones de exclusin social, pobreza e injusticia en Amrica Latina y el Caribe, y propone esferas de accin concretas a ser desarrolladas en conjunto con las restantes agencias internacionales, en el marco de la OEA.

    A continuacin se presenta el discurso pronunciado en la Conferencia de Ministros ya mencionada por quien suscribe estas lneas, con una sinttica cuenta de las actividades de OIT en la Regin, que incluye una mencin especial sobre las actividades del programa IPEC, sobre trabajo infantil; las relativas a propiciar una mayor igualdad de gnero en el trabajo; los diferentes proyectos de cooperacin de OIT en el continente y, en particular, el apoyo prestado a la Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo, materias todas en lnea con las actividades delineadas por los Jefes de Estado en el Proceso de Cumbres y por los Ministros de Trabajo en la Declaracin y Plan de Accin de Ottawa.

    Adems, se presentan algunas experiencias que intentan dar respuesta a las preocupaciones sociolaborales que han surgido con motivo de estos procesos de integracin o tratados de libre comercio, a cargo de distinguidos especialistas, que en su mayora han sido presentadas y debatidas en el Grupo de Trabajo N I de la Conferencia, en Reunin celebrada los das 25 al 27 de abril del 2001 con valiosas contribuciones de sus participantes recogidas por los ponentes.

    La primera ponencia se refiere a MERCOSUR, a cargo de la especialista uruguaya Mara Carmen Ferreira, quien describe en forma detallada y muy actualizada el proceso de construccin de la institucionalidad laboral del bloque, con sus dificultades y logros de manera de evidenciar los obstculos que se encuentran en la subregin y formas para avanzar en ellos. Destaca de manera especial el aspecto tripartito de esta experiencia, tanto en el Grupo de Trabajo N 10 como en la Comisin Sociolaboral, as como el amplio dilogo

  • social desarrollado al interior de sus instituciones y especialmente en el Foro Consultivo Econmico y Social. En Anexos se registran los principales instrumentos del bloque, destacando la Declaracin Sociolaboral del MERCOSUR.

    Se presenta tambin un anlisis del Acuerdo de Cooperacin Laboral de Amrica del Norte, a cargo del catedrtico canadiense Pierre Verge, quien proporciona una visin crtica a partir del propsito de mejorar las normas laborales fundamentales en el trabajo y su aplicacin prctica, sealando los aspectos positivos y desafos pendientes de este instrumento. Debe valorarse especialmente de esta experiencia el mecanismo de quejas y audiencias pblicas relativos a derechos laborales fundamentales, incluso cuando el autor lo estima an incompleto. Este acuerdo ha permitido un sinceramiento y mayor conocimiento de las realidades laborales de pases con historia y desarrollo dismiles. Adems de la descripcin y anlisis, el autor formula reflexiones y alcances del mayor inters.

    Sobre esta misma subregin, Mnica Verea de Yturbe, especialista mexicana, desarrolla el tema de la inmigracin, con sus componentes econmicos, demogrficos, sociolgicos, jurdicos, polticos y ticos, los cuales se abordan a partir de la experiencia histrica reciente, y, muy especialmente, con motivo del Tratado de Libre Comercio suscrito por los pases de Amrica del Norte.

    Finaliza este documento con el trabajo del profesor espaol Toms Sala Franco,quien hace una breve presentacin del Tratamiento de estos temas en la Unin Europea, modelo paradigmtico de integracin econmica y poltica, orientado a un mercado comn con libre circulacin de bienes y personas y que, en el mbito de la proteccin de los derechos de las personas, tiene un proceso que ciertamente contiene aspectos a tomar en cuenta al momento de avanzar en el proceso de integracin en las Amricas, sin perjuicio de guardar las identidades regionales o subregionales.

    El Proyecto cont con la asistencia de Cecilia Huneeus y colabor en el proceso de publicacin Mara Ins Opazo. La edicin y compilacin de los trabajos fue realizada por los consultores Mario Velsquez y Pablo Lazo.

    Agustn Muoz Director Regional de OIT para las Amricas

    Lima, junio del 2002

  • INDICE

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    Captulo I DISCURSO DEL DIRECTOR GENERAL DE LA ORGANIZACION 1 INTERNACIONAL DEL TRABAJO ANTE LA XII CONFERENCIA INTERAMERICANA DE MINISTROS DE TRABAJO DE LA ORGANIZACION DE ESTADOS AMERICANOS (OEA)

    Captulo II DISCURSO DEL DIRECTOR REGIONAL DE LA OIT PARA LAS AMERICAS 7 ANTE LA XII CONFERENCIA DE MINISTROS DE TRABAJO DE LA ORGANIZACION DE ESTADOS AMERICANOS (OEA)

    Captulo III LA DIMENSION SOCIAL DE LA INTEGRACION. LA EXPERIENCIA 11 DEL MERCOSUR

    Resumen Ejecutivo 11

    1. Introduccin 13 2. La inclusin de instituciones en el mbito sociolaboral 16 3. El Subgrupo de Trabajo N 11 de Relaciones Laborales,Empleo y 18 Seguridad Social 4. El comienzo de los cambios 24 5. Situacin actual de los mbitos sociolaborales 39 6 Evaluacin. El rol del tripartismo 58 7. Nuevos compromisos y desafos en el mbito sociolaboral 60

    Anexos 63 Anexo I 65 Anexo II 71 Anexo III 72 Anexo IV 77 Anexo V 80 Bibliografa 89

  • Pgina

    Captulo IV PRESENTACION ANALITICA DEL ACUERDO DE COOPERACION LABORAL 91 DE AMERICA DEL NORTE (ACLAN)

    Resumen Ejecutivo 91

    1. Introduccin. Visin del conjunto del ACLAN 94 2. Anlisis detallado del funcionamiento del Acuerdo de Cooperacin Laboral 105 de Amrica del Norte - ACLAN 3. Control del cumplimiento de las obligaciones de las partes 117 4. El ACLAN y las dems obligaciones internacionales de las partes en el 125 rea de trabajo Conclusin 130 Bibliografa 143

    Captulo V LA INMIGRACION LABORAL TEMPORAL EN LA REGION DE 145 AMERICA DEL NORTE

    Resumen Ejecutivo 145

    1. Introduccin 147 2. Anlisis general de las polticas migratorias contemporneas en Amrica del Norte 149 con respecto a los trabajadores temporales 3. Convenios laborales que Mxico ha celebrado con Estados Unidos y Canad 155 4. Impacto reciente de la poblacin latina, en especial la mexicana, en los mercados 159 laborales de Amrica del Norte Conclusin 161 Bibliografa 169 Anexos 173

    Captulo VI INFORME ACERCA DE LA POLITICA Y EL DERECHO SOCIAL 199 COMUNITARIOS DE LA UNION EUROPEA

    1. Evolucin histrica de la poltica social comunitaria 199 2. Las caractersticas generales de las normas sociales comunitarias 206 3. La participacin de los agentes sociales en la poltica social comunitaria 210 Conclusin 215 Bibliografa 217

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    Captulo I

    DISCURSO DEL DIRECTOR GENERAL DE LA OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO ANTE LA XII CONFERENCIA INTERAMERICANA DE MINISTROS DE

    TRABAJO DE LA ORGANIZACION DE ESTADOS AMERICANOS (OEA)

    Juan Somava*

    Seores Ministros:

    Quisiera extenderme sobre un aspecto de lo sealado aqu por Csar Gaviria** con respecto al significado del 11 de septiembre. Creo que si somos depositarios de un mandato de las vctimas de ese momento trgico, dicho mandato consiste justamente en que debemos reunirnos, en que no debemos cancelar nuestras actividades, en que no debemos dejar de hacer lo que tenemos que hacer, en que no nos paralicemos.

    Asimismo, sabemos bien que lo ocurrido no es un epifenmeno, sino algo que tiene profundas repercusiones. Reiterando lo dicho por Csar Gaviria, estar aqu es una respuesta que demuestra precisamente que tenemos la capacidad de no paralizarnos y de reflexionar juntos sobre los grandes temas de nuestra agenda. Por ello, slo quisiera continuar con su reflexin, en el sentido del minuto de silencio que propuso el Ministro Solari.

    Permtanme comenzar refirindome al mandato contenido en la Declaracin de la Tercera Cumbre de las Amricas, celebrada en Quebec. Creo que este mandato, en el que se pide a los Ministros que sigan reflexionando sobre las tareas que les incumben en el marco de la globalizacin, nos obliga a ser muy realistas y a observar con ojos crticos y con profundidad analtica lo que est ocurriendo.

    A mi juicio, estamos enfrentados a la conjuncin de una serie de factores. El primero es la persistencia de nuestros problemas histricos de pobreza, desigualdad y exclusin social. Estas enormes dificultades, que han coartado los esfuerzos de nuestros pases por construir sociedades fundadas en la justicia social, se manifiestan en el hecho de que, todava hoy, alrededor del 45% de nuestras

    poblaciones viven en la pobreza, y tambin en que la globalizacin en su forma actual no extiende sus beneficios a toda la gente.

    Entonces, evidentemente, surgen las protestas bulliciosas en las calles; pero tambin sabemos que hay otra protesta, silenciosa, en los hogares y en el espritu de los jvenes. Mucha gente se pregunta: Por qu? Por qu no tengo acceso a todas estas cosas que s puedo ver gracias a los nuevos mecanismos de comunicacin permitidos por la televisin y los dems medios modernos que nos vinculan con el mundo? Por qu siento que no tengo oportunidades ni se me trata en un pie de igualdad con los dems? Y ese por qu est sembrando dudas en la mente de mucha gente, tanto respecto de la eficacia de la democracia como de la credibilidad de la poltica: Las elecciones vienen y se van, vamos a votar, los candidatos hacen promesas, estas promesas no se cumplen y, en consecuencia, llega un momento en el que la gente comienza a preguntarse si este sistema est funcionando o no.

    Y como sabemos muy bien sobre todo ustedes, los gobernantes, los responsables polticos los gobiernos no tienen forzosamente a su disposicin los instrumentos necesarios para poder responder a las necesidades de la gente. Porque en un mundo globalizado que se rige de acuerdo con ciertas reglas, algunas de dichas reglas no son muy equitativas y en la prctica terminan por imponer limitaciones a lo que una sociedad puede o no puede hacer. Creo que esta realidad nos est indicando que es necesario examinar el actual modelo de globalizacin desde la perspectiva de la bsqueda de una mayor equidad, equidad no slo entre las personas, sino tambin entre los pases.

    ________________________________

    *Director General de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT). ** Nota de los Editores: El discurso completo del Secretario General de la Organizacin de Estados Americanos (OEA) puede consultarse en el sitio Web: www.oas.org/udse/trab-lima.html. (Conferencia Interamericana de Ministros, 2001. Informe Final de la Conferencia, Anexo 7.

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    Agreguemos a los factores histricos y a la actual dimensin de la globalizacin el descenso en el ciclo econmico. Esta tendencia recesiva, que ya se vena insinuando el ao pasado, se aceler en el curso de este ao, y acrecentada con los terribles evento del 11 de septiembre, ha puesto al mundo al borde de una recesin. Y sabemos bien que los efectos de estos fenmenos se expresan principalmente en las reas de competencia de los Ministros de Trabajo.

    Veamos algunos datos slo en relacin a nuestra regin, por ejemplo, sobre la produccin. El ao pasado habamos logrado superar los niveles alcanzados por la regin asitica, llegando a un crecimiento de un 3.9%. Este ao, antes del 11 de septiembre, las previsiones de crecimiento eran apenas de un 1.3%; ahora, los clculos sitan el crecimiento en alrededor de 0.5%, e incluso es posible que se registre un crecimiento cero para este ao.

    En el tema del desempleo, iniciamos la dcada con una tasa del 10%. Gracias a iniciativas complejas y difciles, logramos contener la curva descendente y reducir el nmero de desocupados, lo que permiti hacer bajar la tasa de desempleo a cerca de 7.8% en 1995. La situacin empeor nuevamente como consecuencia de la crisis asitica: Segn los clculos de la OIT, es posible que terminemos el ao con un 9.5% de desempleo. Sabemos que un 35% de la poblacin econmicamente activa en otras regiones no tiene proteccin social. Nosotros hablamos mucho de los ochenta como una dcada perdida. En trminos de empleo, la que comienza podra ser tambin otra dcada perdida.

    Por qu digo que tenemos que ser realistas? Porque creo que estamos en un proceso en el que se nos avecina una crisis seria y compleja. No obstante, esta vez estamos prevenidos, a la inversa de lo que ocurri con la crisis asitica, que a muchos de nosotros como ha ocurrido en muchas recesiones nos tom por sorpresa. En consecuencia, hubo un desfase, entre el momento en que comenzaron a manifestarse los efectos de la crisis en la regin y el de la aplicacin de medidas, que en muchos casos pudieron haberse tomado con mayor anticipacin. Creo que es indispensable observar cmo fueron ocurriendo las cosas durante esa crisis, con el objeto de actuar de manera preventiva en el futuro.

    Desde la perspectiva de las funciones que ejerzo, y en los contactos y conversaciones que mantengo cuando viajo, he podido comprobar la centralidad que tiene el mundo del trabajo. En medio del torbellino de cambios que se han producido en los ltimos 20 aos, hay una cosa que se ha mantenido constante. Dicho de otro modo, hay un cambio que no se produjo, y ese cambio que no se produjo se refiere a la relacin de la persona con el trabajo, ya sea porque ste es fuente de la dignidad personal, fuente de la estabilidad de la familia o fuente de la paz que necesita toda comunidad, o porque efectivamente, como ustedes saben, el trabajo est en el corazn de la poltica.

    El mundo del trabajo es el lugar donde la gente decodifica su calidad de vida, lo que explica el carcter central de la actividad laboral. Y cuando el mundo del trabajo no est funcionando correctamente, significa que tampoco estn funcionando correctamente ni la sociedad ni la familia. Ustedes, como Ministros de Trabajo, y nosotros, en nuestras funciones, conocemos de memoria este tema, del que nos ocupamos cotidianamente. Ahora bien, me parece que dicho tema no est suficientemente reflejado en la manera como se preparan y adoptan las polticas econmicas. Y quisiera referirme a este aspecto.

    Previamente, declarar con toda mi conviccin: Es posible enfrentar estos problemas. No se trata de decir: Qu terrible lo que va a pasar, y la verdad es que no hay nada que podamos hacer. Al contrario: Hay polticas para actuar, hay maneras de intentarlo y hay cambios que es necesario introducir si queremos de veras luchar contra la crisis. Por lo tanto, voy a referirme a cinco aspectos que me parecen importantes en relacin a la manera de hacer frente a este descenso econmico que se nos viene encima y a sus efectos sobre el mundo del trabajo.

    El primero se refiere a mantener nuestro compromiso con las economas abiertas y libres, cmo dice la Declaracin de Quebec, y con sociedades abiertas al mundo. Creo que en esta regin hemos aprendido lo que significa el respeto de los equilibrios fiscales. Los altos y bajos, con tasas de inflacin gigantescas y todo lo que eso implica particularmente para la gente del mundo del trabajo, son experiencias que no quisiramos repetir. En consecuencia,

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    las lecciones aprendidas son conquistas que debemos saber proteger.

    En segundo lugar, creo que vamos a necesitar polticas macroeconmicas expansivas que den explcitamente prioridad a la proteccin del empleo existente y a la creacin de puestos de trabajo, y dejen margen para establecer un equilibrio entre las polticas econmicas y las polticas sociales. Por qu hago hincapi en esto? Porque esas no han sido las polticas macroeconmicas propuestas a la regin cuando hemos tenido crisis en el pasado. Considero que sera el error ms fatal tratar de salir de la actual crisis aplicando polticas de ajuste estructural. Lo nico que esas polticas haran sera agravar la crisis. Creo que en nuestra regin, los pases de Amrica Latina y el Caribe, no pueden resistir ms ajuste estructural. Por el contrario, estn pidiendo desesperadamente la aplicacin de polticas expansivas, polticas que le den una salida productiva a la crisis.

    Valga insistir aqu en este elemento central: Necesitamos una salida productiva de la crisis, una salida con creacin de empresas, con inversiones, con generacin de empleos, con estmulo a la inversin y al crecimiento de la demanda. En otras palabras, hace falta una salida que le permita a la gente poder consumir y querer consumir.

    Estos son temas muy profundos, porque implican que se debera modificar la perspectiva de las polticas de reactivacin y desarrollo a nivel internacional. En realidad, si observamos situaciones que ya se estn desarrollando, comprenderemos que este proceso de cambio tal vez ya ha comenzado. En efecto, algunas de las decisiones que se han tomado en Estados Unidos, justamente con el objeto de confrontar el ciclo negativo, muestran que en crisis de esta ndole es posible hacer el tipo de inversiones necesarias o preocuparse de algunos sectores industriales que tienen una especial importancia en la economa de cada uno de nuestros pases. Todos nosotros sabremos, en funcin de nuestras realidades, cules son los mejores instrumentos para la promocin del crecimiento y de una poltica de expansin, y cules son los sectores ms afectados. No hay una poltica nica en todo esto, pero el concepto me parece importante. En una perspectiva global, creo que uno de los principales riesgos de los que debemos tener

    conciencia, pues no podramos permitirnos caer en ellos es que para salir de la crisis se apliquen polticas expansivas en el mundo desarrollado, pero polticas de ajuste estructural en los pases en desarrollo, lo que a mi juicio sera inadmisible. En consecuencia, tenemos que adoptar una sola postura y un solo concepto unificador, que nos permita a todos tener una salida productiva de la crisis.

    El tercer aspecto que quiero poner de relieve es el significado del concepto de salida productiva. Se trata, como ya dijo Csar Gaviria, de aumentar la productividad y de potenciar la capacitacin, argumento que por mi parte quiero respaldar. Al respecto, deseo llevar el anlisis a un campo que -habida cuenta de las dificultades que por un tiempo afectarn al mundo del comercio internacional- es importante atender con mxima prioridad: El mundo de la pequea empresa, del mercado interno y de la economa informal. En las opciones de poltica que podamos tener por delante observamos nuevamente esa conjuncin de pequea empresa, mercado interno e informalidad que, tratada con imaginacin y con creatividad, tiene un potencial de generacin de empleo y de estmulo del consumo hoy subutilizado. Esta es una de las reas donde la OIT ha estado trabajando muy intensamente. Por lo tanto, en el marco general de lo que dije al principio, quisiera precisar que la institucin que dirijo pondr sus capacidades a disposicin de las iniciativas que se tomen en este campo en particular.

    El cuarto aspecto es el fortalecimiento de las redes de proteccin social. Sabemos que en muchos de nuestros pases, o probablemente en todos, particularmente en la regin de Amrica Latina y el Caribe, el empleo aporta a la vez ingresos y proteccin social, de tal manera que cuando una persona pierde el empleo, est perdiendo en la prctica ambas cosas. Puesto que como las cifras lo indican estamos frente a una crisis de crecimiento, la accin de los mecanismos de apoyo social y la creacin de redes de sustentacin y de proteccin social van a ser fundamentales. Esto no significa que haya que crear grandes sistemas o nuevas formas institucionales, sino que se deben adoptar medidas urgentes, medidas de coyuntura, que den a la gente garantas efectivas de que los gobiernos estn empeados en tomar precauciones para que,

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    cuando sobrevenga la crisis, no se abandone a su suerte a las personas en dificultades. Estoy convencido de que la proteccin social va en tandem con la promocin del empleo y la creacin de trabajo. Esto ser, en definitiva, lo que la gente va a valorar de manera ms precisa: Que, incluso cuando no haya la posibilidad de tener un empleo, por lo menos existan elementos de sustentacin.

    Ya dije antes que, para la gente, el significado del trabajo no ha cambiado. Y creo que al abordar el tema de la proteccin social, tenemos que comprender tambin el significado que el trabajo tiene para la estabilidad de la familia. Una familia afectada por el desempleo es una familia muy infeliz, es una familia expuesta a la violencia familiar, una familia que no sabe muy bien por dnde andan sus hijos. La pobreza de la familia conduce a los nios al trabajo, a las drogas, a la violencia en las calles. En consecuencia, tenemos que reflexionar sobre qu tipo de medidas de proteccin social correspondera tomar, y sera interesante centrar esa reflexin en torno a la familia. En efecto, podemos concebir a la familia como el lugar donde se cristaliza la proteccin social, en la medida en que la familia es la unidad bsica de la sociedad, a la que sta debe dar trabajo y sustento. Enfocar la proteccin social desde el ngulo de la familia ofrece una visin mucho ms coherente y mucho ms integrada de pensar la proteccin social hacia el futuro incluyendo la proteccin que requieren los nios y los espacios que se le pueden abrir a la mujer.

    El quinto aspecto que quisiera comentar se refiere a una idea que est tan presente en esta reunin: El dilogo social, que creo va a ser absolutamente clave en el futuro. Con todo, tenemos que entender que el dilogo social va a pasar por una prueba muy difcil, ya que en los momentos de crisis la gente, los sectores econmicos y los propios pases tienden a replegarse hacia la defensa de sus intereses inmediatos. Los perodos de expansin son siempre ms propicios para el dilogo; en cambio, los tiempos de crisis son ms complejos, como lo saben muy bien quienes participan en el mundo de la poltica: Normalmente las crisis que afronta un gobierno son percibidas por la oposicin como una oportunidad poltica, y no como situaciones difciles cuya superacin compete

    a toda la nacin. Estoy convencido, pues, de que el llamado al dilogo es, en estos momentos, an ms fundamental. A pesar de las dificultades, creo que sin dilogo social no hay manera de enfrentar los retos que enfrentan nuestras sociedades, cualquiera sea su grado de desarrollo. No hay salida sin dilogo social, y yo aadira, sin unidad nacional. Las situaciones de crisis son comparables a los conflictos de origen externo, son circunstancias ante las cuales un pas tiene que reaccionar unido y ser capaz de responder con una sola voz.

    En relacin a los temas que ocupan a esta reunin, la cuestin del dilogo social es realzada justamente por la presencia entre nosotros de Daniel Funes de Rioja, Presidente de la Comisin Empresarial de Asesoramiento Tcnico en Asuntos Laborales (CEATAL), y de Hassan Yussuff, Presidente del Consejo Sindical de Asesoramiento Tcnico (COSATE), a quienes felicito por la Declaracin conjunta que han suscrito, en la que afirman su pleno compromiso con los principios y derechos fundamentales en el trabajo.

    El hecho de que se renan aqu los Ministros de Trabajo de Amrica, y de que en esta reunin los empleadores y los trabajadores les informen de que han decidido impulsar un conjunto de objetivos, relacionados con los temas que ms importancia revisten para la OIT, es sumamente significativo. Iniciativas como stas refuerzan el trabajo que ustedes estn haciendo en este foro.

    Pero reconocer la importancia del dilogo social implica que es necesario reforzar la voz de los Ministerios de Trabajo, que a mi entender han venido afirmando vigorosamente su papel en el ltimo tiempo. No cabe duda de que, en funcin de los temas que estamos tratando y en funcin de la necesidad de colocar el trabajo en el corazn de una respuesta productiva a la amenaza de recesin futura, los Ministerios de Trabajo van a desempear un papel muy importante.

    En el curso de mis propios contactos, estoy viendo que el dilogo entre los Ministerios de Trabajo y los Ministerios de Hacienda va a ser extraordinariamente central para reforzar las directrices que emanarn de esta Conferencia. En otras palabras, necesitamos tambin que haya alguna forma de dilogo social al interior de nuestros

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    gobiernos. Tenemos que ser capaces de establecer entre las distintas autoridades cauces de comunicacin que permitan impulsar una expansin integral, basada en un equilibrio entre las polticas econmicas y las polticas sociales, indispensable para la creacin de empleo. Todos estos temas van a poner duramente a prueba nuestra capacidad de conduccin poltica y nuestra capacidad de ir ms all de los mandatos especficos que tiene cada Ministerio o cada organizacin internacional.

    Mucho de estos temas, y particularmente el de encontrar una salida productiva a la crisis, son objeto de las frecuentes conversaciones que mantengo con Horst Khler del Fondo Monetario Internacional, y James Wolfensohn del Banco Mundial. Creo que es indispensable que tambin ellos tengan una actitud favorable a la bsqueda de una salida productiva, no circunscrita a soluciones puramente monetaristas. He insistido con mucha claridad en que me parece imprescindible que todo esto se haga en un marco de preservacin de los equilibrios fiscales, y en que no debemos volver a situaciones que ya conocimos en Amrica Latina, cuya repeticin nadie desea.

    Mi conclusin es que todos estamos, de alguna manera, confrontados a la demanda de la modernidad y a la necesidad de lograr que el dilogo social sea algo novedoso, distinto. Muy a menudo, en el curso de mis actividades, uno u otro de mis interlocutores me dice: S, mi opinin ha cambiado, pero otros no han modificado sus posturas. Entiendo la nueva realidad, pero, por qu no habla usted con ste o aqul. Tenemos que dialogar, buscar nuevos puntos de vista, sobre todo en los momentos de crisis, en que se deben tomar decisiones difciles. A veces, esto permite justamente dejar atrs algunas ideas preconcebidas que suscitan reacciones de rechazo, y abrirse a nuevas formas de ver las cosas. Por el contrario, si insistimos en los viejos estilos, el dilogo social no va a funcionar. Hemos de emprender un proceso de modernizacin tripartita que me parece absolutamente central.

    Deseo agradecer tanto a los seores Ministros, as como al COSATE y a la CEATAL que hayan colocado la Declaracin de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo en el corazn de

    las discusiones de esta Conferencia. Creo que, efectivamente, las materias contenidas en la Declaracin constituyen una aspiracin comn en nuestro continente. Permtanme reiterar que, por lo que se refiere en particular a esta temtica, estamos dispuestos a apoyarlos en todo lo que sea conveniente. La OIT tiene un proyecto importante en materia de promocin de la Declaracin. Quiero aprovechar esta oportunidad para agradecer a los Estados Unidos por su generoso apoyo en este terreno, y tambin a Canad, que ha participado en el proyecto. Asimismo, tenemos otros proyectos de gran envergadura en todo lo que tiene que ver con el trabajo infantil. De modo que tomo nota del significado y la centralidad que ustedes le han dado a la Declaracin de la OIT y pongo a disposicin de ustedes nuestra cooperacin con el objeto de llevarla adelante.

    A mi entender, se nos plantea ahora una cuestin esencial, a saber, cules son los valores con que vamos a abordar este conjunto de problemas. Como ya se ha dicho, hay ciertos elementos centrales que deben, de alguna manera, inspirar nuestra accin y la forma de enfrentar la solucin de estos problemas. En particular, me refiero a los textos constitucionales de la OIT. Como ustedes saben, la Organizacin Internacional del Trabajo fue creada en 1919, y ya ese ao, la Constitucin de la OIT deca: La paz universal y permanente slo puede basarse en la justicia social. En 1944, en plena segunda guerra mundial, la OIT adopt la Declaracin de Filadelfia como texto anexo a su Constitucin. En este texto fundamental podemos leer: La pobreza, en cualquier lugar, constituye un peligro para la prosperidad de todos. Pienso que cuando se trate de concebir las polticas necesarias para enfrentar los problemas que se vienen encima, ser absolutamente clave tener claridad sobre los valores que habrn de guiar dicho proceso. Evidentemente, habr que tomar decisiones complejas, y si bien creo que esos problemas se pueden resolver, no cabe abrigar ilusiones en cuanto a que su solucin ser fcil.

    En todo caso, es justamente una visin clara de los valores que nos inspiran lo que nos puede ayudar a que haya coherencia en las iniciativas que se emprendan, y en especial coherencia en el sistema multilateral, con el objeto de contribuir a que los pases, los gobiernos, los empleadores, los trabajadores y

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    la sociedad civil encuentren salidas productivas a estos problemas.

    Quisiera terminar sealando que con el tipo de documento que ustedes estn elaborando en esta reunin, basado en el trabajo realizado en el pasado, como Ministros de Trabajo estn haciendo una contribucin extraordinariamente importante, tanto en trminos muy prcticos, al enunciar las medidas que hay que adoptar, como en trminos de una visin valrica del mundo

    laboral. En efecto, detrs de lo que ustedes estn proponiendo o han estado haciendo hay tambin una visin impregnada de valores, y estimo que eso es lo que nuestras sociedades estn exigiendo hoy de nosotros. Muchas gracias por invitarme y darme la oportunidad de dirigirme a ustedes.

    Ottawa, Canad 18 de octubre de 2001

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    Captulo II

    DISCURSO DEL DIRECTOR REGIONAL DE LA OIT PARA LAS AMERICAS ANTE LA XII CONFERENCIA INTERAMERICANA DE MINISTROS DE TRABAJO DE LA

    ORGANIZACION DE ESTADOS AMERICANOS (OEA)

    Agustn Muoz*

    Excelentsima seora Claudette Bradshaw, Ministra de Trabajo de Canad y Presidenta de la Duodcima Conferencia de Ministros de Trabajo; estimado seor Csar Gaviria, Secretario General de la Organizacin de los Estados Americanos; estimados Ministros de Trabajo de las Amricas; apreciados representantes de los sectores sindicales y empresariales; amigos y colegas de la Organizacin de los Estados Americanos y de instituciones internacionales.

    Seoras y Seores: Es un gran honor poder compartir con

    ustedes la visin que tiene la Oficina Regional de la Organizacin Internacional del Trabajo para las Amricas acerca de los temas laborales y las acciones ejecutadas al respecto.

    La OIT desarrolla de manera permanente en la Regin mltiples actividades, a travs de las Oficinas, de los Equipos Tcnicos Multidisciplinarios y de CINTERFOR que recogen en su programa de trabajo las prioridades y necesidades expresadas por nuestros constituyentes.

    Conforme a esas prioridades, nuestra agenda ha desarrollado acciones destinadas a concretar los objetivos estratgicos de la OIT, enriquecidas con los debates y deliberaciones de la Decimocuarta Reunin Regional Americana realizada en Lima, en 1999, donde emergi de manera importante el conjunto de los temas relacionados con el Trabajo Decente.

    Me interesara relevar dos aspectos puntuales, coincidentes con las preocupaciones expresadas ya en los debates preparatorios de la Declaracin de Ottawa: El trabajo infantil y la promocin de la equidad de gnero.

    Como ustedes bien saben la OIT ha desarrollado a partir de 1992 un programa conocido por las siglas IPEC con el respaldo

    tcnico y financiero de mltiples pases donantes para abordar de manera global los desafos que plantea esta realidad. Producto de reuniones y conferencias internacionales de diagnstico y sensibilizacin, hoy podemos afirmar que todos los pases tienen establecidas unas edades mnimas de admisin al empleo en 14 15 aos y que existe un claro y decidido compromiso de nuestras contrapartes para erradicar lo ms pronto posible las peores formas de trabajo infantil. A la fecha se han registrado 21 ratificaciones del Convenio N 138 y 11 del Convenio N 182 en Amrica Latina y el Caribe.

    Adems, se han instalado y existen actualmente 17 Comisiones Nacionales sobre Trabajo Infantil y 8 pases de la Regin estn desarrollando Planes Nacionales de Accin y se estn adecuando las estadsticas en un programa especial denominado SIMPOC.

    Dentro de las iniciativas que IPEC actualmente desarrolla se encuentran proyectos a gran escala en sectores de minera, explotacin sexual, agricultura y trabajo domstico infantil.

    Nos resulta ampliamente satisfactorio comprobar que el tema ha quedado claramente posicionado en la Agenda de esta conferencia.

    En la bsqueda de alcanzar nuestro objetivo de Trabajo Decente propiciamos la necesidad de una visin de gnero en todos y cada uno de los aspectos de la vida laboral. La OIT, a travs de su actividad normativa y de cooperacin tcnica, ha tratado de fortalecer las acciones desarrolladas en este objetivo por sus constituyentes tripartitos en las Amricas, entre las cuales se destacan los avances legislativos realizados en varios pases, la implementacin de los Planes Nacionales de Igualdad de Oportunidades, la creacin y el fortalecimiento de las Comisiones Tripartitas

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    *Director Regional de la OIT para las Amricas

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    para la Igualdad de Oportunidades y la incorporacin de la dimensin de gnero en las polticas de combate a la pobreza y generacin de empleo e ingresos.

    Esto se ha complementado con tres proyectos de cooperacin tcnica de la OIT en Amrica Central, Cono Sur y Pases Andinos y con el desarrollo de diagnsticos e investigaciones.

    Constatamos con satisfaccin que el proyecto de Declaracin de esta Conferencia exhibe la preocupacin de sus miembros por responder a estos desafos en una formulacin que es plenamente coincidente con la perspectiva desarrollada desde la OIT.

    En un mbito subregional no quisiera dejar de destacar las actividades del proyecto desarrollado por la OIT en Centroamrica: Modernizacin de las Administraciones del Trabajo de Amrica Central, Belice, Panam y Repblica Dominicana (MATAC).

    Este proyecto, auspiciado por el Gobierno de Espaa, ha colaborado en la obtencin de los siguientes logros: - Profesionalizacin y reestructuracin de la Administracin Laboral en Repblica Dominicana. - Reestructuracin del sistema de Inspeccin del Trabajo en Costa Rica. - Desarrollo de bolsas, ferias y observatorios de empleo. - La constitucin de la Reunin de Directores de Empleo como un foro estable, para apoyar la redefinicin del papel de sus respectivos servicios.

    Este proyecto ha participado adems brindando activa cooperacin al desarrollo de las reuniones tcnicas del Grupo de Trabajo II de esta Conferencia especializada de la OEA, sobre Modernizacin de la Administracin Laboral y con ello ha colaborado en el xito alcanzado por este Grupo de Trabajo.

    En cuanto a los procesos de integracin, hay que sealar que en todos ellos aparecen fuertemente los temas laborales, fundamentalmente en la Declaracin Socio-Laboral del MERCOSUR, en los Acuerdos de Cooperacin Laboral en Amrica del Norte y entre Canad con Chile y Costa Rica. CARICOM igualmente ha desarrollado interesantes iniciativas en esta materia.

    La Comunidad Andina de Naciones y tambin los pases de Centroamrica muestran su preocupacin por los temas laborales en estos procesos. Existe adems una mirada continental, a travs de los rganos propios de la Organizacin de Estados Americanos. La Carta Democrtica Interamericana de la OEA, deja constancia de estas preocupaciones sociales, remitindose una vez ms a la Declaracin de Principios de la OIT as como a sus convenios bsicos, con lo cual se ha venido produciendo una amalgama cada vez ms fuerte entre las instituciones regionales como la OEA y las instituciones especializadas como la OIT.

    En este campo la OIT apoy las actividades del Grupo I creado por la XI Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo, habindose elaborado y distribuido un informe sobre las normas laborales en los procesos de integracin en las Amricas.

    Con relacin a la Undcima Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo, la OIT ha acompaado todas sus reuniones, desde la Preparatoria de Washington en 1998, presentando diferentes estudios a peticin de la Presidencia Pro tempore y colaborando con su Comit Asesor cuando se le ha requerido. A solicitud de la Presidencia Pro tempore se puso en marcha un proyecto especial de apoyo a la Conferencia, con los auspicios del Departamento de Trabajo de los Estados Unidos de Norteamrica y que entendemos ha ayudado a la fructfera labor que el Ministerio de Trabajo de Chile ha desarrollado en la Presidencia de la XI Conferencia.

    Este proyecto ha tenido como finalidad principal proporcionar estudios actualizados sobre diferentes experiencias y prcticas laborales en la regin que muestren por una parte cmo la Regin se est adaptando a los nuevos escenarios, y, por otra, cmo estas prcticas son o pueden ser consistentes con los principios y derechos fundamentales en el trabajo, con el "Trabajo Decente".

    Estos estudios se han orientado a asuntos tales como la dimensin laboral de los procesos de integracin en MERCOSUR y en CARICOM contrastadas con la experiencia europea y, en Amrica del Norte, al tema de las migraciones.

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    De igual forma, se ha actualizado el estudio de las reformas alcanzadas en la regin respecto de los temas laborales, abordando entre otros los difciles aspectos de la flexibilizacin.

    Trabajos sobre el rol de los servicios de inspeccin, de las judicaturas y de los procedimientos han sido tambin puestos a disposicin de la Conferencia.

    Uno de los efectos de la globalizacin reside en la cada vez mayor rotacin o movilidad laboral y en el cierre de empresas, lo que requiere frmulas que protejan a los trabajadores en los eventos de trmino de empleo. Por estas razones tambin se ha encargado un estudio comparativo sobre experiencias de seguro de desempleo y sobre formacin profesional.

    Como una forma de contribuir a la gobernabilidad democrtica, hemos considerado necesario analizar experiencias y mecanismos de Dilogo Social a todos los niveles.

    Adicionalmente, atendida la ausencia de los pases del Caribe en las Reuniones de los Grupos de Trabajo I y II de la Conferencia, y a peticin de la Presidencia Pro tempore de Chile, la OIT incluy una actividad especial para que los pases anglfonos del Caribe tuvieran acceso a las experiencias que se haban desarrollado en los trabajos de la Conferencia, para lo cual se elaboraron estudios, los que fueron discutidos y enriquecidos en una Reunin realizada para estos efectos en Puerto Espaa, en agosto pasado.

    Este proyecto adems ha elaborado a peticin de la Presidencia Pro tempore una encuesta que permita una mejor identificacin de los avances registrados en la Conferencia, pero que al mismo tiempo pueda ilustrar acerca de las necesidades de cooperacin de los diferentes pases. Este esfuerzo puede ser perfeccionado con mayores respuestas, sintonizadas con una definicin clara de objetivos, metas y un resultado final del impacto que deseamos obtener.

    Nuestros equipos han estado trabajando en su accionar muy vinculados con otros organismos internacionales, especialmente con

    la OEA y el BID. Pero tambin nos interesara poder estrechar los vnculos existentes con otras instituciones como la OPS, el FMI, el BM y en general el mximo de organismos internacionales que operen en la Regin.

    En este marco, seguiremos atentamente los mandatos que emanen de esta Conferencia y buscaremos la forma de hacerlos coincidir en temas y prioridades con aquellos que emanan de los rganos decisorios de los mandantes de nuestra institucin.

    Pensamos que sera conveniente redefinir en conjunto con las autoridades de esta Conferencia con sus grupos especializados, con los interlocutores sociales y organismos internacionales, especialmente con su Presidencia Pro tempore, en consulta con la presidencia saliente, las lneas de nuestra futura cooperacin tcnica que nos permita apoyar con el mximo de nuestras potencialidades, fundamentalmente a travs de la promocin del Dilogo Social, el Plan de Accin que se apruebe en esta Conferencia. Sabemos que todas son reas extremadamente sensibles que inciden en polticas nacionales a veces delicadas. Por eso pensamos en una cooperacin tcnica que pueda apoyar con soluciones comparadas los difciles aspectos de compatibilizar el progreso tecnolgico, los avances en el desarrollo del comercio y las repercusiones en el plano sociolaboral a objeto de asegurar gobernabilidad. La definicin conjunta de mayores estudios sobre los efectos actuales y futuros de estos procesos, la discusin de los estudios proporcionados y los que se produzcan a futuro y una cooperacin especfica en busca de resultados tangibles en todos los temas antes mencionados implican una tarea en que todas las ideas sern bienvenidas a fin de concretar una accin agendada, operativa y eficaz.

    Deseo, finalmente, expresarles nuestro reconocimiento y decirles que nos sentimos muy honrados de colaborar con ustedes.

    Muchas gracias.

    Ottawa, Canad 18 de octubre de 2001

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    Captulo III

    LA DIMENSION SOCIAL DE LA INTEGRACION. LA EXPERIENCIA DEL MERCOSUR

    Mara Carmen Ferreira*

    Resumen Ejecutivo

    En el documento se analizan las distintas etapas del proceso de integracin en el Mercado Comn del Sur que fueron conformando las instituciones con competencia en el rea laboral, las prioridades en el tratamiento de los temas que pautaron las actividades de esas instituciones a lo largo de ese proceso y algunos de los resultados obtenidos hasta la fecha, resaltando el valor del tripartismo y el consenso como instrumento para avanzar en la consolidacin de la dimensin social de la integracin.

    A esos efectos distingue dos etapas claramente diferenciadas: Un primer perodo de transicin entre 1991 y 1994 con expectativas de lograr a su finalizacin un mercado comn con libre circulacin de trabajadores; un segundo perodo que abarca de 1995 al 2000 iniciado con la firma del Protocolo de Ouro Preto y signado por un enlentecimiento en el cronograma de la integracin general donde se ratifica el objetivo final de alcanzar el mercado comn en un plazo ms extenso y en lo inmediato consolidar una unin aduanera.

    El primer perodo se caracteriza por la existencia de un nico mbito de tratamiento de los temas laborales: El Subgrupo de Trabajo N 11 de Relaciones Laborales, Empleo y Seguridad Social de carcter tripartito, creado a fines de 1991 a impulso de una fuerte accin de los Ministros de Trabajo de los cuatro pases.

    Los trabajos del Subgrupo, a travs de sus Comisiones Tcnicas, se orientan en sntesis a la realizacin de diagnsticos, estudios

    comparados y deteccin de asimetras de los ordenamientos jurdicos nacionales, con miras a proponer en el futuro la armonizacin o convergencia de los mismos, en materia de derechos individuales y colectivos, empleo, formacin profesional, seguridad y salud en el trabajo, seguridad social.

    Los resultados obtenidos en esta etapa, si bien suponen un importante y necesario avance en el conocimiento recproco de las realidades nacionales, no se traducen en un impacto concreto visible.

    El segundo perodo se caracteriza en lo institucional por la creacin de nuevos rganos que conforman gradualmente una institucionalidad laboral ms completa y que surge de los tratados fundacionales y del derecho derivado.

    Se destacan la creacin del Foro Consultivo Econmico y Social, rgano de representacin de los sectores sociales sin participacin de los gobiernos, la ratificacin del Subgrupo de Relaciones Laborales, Empleo y Seguridad Social y de su carcter tripartito, la institucionalizacin definitiva de los Reuniones de Ministros de Trabajo que dan un nuevo impulso poltico al tratamiento de los temas laborales y posteriormente la creacin de la Comisin Sociolaboral del MERCOSUR, tambin de carcter tripartito.

    El trabajo analiza a continuacin los principales resultados obtenidos en los diferentes mbitos.

    En primer lugar, y con referencia al Subgrupo de Relaciones Laborales, Empleo y Seguridad Social, se seala que como consecuencia de un cambio de estrategias, que transformaran al Subgrupo en un rgano

    __________________________________________________________

    * Abogada, Profesora de Relaciones Laborales de la Universidad Catlica del Uruguay. Ex Directora Nacional del Empleo del MTSS del Uruguay. Ex Directora General de Secretara del Trabajo. Ex Directora Nacional de Trabajo. Ex Coordinadora Gubernamental por Uruguay ante el Subgrupo de Trabajo N 10 (Relaciones Laborales, Empleo y Seguridad Social) y ante la Comisin Sociolaboral, ambos del MERCOSUR.

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    operativo, flexible y ms gil, se consensuaron en forma tripartita determinados productos a obtener en el corto plazo, que tendan a la consagracin y efectiva aplicacin de un piso mnimo de derechos laborales fundamentales en la regin, a la mejora de los sistemas de control del cumplimiento de las normas laborales nacionales y a la implementacin de una base de datos comparables referida al mercado de trabajo.

    Como consecuencia de esta decisin se lograron resultados importantes, de los que se destacan: - El Tratado Multilateral de Seguridad Social que unifica los tratados bilaterales existentes y consagra los principios de igualdad de trato entre nacionales de los cuatro pases, conservacin de los derechos adquiridos y en curso de adquisicin, prorrateo de las prestaciones y colaboracin administrativa de las entidades gestoras de la seguridad social y crea un Comisin Multilateral permanente de seguimiento. - La creacin de un Observatorio de Mercado de Trabajo Regional con el objetivo de facilitar la toma de decisiones, que cuenta con un banco de datos que concentra informacin estadstica, institucional, bibliogrfica, normativa y referida a polticas y programas de empleo y formacin profesional de consulta abierta (www.observatorio.net). Este observatorio cuenta con una estructura institucional de carcter tripartito, encargada de adoptar las decisiones pertinentes y llevarlas a la prctica. - La Declaracin Sociolaboral del MERCOSUR, declaracin solemne de los Jefes de Estado de los cuatro pases donde se consagran derechos laborales fundamentales de los trabajadores y empresarios y se establecen compromisos de accin positiva de los Estados para su efectiva aplicacin en la regin. Esta Declaracin adoptada como un instrumento abierto, revisable y perfectible establece un mecanismo de promocin y seguimiento regional de los derechos consagrados, de carcter tripartito y con instancias nacionales y regional. La Declaracin dio origen a la creacin de un nuevo rgano con participacin de los actores sociales: La Comisin Sociolaboral del MERCOSUR con los cometidos- entre otros- de examinar las memorias elaboradas por los pases y de proponer recomendaciones,

    programas y planes de accin que aseguren en la prctica los derechos consagrados. - La coordinacin en materia de inspecciones de trabajo, con el objetivo de mejorar el cumplimiento y la vigencia de las normas nacionales se ha consolidado dentro del mbito del MERCOSUR a travs de la implementacin de mecanismos permanentes de intercambio, cooperacin y coordinacin entre los organismos nacionales competentes de los cuatro pases.

    En segundo lugar el estudio analiza las actividades de la reciente Comisin Sociolaboral del MERCOSUR, que ha procedido a dictar su Reglamento Interno y el Reglamento Interno de las Comisiones Nacionales y a consensuar los procedimientos y formularios para la elaboracin de las memorias y elaborar, examinar y evaluar las primeras memorias presentadas por los Estados Parte.

    En tercer lugar se resean las prioridades destacadas en las Reuniones de Ministros de Trabajo del MERCOSUR y el rol de este rgano como instancia de iniciativa e impulso poltico, mbito abierto de discusin de problemticas intra y extra regin y de coordinacin para foros internacionales y americanos y su papel referencial en materia de dilogo social.

    Luego de analizadas las etapas precedentes, el trabajo plantea algunas de las nuevas lneas de accin para el futuro que se han planteado en las diferentes instituciones laborales del MERCOSUR y la sinergia o retroalimentacin que se da entre ellas.

    As el Subgrupo N 10 tiene planteado: - La armonizacin de las normas laborales a travs de la convergencia en lo regional de sus normas nacionales y de las normas internacionales emanadas de organismos regionales, americanos e internacionales. - La armonizacin a nivel regional de principios bsicos o ideas rectoras que orienten las acciones y polticas nacionales en materia de formacin profesional, salud ocupacional y competencias laborales, como desarrollo de los derechos consagrados en la Declaracin Sociolaboral del MERCOSUR. - La regulacin de la libre circulacin de trabajadores. - La regulacin del trnsito fronterizo a los efectos laborales.

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    - La coordinacin de las inspecciones laborales.

    La Comisin Sociolaboral tiene como objetivos: - La promocin de los derechos consagrados por la Declaracin Sociolaboral. - El perfeccionamiento del instrumento consagratorio y del mecanismo de seguimiento. - La ampliacin de los derechos consagrados.

    Por ltimo se realiza una evaluacin de los progresos realizados en el MERCOSUR, destacndose: - En el aspecto institucional la conformacin y consolidacin de rganos de carcter poltico y tcnico, que dan una cobertura bastante completa al tratamiento de los temas laborales. - En el aspecto normativo la consolidacin de un piso mnimo de derechos fundamentales de trabajadores y empleadores, que refleja la conciencia sociolaboral de la regin y que es una plataforma de salida para un futuro ordenamiento jurdico regional, que ya ha servido de gua para futuras acciones en los otros mbitos laborales. - Los avances realizados en materia de conocimiento recproco, coordinacin y armonizacin. - Especialmente se pone nfasis en el instrumento utilizado para lograr esos resultados, que ha sido el tripartismo y la bsqueda permanente del consenso como forma de afianzar una sociedad participativa y comprometida en las decisiones que las involucran, donde se equilibren los intereses de todos los actores del mundo del trabajo y de la sociedad en su conjunto.

    1. Introduccin

    a) La integracin regional

    La integracin regional es un proceso dinmico y multidimensional que si bien comienza enfatizando los aspectos comerciales y econmicos rpidamente produce efectos en toda la sociedad, propiciando cambios en los aspectos laborales, culturales, polticos, sociales y productivos.

    Estos cambios determinan la necesidad de crear instituciones que los atiendan y que instrumenten actividades y regulaciones para

    solucionar los problemas que se van creando, fomentar y potenciar los aspectos e impactos positivos y afianzar en definitiva el proceso de integracin en todos sus mbitos.

    Este trabajo tiene como origen y responde a la inquietud surgida en el mbito de los Ministros de Trabajo de la OEA en lo que refiere al reconocimiento de una dimensin social que necesariamente debe estar presente en todos los niveles de los procesos de integracin.

    En tal sentido la Declaracin de Via del Mar de octubre de 1998, en el marco de la XI Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo de la OEA recoge la consideracin de que uno de los objetivos fundamentales para la consolidacin de la democracia es la implementacin de polticas que permitan alcanzar un desarrollo econmico y social que asegure el logro de equidad y justicia. En ese contexto entienden que el mundo del trabajo es uno de los espacios esenciales en los que debe realizarse el desarrollo humano, de forma de producir ms empleos y de mayor calidad en consonancia con normas laborales bsicas internacionalmente reconocidas.

    Para ello se han instrumentado dos Grupos de Trabajo uno de los cuales refiere a la Globalizacin de la economa y su dimensin social y laboral e integra como tema de estudio La dimensin social de los procesos de integracin cuyo objetivo es analizar los efectos de los procesos de integracin econmica de Amrica sobre el funcionamiento de las instituciones del mercado de trabajo y de las relaciones laborales.

    Este Grupo solicit a la OIT la realizacin de un anlisis temtico de los acuerdos, convenciones y otros documentos internacionales de integracin que establezcan principios en materia laboral y se encuentren vigentes en la regin.

    La creacin del Mercado Comn del Sur (MERCOSUR) integrado por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay como miembros plenos y Bolivia y Chile como miembros asociados ha sido uno de los eventos ms significativos de los ltimos aos en Amrica Latina. En l se concentran relevantes fuerzas productivas y sociales con alto grado de actividad econmica e intercambio comercial por el considerable desarrollo industrial,

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    la concentracin de poblacin y las caractersticas de sus mercados de trabajo.

    Si bien en un principio el MERCOSUR se aboc a los aspectos especficamente econmicos de la integracin, muy prontamente tom conciencia de la necesidad de crear un espacio sociolaboral de la integracin, que si bien no estaba ausente en el Tratado de Asuncin cuyo objetivo era el desarrollo econmico con justicia social no haba sido tomado en cuenta en el momento de establecer los rganos constitutivos del proceso de integracin.

    Hoy, a ms de una dcada de su creacin, se ha consolidado una dimensin social dentro del proceso de integracin del MERCOSUR, que se suma a todas las instancias sociolaborales emergentes de los restantes procesos de integracin de Amrica.

    Actualmente y ante la perspectiva de la creacin de un rea de libre comercio americana, la Organizacin de Estados Americanos ha entendido relevante tomar el tema de la dimensin social de los procesos de integracin y con la colaboracin de la Organizacin Internacional del Trabajo realizar una anlisis profundo de los instrumentos de integracin que consagran derechos humanos bsicos a fin de detectar la existencia de un acervo jurdico sociolaboral comn que permita en el futuro establecer a nivel americano mecanismos armnicos de promocin de estos principios sociolaborales fundamentales.

    El objetivo de este trabajo es poner a consideracin de los pases integrantes de la Organizacin de Estados Americanos la experiencia de creacin y consolidacin del espacio sociolaboral del MERCOSUR, desde la ptica de quienes han sido partcipes directos de los avances y obstculos, dificultades y logros de este proceso de integracin.

    Las nuevas reglas que se van creando referidas tanto al comercio intrarregional como con terceros pases, van produciendo mltiples cambios, creando problemas y beneficios en todas las reas que hacen a la sociedad en su conjunto: Laborales, culturales, polticas, sociales, productivas.

    Dichas repercusiones determinan la necesidad de crear instituciones que las atiendan y que desarrollen determinadas

    actividades para disminuir los efectos negativos que se van generando, solucionar los problemas nuevos a medida que van apareciendo, fomentar y potenciar los aspectos e impactos positivos y, en definitiva, afianzar el proceso iniciado mediante la necesaria profundizacin de la integracin en todos los mbitos.

    b) El camino hacia un mercado comn

    Primer perodo de transicin: El cronograma de Las Leas. Con la firma del Tratado de Asuncin, los cuatro pases asumieron el compromiso de constituir un Mercado Comn que debera estar conformado al 31 de diciembre de 1994.

    El Tratado que origin el MERCOSUR constituye en lo esencial un Tratado marco que establece el proceso hacia la conformacin y consolidacin de un mercado comn. Estableci las bases para ese proceso gradual de transicin que regira desde su entrada en vigencia y hasta el 31 de diciembre de 1994 cuando se establecera su estructura institucional definitiva, las atribuciones de sus rganos y su sistema de adopcin de decisiones.

    Durante ese perodo de transicin, se establecieron como objetivos generales a cumplir: - La eliminacin progresiva, lineal y automtica de los derechos aduaneros y restricciones no arancelarias que gravaran el comercio intrarregional. - El establecimiento de un arancel externo comn para el comercio con los terceros pases, que incentivara la competitividad externa de los Estados Parte, as como la adopcin de una poltica internacional comn con relacin a terceros pases o agrupaciones de Estados. - La implantacin de la libre circulacin de bienes, servicios y factores productivos entre los pases. - La coordinacin de polticas macroeconmicas y sectoriales entre los Estados Parte: En materia de comercio exterior, agrcola, industrial, fiscal, monetaria, cambiaria y de capitales, de servicios, aduanera, de transporte y comunicaciones y otras que aseguren condiciones adecuadas de competencia.

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    - La armonizacin de sus legislaciones en las reas pertinentes para lograr el fortalecimiento del proceso de integracin.

    Para dar cumplimiento a esos objetivos el Tratado establece una estructura orgnica provisoria que deja la administracin y ejecucin del Tratado y de los acuerdos y resoluciones especficas que se adopten en su marco jurdico a cargo de dos rganos: Consejo Mercado Comn y Grupo Mercado Comn, que actan por consenso y con la presencia de todos los Estados Parte.

    El Consejo Mercado Comn (CMC) es el rgano superior y tiene a su cargo la toma de decisiones y la conduccin poltica del proceso de integracin. Est integrado por los Ministros de Relaciones Exteriores y de Economa y Finanzas y por lo menos una vez al ao deba sesionar con la presencia de los Jefes de Estado de los cuatro pases miembros. Actualmente las Reuniones Cumbre de los Jefes de Estado se realizan dos veces al ao.

    El Grupo Mercado Comn (GMC) es el rgano ejecutivo, con facultades de iniciativa y al que corresponde proponer las medidas necesarias para la administracin del Tratado y para dar cumplimiento a las decisiones adoptadas por el Consejo. Est integrado por representantes de los Ministerios de Relaciones Exteriores, de Economa y Finanzas y de los Bancos Centrales de los 4 pases miembros, pudiendo segn los casos convocar al sector privado.

    Asimismo el Tratado ordena al Grupo Mercado Comn, la instalacin de 10 Subgrupos de Trabajo en el plazo de 30 das, a efectos de coordinar las polticas econmicas y sectoriales.

    Dentro de los Subgrupos establecidos expresamente por el Anexo V del Tratado de Asuncin no estaba previsto un subgrupo especial para el rea laboral.

    Durante este perodo para dar cumplimiento a esos objetivos, el Consejo Mercado Comn, en el ao 1992 en la Reunin celebrada en Las Leas (Repblica Argentina) y con la presencia de los Presidentes de los cuatro pases, acord un Cronograma de actividades a cumplir por sus diversos rganos e instituciones. Segundo perodo de transicin: El Protocolo de Ouro Preto. A medida que transcurra el tiempo y se cumpla el programa de liberalizacin comercial progresivo y

    automtico, la competencia cada vez ms abierta entre las empresas de diferente tamao, tecnologa y grado de integracin vertical comenz a provocar desequilibrios comerciales dentro de la regin.

    Como consecuencia de esto aparecieron diversos reclamos tendientes a modificar los plazos definidos en el Tratado de Asuncin de modo de evitar la generacin de problemas a nivel nacional que afectaran empresas y sectores productivos.

    Ello determin que en enero de 1994 los Presidentes de los cuatro pases se reunieran en la Cumbre en la ciudad de Colonia (Uruguay) y decidieran que, si bien se mantendra el objetivo de construir un mercado comn, los plazos para su conformacin deberan adecuarse a trminos ms razonables y acordes a las realidades de la regin.

    Se acord entonces redefinir el proceso de integracin, reafirmando la voluntad de trascender una simple zona de libre comercio, crear una unin aduanera parcial a partir de 1995 y un mercado comn en un perodo algo superior a la finalizacin del siglo XX (2001 a 2006).

    En agosto de 1994 se acuerdan las principales decisiones que pautarn las actividades de este segundo perodo de transicin, que comenz a regir con la firma del Protocolo de Ouro Preto en diciembre de 1994.

    Este Protocolo complementa la estructura institucional del MERCOSUR, creando o dndoles categora de rganos principales a la Comisin de Comercio, la Comisin Parlamentaria Conjunta, al Foro Consultivo Econmico y Social y a la Secretara Administrativa del MERCOSUR.

    c) El programa de accin del MERCOSUR hasta el ao 2000

    Los nuevos plazos y pautas acordados para continuar con el proceso de integracin y la firma del nuevo Tratado fundacional del MERCOSUR, determinaron que el Consejo Mercado Comn instruyera al Grupo Mercado Comn para que estableciera un Programa de Accin del MERCOSUR hasta el ao 2000.

    Este Programa marc un punto de inflexin en el proceso de integracin, pues all se consagra el objetivo estratgico de

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    profundizar la integracin mediante la consolidacin y perfeccionamiento de la Unin Aduanera, as como de establecer lneas de accin que permitieran la profundizacin del proceso de integracin en todos sus mbitos.

    De modo que todos los rganos principales y auxiliares del MERCOSUR, debieron elaborar propuestas de Pautas Negociadoras que contemplaran las tareas prioritarias a realizar, definidas a la luz de las necesidades de la etapa del proceso de integracin que se iniciaba, plazos de conclusin de las referidas actividades y medios necesarios para llevarlas a cabo.

    2. La inclusin de instituciones en el mbito sociolaboral

    Como se expresara anteriormente a medida que se profundizaba el proceso de integracin, apareca como inevitable que ste tuviera repercusiones en el mundo del trabajo, en el empleo y en las relaciones laborales, modificando conductas y estrategias de los actores sociales y del Estado tanto a nivel nacional como regional.

    Esta dimensin social de la integracin a su vez determina la necesidad de dotar al proceso de integracin de una institucionalidad ms compleja, con rganos especializados en la materia, de carcter tcnico algunos y de impulso poltico otros, donde adems sean odos, participen e interacten todos esos actores del mundo laboral.

    a) En el Tratado de Asuncin

    Con frecuencia se seala que el Tratado de Asuncin no contiene casi referencias a objetivos sociales ni hace mencin a temas laborales, salvo una referencia accesoria al empleo en el Anexo referido a las clusulas de salvaguardias a regir durante el primer perodo de transicin.

    Las menciones del Tratado sobre objetivos sociales pueden parecer en principio insuficientes, especialmente si se lo compara con los Tratados fundacionales de la actual Unin Europea, pero una lectura ms profunda nos demuestra que el punto no pas inadvertido para los negociadores y si bien el Tratado como acuerdo marco prioriza el desarrollo de los contenidos comerciales y

    econmicos, subyacen objetivos ltimos que trascienden lo econmico.

    Es as que el Prembulo del Tratado de Asuncin, de importancia relevante al momento de interpretar el mismo, da pautas rectoras sobre las que se sustentan los objetivos y los fines del acuerdo, sealando como fines ltimos del proceso de integracin iniciado acelerar sus procesos de desarrollo econmico con justicia social, mejorar las condiciones de vida de sus habitantes y lograr una unin ms estrecha entre sus pueblos.

    b) La accin de los Ministros de Trabajo

    La falta de referencias especficas al campo social y la carencia de previsiones referidas a polticas sociales y laborales, as como de rganos especializados en estas reas, de ningn modo poda significar que el tema quedara olvidado o pospuesto en la agenda de negociaciones.

    En el largo y complejo proceso de la integracin, los primeros tiempos suelen dedicarse a consolidar las polticas aduaneras, comerciales y econmicas que deben sentar las bases de un futuro mercado comn.

    Sin embargo, la inevitable interaccin entre lo econmico- comercial y lo social se manifiesta tan pronto se pone en marcha el proceso de integracin, y es as como antes de transcurridos dos meses de la firma del Tratado de Asuncin, los Ministros de Trabajo de los cuatro pases, reunidos en Montevideo el 8 de mayo de 1991 suscribieron una Declaracin de particular trascendencia, que fue el impulso para el desarrollo futuro de la dimensin socio-laboral del MERCOSUR.

    En lo sustancial la Declaracin de los Ministros de Trabajo establece que es necesario: - Atender los aspectos laborales y sociales del MERCOSUR para asegurar que el proceso de integracin venga acompaado de un efectivo mejoramiento en las condiciones de trabajo en los cuatro pases. - Promover la creacin de Subgrupos de Trabajo con el cometido de avanzar en el estudio de las materias vinculadas a su cartera. - Estudiar la posibilidad de suscribir un documento que contemple las ineludibles cuestiones laborales y sociales que traer

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    consigo la puesta en marcha del Mercado Comn del Sur. - Mejorar el conocimiento recproco de los regmenes propios vinculados al empleo, seguridad social, formacin profesional y relaciones individuales y colectivas de trabajo, comprometindose a prestar toda la cooperacin necesaria a esos efectos.

    c) La creacin del Subgrupo de Trabajo N 11

    Como consecuencia directa de la accin de los Ministros de Trabajo, en la reunin de Foz de Iguaz de diciembre de 1991, el Grupo Mercado Comn mediante la Resolucin 11/91, llenando el vaco dejado por el Anexo V del Tratado de Asuncin, cre el Subgrupo de Trabajo N 11 (SGT N 11), denominado inicialmente de Asuntos Laborales.

    Dicho subgrupo como todos los dems existentes se constituy como un rgano auxiliar del GMC sin potestades decisorias, elevando Recomendaciones a su superior (GMC) para que ste las recogiera de considerarlo oportuno en una Resolucin de carcter obligatorio.

    La primera reunin del Subgrupo de Trabajo tuvo lugar el 27 de marzo de 1992 en la ciudad de Montevideo y sus dos primeras Recomendaciones que fueran aprobadas por el GMC hicieron referencia a: - La modificacin de su nombre, proponindose Relaciones Laborales, Empleo y Seguridad Social que recoga la globalidad de la temtica que deba encarar. - Su integracin tripartita, donde participaran conjuntamente con los Gobiernos, delegados de las organizaciones ms representativas de empleadores y trabajadores de los cuatro pases.

    El tripartismo adoptado para este Subgrupo de Trabajo fue la primera experiencia en este sentido, dentro de la organizacin institucional del MERCOSUR.

    Conforme al Reglamento del GMC, los actores sociales participan en el Subgrupo, nicamente en las reuniones de trabajo preparatorias, quedando reservada para los gobiernos la etapa decisoria donde se adoptan las Recomendaciones a ser elevadas al GMC.

    Si bien formalmente esto es as, en la prctica su participacin se ha dado tanto en las etapas preparatoria como decisoria de cada reunin regional del Subgrupo. Los delegados gubernamentales han acordado darle un funcionamiento muy flexible en ese aspecto, teniendo como objetivo siempre el agotamiento de la bsqueda del consenso tripartito, y slo en oportunidades excepcionales las Recomendaciones adoptadas han surgido de un acuerdo de los Coordinadores gubernamentales que integran el Subgrupo.

    d) Modificaciones introducidas por el Protocolo de Ouro Preto

    El Protocolo de Ouro Preto trajo como consecuencia profundas modificaciones en aspectos institucionales del MERCOSUR, que repercutieron en el mbito social y laboral.

    En primer lugar se cre el Foro Consultivo Econmico y Social (FCES) que no es tripartito en el sentido tradicional, por carecer de representacin gubernamental. Este es un rgano de carcter consultivo integrado por los sectores sociales y donde conforme a su Reglamento Interno estn representados los empleadores y los trabajadores a travs de sus respectivas organizaciones ms representativas y un tercer sector de intereses varios de la sociedad civil, donde estn representados los consumidores, microempresas y organizaciones ambientalistas.

    En segundo lugar, se modific la integracin interna del Grupo Mercado Comn, al dividirse sus atribuciones con la nueva Comisin de Comercio (CCM) creada formalmente por el Protocolo de Ouro Preto.

    En tercer lugar, se cre con carcter definitivo y como rgano principal del MERCOSUR la Comisin Parlamentaria Conjunta (CPC), cuyo establecimiento haba sido previsto por el Tratado de Asuncin y que efectivamente haba tenido su nacimiento real y haba actuado en el primer perodo de transicin conforme a un Reglamento Interno que fuera aprobado por el CMC.

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    e) Modificaciones introducidas con posterioridad al Tratado de Ouro Preto

    En esta breve resea de la evolucin institucional del MERCOSUR, donde se pretende dar una visin general de la gradual conformacin de los rganos encargados del mbito sociolaboral, corresponde mencionar: - La creacin del Subgrupo N 10: Relaciones Laborales, Empleo y Seguridad Social (SGT N 10), manteniendo su integracin tripartita como fuera concebida originalmente.

    Este Subgrupo es la reconstitucin, por Resolucin N 20/ 95 del GMC, de lo que fue el Subgrupo N 11 que actu hasta 1994.

    Su continuidad debe destacarse especialmente, dado que la necesidad de su permanencia una vez creado el FCES, donde estaran representados los actores sociales. fue objeto de sucesivos anlisis y evaluaciones. - La institucionalizacin definitiva de las Reuniones de Ministros de Trabajo, por Decisin N 1/95 del Consejo Mercado Comn que recoga la Decisin N 5/91, pero que tuvo como consecuencia darle un nuevo y fuerte impulso al accionar de los Ministros.

    3. El Subgrupo de Trabajo N 11 de Relaciones Laborales, Empleo y Seguridad Social

    Como se dijera anteriormente, al constituir el Subgrupo de Trabajo N 11, los delegados gubernamentales que lo integraban acordaron en forma inmediata su integracin tripartita.

    Se recomend que la representacin de empleadores y de trabajadores se fijara conforme a los criterios imperantes en cada pas para la constitucin de las delegaciones a la Conferencia Internacional del Trabajo de OIT y se procedi en consecuencia a convocar a los delegados de los sectores sociales de los cuatro pases miembros.

    Asimismo se estableci que conforme al Reglamento del GMC, las representaciones de trabajadores y empleadores participaran y seran odos en las reuniones preparatorias del SGT N 11, quedando la inmediata y posterior reunin decisoria, exclusivamente a cargo del sector gubernamental.

    El Subgrupo con su integracin tripartita comenz a reunirse a mediados de 1992 y acord la creacin de ocho comisiones tcnicas tambin de carcter tripartito, con el fin de analizar los diversos temas del rea laboral, las que prepararan los trabajos a analizar por el Subgrupo en las materias inherentes a su esfera de actuacin. Dichas comisiones fueron: - Comisin N 1: Sobre relaciones individuales de trabajo y costos laborales. - Comisin N 2: Sobre relaciones colectivas de trabajo. - Comisin N 3: Sobre empleo y migraciones laborales. - Comisin N 4: Sobre formacin profesional y reconocimiento de aptitudes profesionales. - Comisin N 5: Sobre seguridad e higiene en el trabajo. - Comisin N 6: Sobre seguridad social. - Comisin N 7: Sobre sectores especficos - Comisin: Sobre Principios. De las ocho Comisiones creadas, comenzaron a funcionar en forma inmediata las N 1, 4, 7, y 8.

    Las tres primeras se crearon a instancia del GMC y la ltima por recomendacin del propio SGT N 11.

    El GMC haba encomendado expresamente al SGT N 11 la realizacin de estudios referentes a costos laborales en los cuatro pases, formacin profesional y costos laborales del transporte.

    Los requerimientos del GMC en materia de costos laborales resultaban obvios por su trascendencia desde el punto de vista comercial y econmico. Su preocupacin e inters por la formacin profesional demuestran en cambio, que el GMC tena ya claro que el proceso de integracin repercutira inevitablemente en las reas socio-laborales, y que la reconversin productiva e innovacin tecnolgica producira grandes cambios a nivel nacional en la composicin del empleo y en consecuencia en las competencias exigidas para ingresar y mantenerse en el mercado de trabajo, que no deban descuidarse.

    El Subgrupo entendi adems, que era necesario iniciar en forma inmediata estudios tendientes a la elaboracin de normas que garantizaran un piso mnimo de derechos laborales en la regin. A esos fines se haca imprescindible el estudio comparativo de los

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    Convenios Internacionales de Trabajo ratificados por los pases miembros, trabajo que encomend entre otros cometidos, a la Comisin N 8.

    Este estudio deba servir para determinar con precisin cual era la situacin legal de los pases en relacin a normas y principios bsicos internacionales de carcter laboral vigentes en cada pas.

    Asimismo se entendi que la Comisin N 1, no poda limitarse nicamente al estudio de los costos laborales solicitado por el GMC, y que deba complementar los trabajos de la Comisin de Principios con un estudio comparado de las relaciones individuales del trabajo, a efectos de tener un panorama global completo relativo a los sistemas jurdicos imperantes en la regin.

    a) Cronograma de Las Leas

    Conforme se expresara anteriormente, en forma casi inmediata a la creacin de las Comisiones, los Presidentes de los cuatro pases reunidos en Las Leas acordaron un Cronograma de trabajo a regir durante el perodo de transicin para los 11 Subgrupos existentes, donde a propuesta de cada uno de ellos- determinaron los temas de estudio y los plazos en que deban cumplirse los mismos.

    Con relacin al SGT N 11, en general, se previeron tres etapas a cumplir durante el perodo de transicin: - Un diagnstico y anlisis comparativo de los regmenes jurdicolaborales existentes en cada uno de los pases integrantes, - La posterior identificacin de aquellas asimetras que pudieran perjudicar o demorar la libre circulacin de los factores de produccin o distorsionar la sana competencia entre las fuerzas productivas de los pases, - La elaboracin de propuestas y su remisin al GMC. Dichas propuestas como es lgico, deban estar destinadas segn pautas dadas por el Tratado de Asuncin a la armonizacin de sus legislaciones y a la implementacin de las acciones y polticas necesarias para consolidar la libre circulacin de los factores productivos inherente a todo mercado comn y a una integracin regional con justicia social tendiente al mejoramiento de las condiciones de vida de los habitantes de la regin.

    b) Funcionamiento y productos de las comisiones

    Los avances y los logros de las diferentes Comisiones, en esta etapa de transicin, fueron muy disparejos, y para una mejor evaluacin haremos una breve resea de los trabajos encarados en este perodo, a ttulo de sntesis histrica. De este modo se podr entender, en primer lugar, el proceso gradual de consolidacin de la dimensin social y, en segundo lugar, una lectura atenta de los sucesivos acuerdos, nos permitir apreciar las prioridades detectadas en cada etapa de ese proceso y que sirvieron de orientacin para el desarrollo de los objetivos del SGT N 11.

    Comisin N 1: Relaciones individuales de trabajo y costos laborales. Tena asignado el estudio de dos grandes reas de trabajo: - Estudio comparativo de los costos laborales de los pases del MERCOSUR.

    El objetivo planteado era estimar los costos laborales, es decir el costo del marco regulatorio del trabajo, entendiendo por tal el costo no salarial (o salario indirecto) que junto al salario determina el costo por unidad de trabajo.

    Se comenz por definir una metodologa para medir el costo del trabajo, conforme surga de las normas legales y reglamentarias nacionales de los cuatro pases, llegndose a elaborar una frmula para su cuantificacin, en la cual se ponderaban todos los diferentes rubros que integran el costo laboral.

    Sin embargo tempranamente se presentaron dificultades para lograr ese objetivo.

    En primer lugar porque existan factores de notoria influencia en el costo laboral real, de muy difcil evaluacin y comparabilidad al momento de cuantificarlos, como eran especficamente las tasas de los diferentes despidos y de las ausencias por enfermedad y especialmente las tasas de incumplimiento de la normativa laboral. Dado los diferentes y en muchos casos inquietantes porcentajes de trabajo informal, precario y no registrado, que suponan el no pago de determinados beneficios laborales y de las aportaciones a la seguridad social, esa competencia desleal permita exclusivamente comparar los costos formales del trabajo, pero dejaba

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    en la penumbra los verdaderos costos laborales de la regin.

    En segundo lugar se detect que los costos laborales eran muy variables de un sector a otro de actividad, en especial por los costos adicionales surgidos de la negociacin colectiva sectorial, lo que supona que un estudio global del tema poda resultar de escaso inters a los inversores potenciales e incluso a los Gobiernos para su toma de decisiones.

    Para resolver esas dificultades se solicitaron apoyos de cooperacin tcnica externa, de los que surgi la conclusin de que la estrategia seguida no era la apropiada, sugirindose como futuras lneas de accin posibles: La cuantificacin de las asimetras del marco legal sobre los costos directos, o en una perspectiva ms ambiciosa, confeccionar en forma permanente ndices comparables de evolucin de los costos laborales en los pases partes, con una determinacin peridica.

    Los ndices propuestos fueron: a) ndice de costo laboral en dlares constantes, b) ndice de costo laboral unitario y c) ndice de salario real.

    Sin embargo, al terminar el perodo de transicin, la Comisin haba acordado establecer los diez sectores de actividad con mayor intercambio comercial o repercusin en materia de empleo e iniciar estudios de costos por sectores, tomando en cuenta los costos adicionales especficos a cada uno de ellos, surgidos de los convenios colectivos.

    A esos efectos se seleccionaron en primera instancia los sectores de: Transporte terrestre, textil y construccin. - El segundo tema asignado a la Comisin fue el estudio comparativo de los diversos institutos del derecho individual laboral, tales como rgimen de licencias, despidos y descansos.

    Con referencia a las relaciones individuales de trabajo se consensuaron los diferentes contenidos que deba abarcar el estudio comparativo y se elabor un ndice Nomenclador gua de los institutos de derecho laboral, para que los pases brindaran informacin comparable sobre sus respectivos marcos normativos.

    Sobre la base del nomenclador gua consensuado cada pas elabor un compendio actualizado de su normativa (el Nomenclador Nacional) y a partir del cumplimiento de esa

    etapa se realiz un estudio que relev las principales asimetras existentes. Este trabajo fue terminado a mediados de 1994, quedando pendientes las propuestas de armonizacin de las legislaciones.

    Es interesante destacar que en esta Comisin la delegacin uruguaya introdujo el concepto de igualacin hacia arriba, de larga trayectoria en otros procesos de integracin ms avanzados, el que fuera incorporado como pauta rectora de las futuras propuestas armonizadoras.

    Comisin N 2: Relaciones colectivas de trabajo. Esta comisin se aboc al estudio comparativo de los sistemas de relaciones colectivas de trabajo de los cuatro pases, con miras a detectar asimetras y realizar propuestas al respecto.

    Sus actividades en un principio se realizaron a buen ritmo, presentndose informes sobre las regulaciones nacionales de cada pas que incluyeron no slo la legislacin, sino tambin la doctrina y jurisprudencia, as como la prctica real vigente en cada pas sobre los derechos colectivos.

    Sin embargo, a principios de 1994 el SGT N 11 resolvi suspender transitoriamente los trabajos encarados por esta Comisin, debido a las grandes diferencias existentes tanto en la legislacin como en la prctica de los cuatro pases y en especial la atpica situacin uruguaya que carece de regulacin especfica sobre temas sustanciales de ese mbito como la huelga, la negociacin colectiva, la sindicalizacin etc. Dicha arregulacin por va heternoma, provocaba dificultades de interpretacin del derecho y prctica vigentes y discrepancias entre los pases y sectores que hacan imposible en esa etapa, lograr consensos al respecto.

    Por otra parte se tuvo en consideracin que bloques econmicos con un importante grado de consolidacin de la integracin a nivel socio laboral, haban optado por dejar algunos de esos temas fuera de la regulacin comunitaria, quedando en la rbita de decisin de cada pas a nivel nacional, lo que demostraba que era prematuro avanzar en este campo en armonizacin legislativa.

    La suspensin acordada, nunca signific que el derecho colectivo fuera ajeno a las competencias del Subgrupo y siempre se ratific la voluntad de trabajar al respecto en

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    una instancia futura, cuando la consolidacin del proceso hiciera viable avanzar en estos aspectos del derecho laboral.

    Del mismo modo siempre estuvo presente, la necesidad de evaluar especialmente el impacto de la negociacin colectiva en el proceso de integracin y viceversa, las influencias positivas o negativas de ste en el desarrollo de la negociacin colectiva.

    Comisin N 3: Empleo y migraciones laborales. Se le encomendaron dos temas de vital importancia para la consolidacin del proceso de integracin y la consecucin de un mercado comn que en lo posible se realizara con los menores costos sociales posibles.

    En materia de empleo el objetivo era analizar el empleo y las repercusiones del proceso de integracin sector por sector, a cuyos efectos era necesario identificar los sectores ms sensibles de cada economa, para luego disear propuestas sobre polticas de empleo sectoriales y regionales que minimizaran los efectos de la reconversin laboral. Asimismo se haba acordado que conjuntamente era necesario ir acompaando esos trabajos con el diseo simultneo de un sistema de informacin comn sobre el mercado de trabajo regional.

    Un requisito previo al cumplimiento de estos fines radicaba en la armonizacin de los conceptos bsicos y de los mtodos de medicin de los fenmenos relacionados con el mercado de trabajo.

    El primer inconveniente que se present en esta primera etapa fue la insuficiencia o directamente carencia de estadsticas y estudios nacionales previos que permitieran detectar los impactos que el proceso de integracin haba provocado sobre los puestos de trabajo en los diferentes sectores de actividad.

    Si bien se conocan en los pases las variaciones de las tasas de actividad, empleo y desempleo, difcilmente podan vincularse esos cambios a la integracin en s.

    Otra dificultad fue la falta de definiciones comunes en conceptos bsicos como empleo informal, empleo precario o subempleo, que imposibilitaban la comparabilidad de las estadsticas nacionales.

    Como consecuencia de lo expuesto, los avances en este sentido fueron muy escasos, y finalizado el perodo de transicin pocos logros existan en los aspectos conceptuales o en las coordinaciones que intentaron realizarse con los Subgrupos de industria y agro para detectar sectores especialmente sensibles.

    En materia de migraciones laborales la situacin que se dio fue la inversa. Hubo avances importantes con productos concretos que luego no lograron concitar el inters en los niveles de decisin poltica, por ser prematura su negociacin en la incipiente etapa de integracin en la cual nos encontrbamos.

    En esta etapa se realizaron dos estudios importantes: El primero, referido a los flujos migratorios reales entre los pases del MERCOSUR y el segundo orientado al anlisis comparativo de las normas que regulan el ingreso de los trabajadores en cada uno de los pases, que incluy una propuesta concreta para regular la libre circulacin de trabajadores, que comenzara a regir una vez alcanzada la conformacin del mercado comn.

    Este segundo trabajo, evaluado muy positivamente por los sectores sociales y delegados gubernamentales del Subgrupo, fue objeto de sucesivas actividades tendientes a obtener consensos para elevar una Recomendacin al GMC a efectos de su aprobacin como Protocolo o Tratado que regulara la libre circulacin de trabajadores.

    Sin embargo un instrumento de esta naturaleza pareca no adecuarse an a la etapa de la integracin en que se encontraba el MERCOSUR, con avances y retrocesos continuos en los otros mbitos de negociacin y no hubo consenso final para su elevacin al GMC, sin perjuicio de haber reservado el documento para un nuevo anlisis en fecha posterior.

    Se acord en cambio que para realizar un anlisis correcto de la situacin migratoria en la regin y las medidas futuras, era imprescindible incorporar a representantes de las respectivas Direccin de Migraciones de los 4 pases.

    Comisin N 4: Formacin Profesional. A la Comisin N 4 se le encomend el tratamiento de los temas de formacin profesional y reconocimiento de aptitudes profesionales.

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    Sus actividades se encaminaron, a diversos objetivos, que pueden sintetizarse en los siguientes: - En materia de formacin profesional la elaboracin de un diagnstico de la oferta y demanda de formacin y reconversin profesional en la regin y un anlisis comparativo de las situaciones nacionales con miras a detectar sus principales asimetras y a realizar propuestas. - Desde un principio se estableci que el objetivo de diagnosticar las realidades nacionales en el rea, sera prioritariamente conocer las carencias y fortalezas de cada sistema a efectos de mejorar y complementar las ofertas de formacin profesional de la regin, evitar la duplicacin de esfuerzos y permitir que los trabajadores de las mismas pudieran beneficiarse de los conocimientos impartidos en los centros de capacitacin de la regin con independencia de su nacionalidad, as como facilitar el intercambio de informacin y el diseo de polticas. En sntesis: Complementariedad de los sistemas, acciones de cooperacin a nivel de fronteras y creacin de un sistema de datos regionales de uso comn. - Actividades focalizadas a la articulacin de sus actividades con los mbitos del MERCOSUR, en especial con los Subgrupos 7 (Polticas industriales) y 8 (Poltica agrcolas). Se buscaba conocer y evaluar el nivel de integracin dentro de los distintos sectores productivos para determinar cules deberan ser aquellos a priorizar en el diagnstico y disear mecanismos de coordinacin de polticas econmicas, sociales y de formacin profesional destinadas a la reconversin laboral de los desocupados o subocupados como consecuencia de las asimetras existentes entre los pases, para facilitar su insercin laboral y disear programas que operasen preventivamente.

    En este sentido se realizaron reiteradas propuestas y esfuerzos para obtener que en todos los acuerdos sectoriales que se firmaran en el marco del MERCOSUR se incluyera un captulo sobre requerimientos de calificaciones, reconversin de mano de obra y criterios sobre programas de formacin profesional, con el objeto de encarar acciones en los pases miembros destinadas a garantizar niveles de adecuacin a la demanda y de calidad de la mano de obra.

    Con similar objetivo se plante y avanz en la coordinacin con los responsables de los acuerdos firmados por los Ministros de Educacin en los aspectos vinculados con el Plan Trienal acordado para el sector Educacin del MERCOSUR.

    Para ejecutar las tareas propuestas, se disearon tres proyectos, cuya implementacin requera un importante esfuerzo econmico y tcnico de los Gobiernos y seguramente de cooperacin externa, referidos al reconocimiento de calificaciones ocupacionales en el MERCOSUR, creacin de un sistema de informacin sobre formacin profesional y otro de cooperacin horizontal sobre formacin profesional en el mbito del MERCOSUR.

    Si bien se adelant en cuanto a los diagnsticos a realizar, los ambiciosos proyectos acordados en la rbita del Subgrupo no fueron aprobados en GMC del MERCOSUR, que focaliz la cooperacin tcnica internacional en las reas aduaneras y comerciales en este perodo. - En lo relativo al reconocimiento de aptitudes profesionales -como se las designaba en aquel momento los objetivos planteados en esta primera etapa fueron crear un repertorio regional de ocupaciones y un sistema regional de validacin y reconocimiento de ttulos y calificaciones profesionales.

    Objetivos tan ambiciosos, requeran como se expres, de cooperacin externa, que no pudo conseguirse lo que frustr toda posibilidad de realizar avances sustantivos al respecto.

    Comisin N 5: Seguridad y salud en el trabajo Fue la ltima en instalarse en forma efectiva.

    Comenz con estudios comparados sobre las normas vigentes en los cuatro pases, referidas a la seguridad e higiene en el trabajo.

    Realiz, aunque parcialmente, el estudio comparado propuesto y el anlisis de asimetras, pero no hubo una participacin y aportes homogneos de todos los pases, lo que demostr de alguna forma la falta de inters en el tema o la imposibilidad de avanzar en l, a nivel regional, por carencias existentes en los niveles nacionales.

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    Comisin N 6: Seguridad social. Al inicio de los trabajos, stos se orientaron -como en los restantes mbitos tcnicos al conocimiento mutuo de los sistemas nacionales, tomndose como base estudios ya realizados por organismos internacionales como la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) o la Organizacin Iberoamericana de Seguridad Social (OISS).

    Los estudios avanzaron en forma dispareja y se vieron enlentecidos por la circunstancia que los regmenes nacionales de varios de los pases integrantes, se encontraban en pleno proceso de cambios legislativos sustanciales, que en general se orientaban hacia el pasaje desde sistemas de solidaridad intergeneracional a sistemas de capitalizacin privada o mixta.

    Las modificaciones a los sistemas nacionales que se haban procesado o estaban en va de procesarse determinaron la conveniencia de suspender los trabajos a nivel regional hasta que se consolidaran los regmenes nacionales definitivos.

    Como consecuencia de esto se inici en este perodo la elaboracin de un proyecto de Convenio Multilateral de Seguridad Social, que sustituira a los diversos Convenios Bilaterales de Seguridad Social existentes entre los cuatro pases del MERCOSUR, para homogeneizar los mismos en un nico instrumento que recogiera y mejorara la experiencia acumulada durante la ejecucin de los convenios bilaterales existentes y consagrara en la regin principios bsicos de seguridad social reconocidos por la conciencia jurdica internacional.

    Comisin N 7: Sectores especficos. Esta Comisin tcnica fue creada para estudiar problemas planteados en sectores especficos de actividad.

    La Comisin se instal a solicitud del GMC, el que a su vez aprobara la solicitud del Subgrupo N 5 (Transporte Terrestre) en el sentido de crearse un mbito especial para analizar los costos laborales del transporte terrestre de carga y de pasajeros.

    Posteriormente el estudio se ampli al anlisis de los costos laborales del transporte martimo.

    Ambos estudios se realizaron y fueron elevados a consideracin del GMC, procedindose a elegir al trabajo rural como

    prximo sector de actividad de inters comn para continuar los estudios sectoriales.

    Es interesante destacar, que en el sector de transporte martimo y en el mbito de esta Comisin, los sectores sociales plantearon la posibilidad de negociar un convenio colectivo sectorial, que regulara las condiciones de trabajo del transporte martimo dentro del MERCOSUR, propuesta que en definitiva no se concret.

    Comisin N 8: Principios. La Comisin de Principios, por su contenido, se convirti en la Comisin de mayor relevancia dentro del Subgrupo, ya que justamente tena asignada la proposicin de instrumentos de construccin del espacio social del MERCOSUR y su principal tarea era la definicin y posterior consagracin de las normas fundamentales a regir en esa dimensin social.

    A esos efectos a lo largo de este primer perodo de transicin inici tres lneas de accin.

    La primera tarea encarada fue el estudio de la situacin de los cuatro pases en cuanto a la ratificacin de Convenios Internacionales de Trabajo, con el objetivo de ratificar un elenco homogneo de los mismos, lo que contemplaba simultneamente la idea de consagrar un nivel mnimo de proteccin y un cierto grado de armonizacin de normas fundamentales.

    La Comisin lleg a un consenso sobre una lista de 34 Convenios a ser ratificados en comn por los pases del MERCOSUR y posteriormente acord dos listas de 8 y 10 Convenios, que en forma sucesiva y conforme a su importancia deberan ser ratificados, en forma inmediata y en el corto plazo respectivamente, recomendando que a tales efectos los pases deban asumir el compromiso de adoptar las medidas internas que correspondieran.

    De la lista consensuada, los primeros 8 Convenios seleccionados por consenso, por regular derechos fundamentales de los trabajadores, fueron:

    - CIT N 29 Trabajo forzoso - CIT N 98 Negociacin colectiva - CIT N 100 Igualdad en materia salarial - CIT N 105 Trabajo forzoso - CIT N 111 No discriminacin en materia

    de empleo y ocupacin

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    - CIT N 144 Consulta tripartita - CIT N 151 Condiciones de trabajo en la

    administracin pblica - CIT N 154 Fomento de la negociacin

    colectiva

    Los siguientes 10 Convenios a ratificar en forma simultnea por los pases eran los N 1, 77, 78, 81, 95, 97, 136, 139, 155 y 162.

    Si bien la Recomendacin no fue objeto de tratamiento expreso por el GMC ni objeto de una Resolucin al respecto, el consenso logrado sirvi de gua para las decisiones internas de los pases.

    As por ejemplo en Uruguay el acuerdo logrado en este Subgrupo fue recogido por la Comisin tripartita nacional creada en cumplimiento del CIT N 144, la que recomend por consenso -y posteriormente aprob el Parlamento de ese pas la ratificacin de los Convenios N 29 referido a trabajo forzoso y 162 referido a asbesto que, de ambas listas, eran los dos nicos pendientes de ratificacin por Uruguay.

    De similar forma se continu con el anlisis de otros Tratados, Declaraciones y Pactos Internacionales que consagran derechos fundamentales de carcter social y laboral, acordndose una lista comn de instrumentos a ser ratificados por los pases de MERCOSUR. Los instrumentos seleccionados fueron: - Declaracin Universal de Derechos Humanos. - Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos. - Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. - Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre. - Carta Internacional Americana de Garantas Sociales. - Carta de la Organizacin de los Estados Americanos. - Convencin Americana sobre Derechos Humanos. - Protocolo Adicional a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales.

    Este ltimo (Protocolo de San Salvador de 1988) no haba sido ratificado por Uruguay, y que procedi a someterlo a la aprobacin parlamentaria, en cumplimiento de este acuerdo.

    Por ltimo se inici la bsqueda del consenso para elaborar y aprobar un instrumento de carcter regional que estableciera los derechos laborales fundamentales a regir en el MERCOSUR, denominado en principio Carta Social o Carta de Derechos Fundamentales en Materia Laboral.

    4. El comienzo de los cambios

    A partir de la Reunin Cumbre del Consejo Mercado Comn de agosto de 1994 y de la firma del Acta de Buenos Aires, qued claro que el proceso de integracin tendiente a la conformacin de un mercado comn, se llevara a cabo en plazos ms largos y ms adecuados a la realidad y que se iniciara una segunda etapa de transicin que se prolongara hasta el ao 2001 y parcialmente hasta el 2006.

    La decisin poltica adoptada de consagrar en lo inmediato una unin aduanera imperfecta, pero ratificando el compromiso de avanzar hacia el objetivo final del mercado comn, tuvo importantes repercusiones en la actuacin del Subgrupo N 11.

    El cambio acontecido en cuanto al ritmo y plazos en que se consolidara el proceso de integracin, fue acompasado por el Subgrupo de Trabajo N 11, mediante un cambio de estrategia.

    Los Coordinadores del SGT N 11 entendieron conveniente suspender los trabajos de las Comisiones Tcnicas, para adecuar los plazos de la integracin social a la integracin econmica y replantearse la naturaleza y objetivos del Subgrupo y su futura dinmica.

    Fue as que en diciembre de 1994 en Reunin gubernamental de coordinadores se realiz una reflexin sobre lo actuado hasta el momento, destacndose la importancia de la etapa de conocimiento mutuo de sus respectivas realidades y de sus diferencias ms relevantes y se redefinieron temas y prioridades.

    Como resultado de los acuerdos logrados se modific sustancialmente la forma de actuacin del Subgrupo y sus estrategias futuras.

    En primer lugar se entendi que las tareas de investigacin, anlisis y diagnstico que haban centrado la actividad del Subgrupo hasta esa fecha deban ser sustituidas o

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    complementadas por otras que trascendieran el plano puramente tcnico y analtico, para convertir al Subgrupo en un instrumento operativo idneo, que nutriera de insumos concretos al GMC para apoyar sus decisiones en los temas socio-laborales.

    En segundo lugar, y para ese fin, era necesario priorizar temas especficos acordes con los avances y requerimientos de la integracin.

    Para ello y sin perjuicio de mantener en su agenda de discusin las materias definidas al inicio, se encararan en forma gradual y progresiva temas puntuales de dichas reas para tratarlos en profundidad y obtener un resultado concreto a ser elevado al GMC. En sntesis: Tratar simultneamente un menor abanico de materias, pero hacerlo con mayor profundidad, a efectos de concentrar los esfuerzos y lograr la obtencin de resultados concretos a corto plazo, que a su vez estimularan la continuidad de otras acciones.

    En tercer lugar, ello requera reformular su mecanismo de funcionamiento, con el objetivo de hacerlo ms flexible, adaptable y gil.

    En tal sentido se resolvi posteriormente en forma tripartita concentrar los trabajos en tres Comisin Tcnicas, que priorizaran temas concretos para el tratamiento de los cuales se convocaran grupos de trabajo especiales.

    En cuarto lugar y en conocimiento de que se creara un nuevo rgano del MERCOSUR donde estaran representados los diferentes sectores e intereses de la sociedad, se ratific expresamente la necesidad de mantener y fortalecer el carcter tripartito del Subgrupo.

    Por ltimo se resolvi continuar profundizando la coordinacin del Subgrupo con los restantes rganos del MERCOSUR que actuaban en sus diferentes mbitos, dada la fuerte interaccin que exista entre sus decisiones.

    a) El Subgrupo de Trabajo N 10

    A partir de la firma del Protocolo de Ouro Preto se inici el segundo perodo de transicin para la consolidacin del mercado comn.

    El Subgrupo de Relaciones Laborales, Empleo y Seguridad Social, fue mantenido - pese a la creacin del Foro Consultivo Econmico y Social- conservando su carcter

    tripartito, pero pasando a ser ahora -en virtud de la redistribucin de tareas con la Comisin de Comercio- el Subgrupo de Trabajo N 10.

    Este Subgrupo qued conformado por tres Comisiones Tcnicas, que sustituyeron las ocho anteriores, aunque se mantuvieron los temas asignados, agregndosele el rea de inspecciones de trabajo.

    Las Comisiones Tcnicas, que se mantienen en la actualidad, son: - Comisin N 1: Relaciones de Trabajo, que incluye las tareas encaradas por las anteriores Comisiones N 1, 2 y 8. - Comisin N 2: Empleo, Migraciones y Formacin Profesional, que tiene a su cargo las reas antes asignadas a las Comisiones N 3 y 4. - Comisin N 3: Salud y Seguridad Laboral, Seguridad Social e Inspeccin de Trabajo, que asumi las materias a estudio de las Comisiones N 5 y 6 anteriores y agreg el tema de inspeccin de trabajo.

    Las directivas generales de trabajo que pautaron las decisiones del SGT N 10.

    Al reiniciarse la actividad del Subgrupo de Trabajo N 10 sus integrantes tenan algunas directivas generales respecto a los objetivos a cumplir y a las formas de hacerlo.

    El Consejo Mercado Comn por Decisin N 9/95 haba aprobado el denominado Programa MERCOSUR 2000 donde se establecan los objetivos a cumplir hasta el ao 2000 en los diversos mbitos de actuacin de todos sus rganos.

    En lo relacionado con la materia laboral, se estableca expresamente que para mejorar las condiciones de vida y de trabajo era necesario encarar: El examen de acuerdos sobre derechos laborales y sociales y una mayor cooperacin para el cumplimiento y control de las normas laborales nacionales.

    A la luz de esas directivas, se orden a todos los rganos dependientes del GMC que elaboraran propuestas de Pautas negociadoras que contemplaran las tareas que en forma prioritaria deban encararse en ese perodo, las que deberan ser definidas a la luz de las necesidades de la etapa del proceso de integracin que se iniciaba, los plazos en que dichas tareas deberan culminar y los medios necesarios para llevarlas a cabo.

    Estos objetivos planteados en el programa MERCOSUR 2000, coincidan totalmente con

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    planteos efectuados en la rbita del Subgrupo, donde reiteradamente se haba resaltado la necesidad no slo de lograr acuerdos sobre derechos laborales y sociales sino de alcanzar mecanismos que aseguraran la vigencia efectiva interna de esas futuras normas y de las normas nacionales que regan en los respectivos pases.

    Esto ltimo justamente fue lo que haba determinado la inclusin en la agenda del Subgrupo N 10 del tema de las inspecciones de trabajo, que no haba sido trabajado ni analizado en el anterior perodo.

    Con estas directivas y lo antes reseado respecto a las nuevas estrategias diseadas por los Coordinadores, se elev la propuesta de pauta negociadora del Subgrupo, la que fuera aprobada por Resoluciones N 115/96 y 153/96 del GMC.

    Las prioridades del Subgrupo. Si bien la pauta negociadora aprobada fue muy amplia, porque estratgicamente se entendi que no poda suprimirse ninguna de las reas que haban estado en algn momento en la Agenda del Subgrupo, ste internamente prioriz cronolgicamente aquellos temas que deba tratar cada Comisin.

    Los criterios de seleccin para ello fueron varios:

    En primer lugar, el impacto que tendra para la consolidacin de la dimensin social del MERCOSUR, la obtencin de determinados resultados o productos concretos de especial trascendencia. A ese respecto se encomend a la Comisin N 1 la elaboracin de un instrumento de carcter regional que consagrara los derechos fundamentales en materia laboral y acordara un mecanismo de seguimiento del cumplimiento de los mismos, sin perjuicio de seguir trabajando los temas normativos desde diferentes pticas.

    Se haba reflexionado en profundidad sobre el tema y el Subgrupo tena claro que la consagracin de un piso mnimo de derechos a regir dentro del MERCOSUR poda obtenerse desde tres diferentes enfoques, que no eran sustitutivos sino complementarios unos de otros y sobre los cuales se debera continuar trabajando.

    Esos 3 mtodos de trabajo suponan: - Subir del nivel normativo nacional al regional, y proponer la armonizacin de algunas normas nacionales, de modo tal de ir

    encauzando la actividad legislativa hacia la obtencin de mayores y homogneos niveles de proteccin laboral, teniendo en cuenta que los regmenes jurdicos internos seran controlados por los respectivos sistemas nacionales de inspeccin del trabajo. - Bajar del nivel internacional al regional y proponer la ratificacin conjunta por los cuatro pases de Convenios Internacionales de Trabajo y de otros Pactos, Tratados o Protocolos Internacionales o Americanos, teniendo tambin presente que los mismos seran objeto de seguimiento en cada pas del MERCOSUR, por los mecanismos especficos previstos en cada uno de ellos. - Trabajar directamente en un instrumento regional, con un mecanismo propio de control o seguimiento.

    Este ltimo enfoque fue el elegido en la agenda para iniciar los trabajos de la Comisin N 1, porque se evalu- correctamente- que un documento consensuado tripartitamente, tena muchas posibilidades de ser aprobado en los niveles de decisin poltica del MERCOSUR.

    En segundo lugar, se entendi adecuado priorizar aquellos temas, donde ya existan avances sustantivos, que permitiran obtener un resultado a corto plazo.

    Era importante dar seales que ratificaran por una parte el inters real de los gobiernos y actores sociales en avanzar en la consolidacin de la dimensin social de la integracin y por otra parte demostrar que el trabajo tripartito y el logro de consensos aunque difcil, lento y engorroso es fructfero y permite avances que garantizan un amplio apoyo y compromiso social.

    Tambin era importante obtener resultados concretos que incentivaran y alentaran futuras acciones, porque se perciba cierto desaliento ante la falta de productos visibles.

    Por tales consideraciones se resolvi recomenzar dentro del mbito de la Comisin N 3 con las actividades ya iniciadas tendientes a la elaboracin del Tratado Multilateral de Seguridad Social.

    En tercer lugar - y dentro del mbito de la Comisin N 3 - se acord trabajar simultneamente en el tema inspecciones de trabajo, por considerar que se haban descuidado hasta la fecha acciones tendientes a mejorar la vigencia efectiva de las normas nacionales y que las directrices en tal sentido

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    del Programa MERCOSUR 2000 requeran acciones rpidas al respecto.

    Por ltimo, dentro del mbito de la Comisin N 2, se prioriz en el tiempo el tema empleo, y dentro de ste, la implementacin de un Observatorio de Mercado de Trabajo de carcter regional. Este Observatorio fue considerado como un paso previo necesario para el futuro diseo de acciones en materia de empleo y formacin profesional.

    Como veremos a continuacin, al referirnos a los resultados obtenidos, la estrategia seguida fue inteligente y se lograron los objetivos propuestos.

    En todas las reas seleccionadas se trabaj en forma acelerada y responsable, habindose obtenido a la fecha resultados concretos y alentadores, que a su vez permitieron la seleccin de nuevas lneas de trabajo en las que se comienzan a vislumbrar avances significativos.

    Los resultados obtenidos. A los efectos de este estudio, elegimos un criterio meramente cronolgico, como forma de presentacin de los resultados obtenidos en los tres primeros temas, dejando para el final aqul que nos parece ms relevante desde el punto de vista poltico y laboral.

    - Tratado Multilateral de Seguridad Social

    En agosto de 1993, cuando el anlisis de las disimilitudes y homogeneidades de los sistemas de seguridad social, en fase de profundos cambios a nivel nacional, llev a la conclusin de que era imposible avanzar en la armonizacin de estas normas, se resolvi que cada pas presente en la prxima reunin que se celebre, la informacin existente en la materia y sus puntos de vista para el anlisis de un posible anteproyecto de acuerdo multilateral de seguridad social.

    El fortalecimiento de los mbitos multilaterales surga como un instrumento para: - La generalizacin gradual y progresiva de los principios incorporados en los mltiples tratados bilaterales existentes entre los cuatro pases del MERCOSUR. - El aseguramiento de niveles mnimos de proteccin en la materia.

    - El afianzamiento de mecanismos de coordinacin entre los organismos competentes que garantizara en la prctica los derechos y principios consagrados. - El fomento de la libre circulacin de los trabajadores de la regin.

    Luego de aos de trabajo y consultas permanentes entre los pases y sectores, se elabor en forma tripartita el Acuerdo Multilateral de Seguridad Social y el Reglamento Administrativo para la Aplicacin del Acuerdo.

    El proyecto de Tratado elaborado fue aprobado el 14 de diciembre de 1997 por el Consejo Mercado Comn, con el compromiso de los Estados Parte de iniciar los trmites de aprobacin legislativa del mismo.

    El contenido del Acuerdo Multilateral y de su Reglamento Administrativo puede resumirse en la consagracin de algunos principios que garantizan niveles mnimos de proteccin, que son: - Igualdad de trato entre nacionales de los cuatro pases. El reconocimiento de la igualdad de trato, supone la asimilacin del extranjero al nacional en cuanto al conjunto de derecho otorgados por las normas de la seguridad social.

    Desde el punto de vista del mbito de aplicacin personal o subjetivo, se benefician con esta igualdad, todos los trabajadores que presten o hayan prestado servicios en cualquiera de los Estados Parte, as como sus familiares y asimilados, quienes tendrn los mismos derechos y obligaciones que los nacionales de los pases donde hayan prestado los mismos.

    La igualdad de trato se reconoce asimismo a los trabajadores de cualquier otra nacionalidad residentes en el territorio de uno de los cuatro pases firmantes, siempre que presten o hayan prestado servicios en dichos territorios.

    La igualdad se refiere -en cuanto a su mbito objetivo o material de aplicacin a las prestaciones contributivas pecuniarias y a las de salud existentes en los pases, las que sern concedidas de acuerdo a su propia legislacin.

    Las prestaciones de salud sern otorgadas al personal trasladado temporalmente, as como a sus familiares, siempre que lo autorice la entidad gestora del pas de origen del

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    trabajador, que es la que en ltima instancia correr con los costes de dichas prestaciones.

    La legislacin aplicable ser la del lugar donde realice la actividad el trabajador, previndose excepciones, segn la temporalidad del traslado o segn el tipo de actividad cumplida, tales por ejemplo personal de vuelo o miembros de representaciones diplomticas.

    Conservacin de los derechos adquiridos: El Acuerdo Multilateral garantiza que el trabajador y sus derechohabientes, se beneficien de las prestaciones que tienen reconocidas, an cuando dejen de residir en el territorio de pas deudor de esas prestaciones y pasen a vivir en otro de los pases del MERCOSUR.

    En estas hiptesis corresponde la exportacin de las prestaciones generadas en el pas de origen sin que stas puedan ser objeto de extincin, suspensin o reduccin por el hecho de haber pasado el beneficiario a residir en otro de los pases de la regin.

    Totalizacin de los perodos computados. La conservacin de los derechos en curso de adquisicin est tambin garantizada en el Acuerdo, a travs de la consagracin del derecho del trabajador a sumar los perodos trabajados sucesivamente en cualquiera de los pases del MERCOSUR, siempre que estos perodos no se superpongan.

    Este principio pretende reconstruir la unidad de la carrera profesional del trabajador migrante en relacin a la seguridad social, superando los obstculos derivados de que el trabajador est sucesivamente sujeto a diversas legislaciones.

    El Acuerdo establece expresamente que los derechos reconocidos sern aplicables tambin a los trabajadores afiliados a regmenes de jubilaciones y pensiones de capitalizacin individual, a cuyos efectos los Estados debern establecer mecanismos de transferencia de esos fondos an cuando sean privados- a los fines de la obtencin de las prestaciones que correspondan.

    Asimismo establece que cuando los eventuales beneficiarios no hubieran reunido las condiciones para el derecho a las prestaciones, tambin sern computables los servicios prestados en un Estado ajeno al MERCOSUR, siempre que ste tenga Convenio Bilateral de Seguridad Social con cualquiera de los 4 pases de la regin.

    Prorrateo de las prestaciones. Se establece el pago proporcional de las prestaciones por cada pas, como mecanismo distribuidor del importe de las mismas entre aquellos pases donde haya ejercido actividad el trabajador, a prorrata de los perodos totalizados con el cmputo de cada rgimen.

    Colaboracin administrativa. Supone la cooperacin entre los organismos gestores de la seguridad social, encargados de la aplicacin del Acuerdo, a efectos de facilitar y agilizar los procedimientos tendientes al cobro de las prestaciones y de asegurar algunos derechos, especialmente de carcter procedimental.

    A ttulo de ejemplo se establece que los documentos tramitados a travs de la Unidades Gestoras de la seguridad social no requieren visado ni legalizacin, que las solicitudes presentadas ante las Unidades Gestores de cualquier pas se entendern presentadas ante aquella Unidad que corresponda o que los recursos interpuestos en tiempo hbil ante cualquiera de ellas sern sustanciados como si hubieran sido presentados ante al Unidad que corresponda.

    Seguimiento. Por ltimo, y como forma de asegurar el cumplimiento efectivo de las disposiciones contenidas en el Acuerdo, se instituye una Comisin Multilateral Permanente, que resolver por consenso, integrada hasta por 3 miembros de cada Estado parte, con cometidos de control o seguimiento, asesoramiento, propuestas de modificaciones y ampliaciones e incluso como organismo de solucin de controversias originadas en la interpretacin o aplicacin del Acuerdo a travs de negociaciones directas.

    Sin embargo, los textos consensuados en forma tripartita y aprobados por los rganos decisorios del MERCOSUR, an no han adquirido carta de ciudadana como derecho objetivo obligatorio para los Estados Parte.

    En el MERCOSUR las normas de derecho derivado no tienen carcter supranacional, ni son en consecuencia de aplicacin directa, inmediata y prevalente como en la Unin Europea.

    El Protocolo de Ouro Preto slo garantiza la vigencia simultnea en los Estados Parte de las normas emanadas de los rganos del MERCOSUR... mediante un mecanismo que, en sntesis, supone el compromiso de cada Estado de adoptar todas las medidas necesarias

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    para asegurar en sus respectivos territorios el cumplimiento de dichas normas, comunicar a la Secretara Administrativa del MERCOSUR la incorporacin de las mismas al ordenamiento jurdico nacional - por los procedimientos que correspondan a ese nivel - y cuando todos los Estados hayan procedido a esa comunicacin, la norma entra en vigencia simultneamente - a los 30 das de la ltima comunicacin - dndose a publicidad a travs de sus respectivos diarios oficiales.

    El Acuerdo Multilateral, por su naturaleza jurdica de Tratado, requiere para entrar en vigencia la ratificacin de los cuatro Parlamentos de los pases miembros.

    A la fecha an restan pases que no han procedido a la ratificacin parlamentaria del Acuerdo Multilateral de Seguridad Social y en consecuencia no la han incorporado a sus respectivos ordenamientos jurdicos nacionales.

    A diciembre del ao 2001 el Tratado haba sido ratificado por el Uruguay (ao 1998 y por Brasil (ao 2001).

    - Observatorio del Mercado de Trabajo

    Apenas iniciados los trabajos del anterior Subgrupo N 11, el tema del empleo fue objeto de tratamiento recurrente, en tanto constitua - y constituye actualmente - la preocupacin fundamental de los Ministerios de Trabajo, pero fue recin a partir de 1996 cuando se logr el consenso para el diseo institucional y operativo de un observatorio regional de situaciones de empleo.

    Se consider que la creacin de un Observatorio permanente del mercado de trabajo, como espacio de investigacin del presente y de prospectiva del futuro, era una condicin necesaria para que los Gobiernos, las organizaciones de trabajadores y empleadores y stos individualmente conocieran las tendencias estructurales y los desafos pendientes, que les permitiera acompaar los cambios y tomar decisiones polticas y estratgicas adecuadas a los nuevos requerimientos, canalizando as el proceso de integracin econmica y social hacia metas sustentables.

    En consecuencia se incluy el tema en la pauta negociadora y a partir de su aprobacin se realizaron varias reuniones especiales, para

    acordar su diseo institucional y un plan piloto de un ao de duracin.

    El objetivo general del observatorio es facilitar la toma de decisiones referentes al mercado de trabajo, fomentando la produccin, recoleccin, anlisis y difusin de informacin relativa al empleo, las migraciones laborales, la formacin profesional, la seguridad social y las normas regulatorias, as como las polticas y programas que traten a nivel nacional o regional esas materias.

    Los objetivos especficos son, entre otros: - Consolidar y sistematizar informacin producida en el mbito del MERCOSUR por entidades pblicas y privadas que realicen investigaciones al respecto, buscando aprovechar las capacidades ya instaladas. - Desarrollar relevamientos e investigaciones, que permitan al Subgrupo generar diagnsticos y propuestas tcnicas. - Crear, mantener y divulgar una base de datos comparables entre los pases del MERCOSUR, de consulta abierta para cualquier interesado. - Relacionarse con instituciones que realicen actividades similares. - Analizar las repercusiones sobre el empleo de decisiones polticas, proyectos y programas llevados adelante por organizaciones pblicas y privadas y simultneamente proporcionar a stas el resultado de los estudios realizados al respecto.

    El observatorio tiene una estructura funcional integrada por un Consejo Gestor y una Secretara Tcnico-Ejecutiva:

    Consejo Gestor

    Naturaleza e integracin: Es un rgano tripartito y paritario, integrado por tres representantes de cada pas integrante del MERCOSUR, propuestos por sus respectivos sectores y designados por las Secciones Nacionales.

    Funcionamiento: Se rene en forma ordinaria por lo menos dos veces al ao, pudiendo tambin hacerlo en forma extraordinaria a solicitud de la Coordinacin de la Secretaria Tcnico Ejecutiva, de cualquier seccin nacional completa o de las cuatro delegaciones de un mismo sector.

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    Competencias: Tiene una serie importante de atribuciones, que son: - Establecer peridicamente las acciones y prioridades del Observatorio, tomando como bases las sugerencias del Subgrupo 10. - Imponer en sus cargos a los integrantes de la Secretara Tcnico- Ejecutiva. - Elaborar planes de trabajo y de costos necesarios, para la implementacin de las actividades tcnica instruidas por el Subgrupo. - Identificar y establecer las diferentes formas de cooperacin e intercambio con las instituciones pblicas y privadas que actan en reas de inters para el mercado de trabajo. - Poner en conocimiento del Subgrupo los resultados de los trabajos del observatorio. - Identificar la informacin producida por las Comisiones del Subgrupo N 10 y de otros Subgrupos del MERCOSUR. - Sugerir anualmente el pas que ejercer las funciones de coordinacin de la Secretara Tcnico- Ejecutiva. - Aprobar el presupuesto y fuentes de financiamiento.

    Secretara Tcnico-Administrativa

    Naturaleza e integracin: Est integrada por un representante de cada pas miembro del MERCOSUR, designado por la respectiva seccin nacional del Subgrupo N 10 y cumple tareas de coordinacin y ejecucin tcnico- administrativa.

    Funcionamiento: Se rene por lo menos cuatro veces en cada ao.

    Competencias: Sus atribuciones son: - Hacer ejecutar los planes de trabajo aprobados por el consejo Gestor. - Definir los procedimientos metodolgicos a ser adoptados en sus trabajos. - Sistematizar, intercambiar y difundir las informaciones y estudios relevantes sobre mercado de trabajo.

    Coordinacin: Las funciones de esta Secretara estn coordinadas sucesivamente por un representante del pas designado a esos efectos por el Subgrupo.

    La coordinacin rota en forma anual y por orden alfabtico, aunque en estos primeros aos de funcionamiento, para dar continuidad a las acciones emprendidas por los pases que detentan las funciones de coordinacin, los perodos anuales previstos han sido prorrogados por el Subgrupo.

    En mayo del ao 2000 se realiz el lanzamiento del sitio web en Internet del observatorio en su sitio www.observatorio.net.

    Este banco de datos de carcter pblico y abierto, consta de informacin muy rica y variada:

    - Institucional: Con los antecedentes y actas del Observatorio y del Subgrupo N 10. - Estadstica. Sobre demografa, macroeconoma, actividad, empleo, subempleo, desempleo, salarios, productividad e ingresos econmicos. Est previsto incorporar otros insumos proporcionados por las restantes Comisiones en materia de formacin profesional y seguridad social, as como el enfoque de gnero y de grupos de edades a las variables integrantes del banco de datos. - Normativa jurdica en materia laboral: Nomencladores jurdicos elaborados por la Comisin N 1. - Polticas de empleo: Caracterizacin de los programas realizadas en cada pas en materia de polticas activas y pasivas de empleo. - ndice bibliogrfico, de las publicaciones con contenido en integracin, empleo, mercado de trabajo, etc.

    Dispone de conexiones o links con instituciones oficiales, estadsticas y acadmicas de la subregin, del resto de Amrica y de Europa.

    El banco de datos se encuentra radicado fsicamente en la actualidad en la Direccin de Polticas de Empleo del Ministerio de Trabajo de Argentina, que lo administra.

    La informacin del mercado laboral, cuenta an con problemas de comparabilidad, por provenir de fuentes diversas, pero se han hecho coordinaciones con los sectores tcnicos del MERCOSUR que trabajan en el rea de estadsticas con el apoyo de EUROSTAD y se espera solucionar en el corto y mediano plazo este problema.

    Hasta el presente, el Observatorio ha funcionado sin financiamiento econmico propio, gracias al esfuerzo realizado individualmente por los gobiernos, ya sea a travs de sus propios funcionarios tcnicos asignados a estas tareas o de la contratacin, con su propio presupuesto, de expertos en la materia.

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    - Coordinacin en Materia de Inspecciones de Trabajo

    Como se expresara anteriormente el tema de las inspecciones de trabajo recin fue incorporado en la pauta negociadora del actual Subgrupo N 10, como una respuesta a la preocupacin - tanto propia como del GMC y del CMC -, de mejorar el cumplimiento de las normas laborales nacionales dentro del territorio del MERCOSUR.

    Las actividades previstas en la referida pauta fueron: - La institucin de mecanismos permanentes de intercambio de informaciones y de cooperacin en el rea de inspeccin del trabajo entre los pases del MERCOSUR, con vistas a asegurar el cumplimiento de las legislaciones laborales nacionales. - El establecimiento de un intercambio de experiencias y la cooperacin entre los servicios inspectivos que contribuyan al mejoramiento del desempeo de la inspeccin de trabajo. - La coordinacin de mecanismos de control en el mbito de las inspecciones de trabajo, capaces de mejorar el cumplimiento de las normas laborales.

    Para seleccionar las actividades concretas a realizar en forma sucesiva o simultnea, se hicieron dos seminarios sobre el tema en el mbito de la Comisin, con la activa participacin de funcionarios de las Inspecciones de Trabajo de los cuatro pases que fueron invitados especialmente.

    Dada la imposibilidad de armonizar o unificar los sistemas de control existentes a nivel nacional, se acordaron acciones de coordinacin entre los pases, con el objetivo de mejorar el conocimiento recproco de los mtodos de trabajo de cada uno, evaluarlos y optimizar as los sistemas de control mediante el enriquecimiento mutuo dado por las respectivas experiencias.

    Como resultado de ellos, se acordaron y adoptaron las siguientes medidas:

    En 1997 se implement un sistema de intercambio de experiencias prcticas, mediante la realizacin de visitas inspectivas realizadas en conjunto por los inspectores de trabajo de los cuatro pases del MERCOSUR.

    El mtodo utilizado consisti en seleccionar en forma tripartita un sector de

    actividad relevante a criterio de los integrantes del Subgrupo.

    La seleccin se realiz teniendo presente especiales problemas de cumplimiento en un sector de actividad, sea por las condiciones de seguridad e higiene del mismo que provocan una siniestralidad importante, o por existir porcentajes preocupantes de incumplimiento a otras normas que establecen derechos de los trabajadores o regulan los aportes a los sistemas de proteccin de la seguridad social.

    Elegido el sector de actividad se realizaron operativos conjuntos de inspeccin en empresas reales que se ofrecieron voluntariamente y donde participaron inspectores de trabajo de los cuatro pases y representantes sindicales y empresariales que as lo expresaron.

    El objetivo de estas inspecciones conjuntas es la riqueza del intercambio de procedimientos, conocimientos y metodologas de trabajo, con operativos prcticos que reproducen in situ en una empresa y con inspectores de los 4 pases - la realidad de una verdadera inspeccin.

    Por supuesto que siempre estuvo muy claro en los negociadores que estas inspecciones deban realizarse con un carcter meramente didctico y que los hechos constatados no podan justificar la aplicacin de sanciones a las empresas que intervenan voluntariamente en estas prcticas.

    Para preservar la voluntariedad en la participacin y no volver artificial el operativo, en general se acuerda con las Cmaras del sector de actividad de que se trate, la seleccin de las posibles empresas a inspeccionar, se hace una lista de todas ellas, escogindose luego al azar alguna de las registradas a efectos de realizar la visita inspectiva.

    Este procedimiento si bien engorroso- es necesario porque jurdicamente cualquier empresa podra oponerse a ser inspeccionada por funcionarios pblicos inspectores que no sean nacionales de su pas. Sin embargo los objetivos de estos operativos han sido correctamente valorados por las empresas, que han colaborado siempre con los mismos.

    Una vez realizados los operativos de un sector en los cuatro pases, se realiza una reunin regional de evaluacin general, de la cual surgen sugerencias para adoptar aquellas prcticas nacionales que demostraron ser las

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    ms adecuadas a los efectos de un efectivo control del cumplimiento de las normas laborales.

    El primer sector elegido para estas actividades fue el sector de la construccin, realizndose los operativos sucesivamente en Uruguay, Argentina, Brasil y Paraguay, procedindose luego a la evaluacin regional de la experiencia.

    Posteriormente se realizaron en el sector rural (plantaciones de tomates, citrcolas, avcolas, etc.) y en el sector energtico; en la actualidad se han seleccionado la industria qumica y el sector portuario para continuar con estas experiencias durante los aos 2002 y 2003 respectivamente.

    En oportunidad de realizarse los operativos conjuntos se aprovecha la presencia de inspectores de trabajo de los cuatro pases para sensibilizarlos e informarlos sobre temas de especial trascendencia, que merecen un tratamiento inspectivo diferenciado. En las ltimas actividades conjuntas, la problemtica abordada fue el trabajo infantil.

    Asimismo se aprovecha la reunin de inspeccin conjunta para la discusin de los mtodos inspectivos utilizados por la Inspeccin del Trabajo del pas sede y adems se intercambian datos estadsticos sobre temas relacionados con las inspecciones de trabajo de los pases miembros.

    A estos ltimos efectos se consensu una planilla sobre datos estadsticos que se completa e intercambia anualmente entre los participantes a las reuniones del SGT N 10.

    Al haberse constatado preocupacin por las condiciones de trabajo en el transporte de cargas por carretera, se elabor una encuesta comn para conocer las realidades del sector, cuyos datos fueron relevados por los propios inspectores de trabajo- en forma simultnea en varios puestos de frontera de los cuatro pases, los que posteriormente fueron evaluados.

    A consecuencia de las acciones establecidas, Argentina y Brasil resolvieron realizar inspecciones bilaterales conjuntas en zonas de frontera.

    - La Declaracin Sociolaboral del MERCOSUR

    Antecedentes

    Como expresramos anteriormente, la Comisin N 8 del Subgrupo N 11 haba estudiado la viabilidad de implementar una Carta de Derechos Sociales en materia laboral, la que - en principio - deba recogerse en un Protocolo Adicional al Tratado de Asuncin a ser ratificado por cada Estado Parte.

    A tales efectos se constituy una subcomisin tripartita que analiz diversas propuestas presentadas en su seno, pero terminada la primer fase de transicin an no se haban superado las etapas de negociaciones.

    En l995 y l996 el nuevo Subgrupo 10 retom el tema e incluy en su pauta negociadora la continuacin del estudio de la Carta de Derechos Fundamentales en materia laboral. Ante la falta de consensos respecto al sistema de seguimiento de la Carta, se establecieron dos posibles vertientes: Su posibilidad de control o su eficacia, para que elevado al GMC, ste resolviera entre ambas posibilidades.

    El GMC no se expidi, desechando la pauta propuesta en todo lo que haca relacin a contenidos normativos de la dimensin social.

    Es entonces, que tratando de conciliar posiciones muy diferentes existentes entre los gobiernos y sectores representados, el Subgrupo acuerda una propuesta ms general, que no hace referencia a una Carta sino a la dimensin social del MERCOSUR y las alternativas para su formulacin institucional tomando, a tales efectos, los avances ya realizados por el anterior Subgrupo N 11.

    Esta nueva pauta negociadora propuesta por el SGT N 10 fue aprobada por el GMC (Resolucin 153/96 de 13/12/96), en los siguientes trminos:

    Tarea Anlisis de la dimensin social del proceso de integracin. Diversas alternativas para su formulacin institucional.

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    Justificacin Necesidad de contar con un instrumento que oriente la convergencia y/o concurrencia de los objetivos sociales.

    Accin Elaboracin de un plan de actividades con la finalidad de cumplir con esa tarea. Para ello las delegaciones prepararn propuestas que debern tener en consideracin los trabajos ya realizados por el Subgrupo.

    En l997 el Subgrupo N 10 constituy un Grupo Ad Hoc tripartito, con el cometido de analizar las diversas propuestas tendientes a la aprobacin de un instrumento que contenga un ncleo duro de derechos fundamentales y un mecanismo de supervisin con participacin de los sectores sociales.

    Dicha comisin trabaj a lo largo de casi dos aos y a fines de l998 se consensu el instrumento que luego fuera aprobado y firmado por los Jefes de Estado de los Pases Miembros como Declaracin Sociolaboral del MERCOSUR, el 10 de diciembre de l998.

    Durante el perodo previo a la aprobacin de la Declaracin, tres fueron los ejes de las negociaciones: - Contenido concreto de los derechos a consagrar: Para iniciar la discusin cada sector y pas aport una lista de los derechos que entenda ineludible consagrar, la cual fue decantada en el correr de las negociaciones hasta quedar consensuado un elenco de derechos fundamentales.

    Dado que algunos derechos propuestos no haban obtenido consenso de todos los participantes, se acord que el instrumento que los contuviera iba a ser de carcter dinmico y abierto, de modo tal que con el avance del proceso de integracin y de la consolidacin de la dimensin social, se pudieran alcanzar nuevos acuerdos e ir completando el contenido de la Declaracin.

    El paso siguiente fue dotar de contenido concreto a cada uno de los derechos a consagrar. Para ello cada sector y pas present una propuesta, tomando como insumos los textos constitucionales y legales de los cuatro pases, los convenios internacionales de trabajo y dems instrumentos internacionales o regionales relacionados.

    Por ltimo se dise una tabla comparativa con todas las propuestas presentadas y se negoci y acord -discutindose extensamente, en algunos casos el contenido y la redaccin de cada artculo.

    O sea que es el primer instrumento de estas caractersticas elaborado en forma totalmente tripartita, resultado de un prolongada y compleja negociacin en las que participaron Gobiernos y representantes de los empleadores y de los trabajadores de los cuatro pases integrantes del MERCOSUR. - Mecanismo de control o seguimiento del cumplimiento de los derechos consagrados: Si bien desde el inicio de las negociaciones hubo acuerdo en que el rgano encargado del seguimiento del instrumento a aprobar deba ser tripartito, con una instancia regional y otra nacional, de carcter promocional y no sancionatorio, existan discrepancias en cuanto a la ubicacin institucional del mismo, jerarqua y los mecanismos de toma de decisiones a establecer.

    A tales efectos se elev al GMC que a su vez lo deriv en consulta al Foro Consultivo Econmico y Social. Este rgano sobre este punto recomend por consenso que debera ser un rgano directamente auxiliar del GMC, al que se elevaran sus recomendaciones, las que deberan ser adoptadas por consenso de los sectores que lo compondran y que su eficacia debera quedar limitada al carcter consultivo, colaborando as en el proceso de toma de decisiones del GMC.

    Asimismo el Foro aconsej que debera quedar excluida cualquier potestad punitiva, no pudiendo invocarse este mecanismo para fines diferentes para los que fuera constituido, quedando prohibida especialmente su vinculacin con cuestiones econmicas, comerciales y financieras. - Naturaleza jurdica del instrumento que recogera los derechos y el mecanismo de seguimiento. Fue el tercero y ms polmico de los aspectos a resolver, y subyaca permeando todas las discusiones, las diferentes posiciones de los gobiernos y actores sociales sobre la pertinencia de las clusulas sociales.

    Al respecto se haban planteado diversas opciones: - Elegir la forma de Tratado o Acuerdo, que recogiera una Carta Social de los trabajadores del MERCOSUR, que si bien era el instrumento de mayor jerarqua, tena como inconveniente que requera de posterior ratificacin legislativa y su vigencia quedaba condicionada a una decisin ulterior de rganos nacionales ajenos al MERCOSUR.

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    - Elegir la forma de Resolucin emitida por el GMC o de Decisin emitida por el CMC, ambas de carcter obligatorio y sometidas directamente al sistema de solucin de controversias previsto en el Protocolo de Brasilia.

    De haberse seguido este procedimiento la Declaracin habra adquirido carcter obligatorio simultneo al haber sido internalizada por los cuatro Estados Parte (segn lo dispuesto por los Arts. 38 y siguientes del Protocolo de Ouro Preto) y de existir controversias respecto a dicho instrumento se deberan seguir los procedimientos de negociacin directa, intervencin del GMC y en ltima instancia el procedimiento arbitral con la posibilidad de adoptarse medidas compensatorias temporarias, tales como la suspensin de concesiones u otras equivalentes, tendientes a obtener el cumplimiento. - La otra opcin era elegir un instrumento sui generis, no previsto dentro del orden jurdico del MERCOSUR, pero que tuviera un importante valor tico-poltico. En este sentido se manejaba la posibilidad de una Declaracin de los Ministros de Trabajo o de los Jefes de Estado de los cuatro pases.

    Consultado al respecto el Foro Consultivo Econmico y Social no tuvo, en este aspecto, consenso de los sectores sociales.

    Finalmente, se acord, en el seno del SGT N 10, que el instrumento fuera una Declaracin Presidencial.

    Cules fueron las razones que determinaron la eleccin de esa opcin?

    Haciendo un anlisis de las consideraciones volcadas a lo largo de las complejas negociaciones y de los puntos de vista de los diferentes sectores, se puede concluir en que primaron las siguientes consideraciones: - En primer lugar tena un importante valor poltico y tico al ser adoptada al ms alto nivel como Declaracin solemne de los Jefes de Estado, pero adems no plasmaba meros deseos o propsitos, sino compromisos concretos de actuar en consecuencia a lo declarado mediante acciones positivas concretas. - Al no ser un instrumento susceptible de ratificacin o internalizacin posterior, era inmediatamente aplicable y permita ponerse a

    trabajar en la instrumentacin de las medidas que garantizaran su vigencia efectiva. - Era lo polticamente posible en el estado de madurez en que se encontraba el proceso de integracin y era difcil, si no imposible, lograr consensos para avances ms profundos. - Era una forma instrumental dinmica, abierta, flexible y ms fcilmente revisable que un Tratado, lo que le daba una vocacin de perfeccionamiento continuo acorde a la consolidacin y desarrollo de los aspectos sociolaborales. - Lo ms relevante del instrumento era el rgano de seguimiento y el esfuerzo tripartito y regional que se generara en ese mbito para la efectiva consagracin de los derechos plasmados en la Declaracin y para ello era indiferente que su naturaleza jurdica fuera una u otra. - Una experiencia gradual en otro tema de trascendente importancia como lo es el Compromiso Democrtico del MERCOSUR- haba resultado exitosa. Efectivamente el Protocolo de Ushuaia firmado en 1998 que consagra el compromiso democrtico de los pases del MERCOSUR, fue precedido por una Declaracin Presidencial de similar contenido, firmada el 25 de junio de 1996 en Potrero de los Funes San Luis (Argentina) y apenas transcurridos dos aos fue recogida y ampliada en su contenido por el Protocolo de Ushuaia. - Por ltimo se estim que el actual sistema de solucin de controversias que deber revisarse al converger totalmente el arancel externo comn- tena posibilidades de ser sustituido por un Tribunal Regional, y que se sera el momento propicio para revisar la Declaracin, dotarla de un contenido ms amplio y modificar su naturaleza jurdica y su forma definitiva de seguimiento o control.

    Contenido

    Si bien el resultado obtenido puede parecer insuficiente o insatisfactorio en cuanto a su contenido, a su forma de seguimiento y a su naturaleza jurdica, debe tenerse presente que ello es fruto justamente de un consenso y como tal, conjuga visiones e intereses diversos, pero cuya principal virtud es el reconocimiento conjunto de la dimensin social de la integracin y el compromiso de

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    fomentar y complementar gradualmente los derechos consagrados en la Declaracin.

    A los solos efectos de su anlisis, conviene referirse en forma separada a su contenido sustantivo, esto es: A los derechos y obligaciones que consagra; a su contenido instrumental: Formas y mecanismos establecidos para asegurar la efectiva vigencia de los mismos y a otras normas contenidas mayoritariamente en su prembulo, por la especial trascendencia que revisten las consideraciones y expresiones vertidas, para interpretar el real alcance de la Declaracin sociolaboral del MERCOSUR.

    Prembulo y normas generales

    En general, se ha sealado que del Prembulo de la Declaracin se desprende que existe una voluntad implcita- tambin explcita - de los Estados de otorgarle a la Declaracin Sociolaboral del MERCOSUR una eficacia jurdica que trasciende los compromisos tico- polticos naturales a toda Declaracin.

    Especialmente en cuanto hace expresa referencia a otras declaraciones, pactos, protocolos y otros tratados que integran el patrimonio jurdico de la Humanidad con los cuales estn comprometidos y sealan en prrafo aparte la Declaracin de la OIT relativa a los Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo (1998), que fuera apoyada por los Estados Parte, la cual reafirma el compromiso de respetar, promover y poner en prctica los derechos y obligaciones expresados en los convenios reconocidos como fundamentales dentro y fuera de la organizacin.

    Esta interpretacin es ratificada por la expresin adoptan los siguientes principios y derechos en el rea del trabajo, que pasan a constituir la Declaracin sociolaboral del MERCOSUR, sin perjuicio de otros que la prctica nacional o internacional de los Estados Parte haya instaurado o vaya a instaurar.

    Estas expresiones han llevado a parte de la doctrina a desarrollar la tesis de que la Declaracin, al consagrar derechos humanos fundamentales que integran el patrimonio jurdico de la humanidad, integra el jus cogens, siendo en consecuencia parte del

    orden pblico internacional que los Estados no pueden derogar y de carcter vinculante.

    En similar sentido se ha expresado que la Declaracin, al integrarse con una serie de Declaraciones, pactos y convenciones que ya obligan a los Estados Parte del MERCOSUR a pesar de que algunas de ellas no han sido ratificadas o no estn sujetas a ratificacin el llamado contenido ampliado de la Declaracin- tiene reconocida expresamente la misma naturaleza jurdica que aquellos y en consecuencia no requiere de acto ulterior alguno de internalizacin para adquirir plena eficacia jurdica.

    Para la doctrina, entonces: - La Declaracin Sociolaboral del MERCOSUR, sobre todo al tenor de sus considerandos, recoge y proclama la idea de que los derechos humanos fundamentales del trabajador integran el patrimonio jurdico de la humanidad y que existe un compromiso de los Estados Parte en cuanto al cumplimiento de todos los instrumentos que componen dicho patrimonio, con independencia de su ratificacin interna. - El contenido genrico o ampliado de la Declaracin es mucho mayor que su contenido especfico, ya que integra a todos los Tratados, Pactos o Declaraciones sobre Derechos Humanos, a los cuales se remite y enumera en su quinto considerando, as como a los principios y/o derechos laborales que la prctica nacional o internacional haya establecido o vaya a establecer a futuro.

    Sin embargo, estas interpretaciones estuvieron ausentes por lo menos en forma explcita- de las negociaciones realizadas a nivel del Subgrupo y de su Comisin Ad- hoc.

    En esos mbitos las discusiones versaron sobre dos puntos claves para la instrumentacin final de la Declaracin: - Que el instrumento utilizado no poda quedar abarcado por el Sistema de solucin de controversias establecido por el Protocolo de Brasilia. Fue por ese motivo que expresamente se estableci en su artculo 25 en consonancia con la opinin vertida al respecto por el Foro Consultivo Econmico y Social que la Declaracin no podr invocarse ni utilizarse para otros fines que no estn en ellos previsto y vedada, en particular, su aplicacin a cuestiones comerciales, econmicas y financieras.

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    - Que el mecanismo de seguimiento no poda derivar en medidas sancionatorias impuestas con carcter supranacional.

    Como puede observarse en realidad subyacan en las negociaciones dos temas. Por parte especialmente de los sectores gubernamentales: La oportunidad temporal de establecer mecanismos supranacionales de control en temas laborales, en una etapa en que se estableca expresamente que los rganos del MERCOSUR tenan carcter intergubernamental y no comunitario, y por parte de algunos de los sectores y gobiernos su posicionamiento frente al tema de las clusulas sociales.

    La otra clusula general a destacar en este captulo es la establecida en su artculo 24, en cuanto reconoce expresamente el carcter dinmico y abierto de la Declaracin, revisable a los dos aos de su adopcin, a la luz de los avances del proceso de integracin y de la experiencia adquirida y acumulada en su aplicacin. Es importante sealarla especialmente, porque hubo reiteradas manifestaciones respecto a que la Declaracin era una plataforma de salida y que la meta u objetivo final era ampliar en el futuro sus contenidos, su naturaleza jurdica o personalidad normativa y su jerarqua institucional.

    De este modo se reconoci que la solucin acordada en el momento era perfectible y que lo establecido era un piso mnimo de derechos laborales, de compromisos asumidos por los Estados y de mecanismos tripartitos para seguir profundizando y avanzando hacia la consolidacin de una dimensin social de la integracin.

    Clusulas Sustantivas: Derechos y obligaciones consagrados

    El contenido sustantivo especfico se integra con los derechos y principios expresamente consagrados en el articulado de la Declaracin Sociolaboral del MERCOSUR y con los compromisos asumidos por los Estados Parte al respecto e incluye: Derechos individuales, derechos colectivos y otros derechos.

    En general en cada artculo se comienza consagrando un determinado derecho y en un segundo inciso se establecen los compromisos o acciones que los Estados se comprometen a asumir al respecto.

    En tal sentido estas clusulas de la Declaracin referidas a derechos implican compromisos con diferente grado de concrecin o precisin - de accin positiva por parte de los gobiernos y por su redaccin la mayora de ellos son autoejecutables.

    Derechos individuales

    No discriminacin - Promocin de la igualdad. Consagra la igualdad efectiva de derechos, trato y oportunidades en el empleo y ocupacin, sin distincin o exclusin por motivos de raza, nacionalidad, color, sexo, orientacin sexual, edad, credo, opinin poltica o sindical, ideolgica o cualquier otra condicin social o familiar.

    Seguidamente establece el compromiso de los Estados de garantizar la vigencia de este principio con acciones dirigidas a eliminar toda discriminacin, en especial respecto de los grupos en situacin de desventaja en el mercado de trabajo.

    En artculo aparte consagra el derecho de las personas con discapacidades fsicas o mentales a ser tratadas en forma digna y no discriminatoria, favorecindose su insercin social y laboral y en tal sentido establece el compromiso de los Estados de adoptar medidas efectivas relacionadas con su educacin, formacin, readaptacin, orientacin profesional y adecuacin de los ambientes de trabajo y de los accesos a bienes y servicios colectivos.

    Por ltimo en el siguiente artculo los Estados se comprometen a garantizar, mediante la normativa y las prcticas laborales, la igualdad de trato y oportunidades entre mujeres y hombres.

    Derechos de los trabajadores migrantes y fronterizos. Establece su derecho a ayuda, informacin, proteccin e igualdad de derechos y obligaciones que los trabajadores nacionales. Los Estados Parte se comprometen a establecer normas y procedimientos comunes

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    para la circulacin de los trabajadores en zonas fronterizas as como a emprender acciones para mejorar las condiciones de trabajo, empleo y de vida de estos trabajadores.

    Eliminacin del trabajo forzoso. Se establece el derecho al trabajo libre y voluntario y la supresin de toda forma de trabajo forzoso u obligatorio. A su vez los Estados asumen el compromiso de eliminar toda forma o servicio exigido a un individuo bajo la amenaza de una pena y para el cual ste no se ofrece voluntariamente y de adoptar medidas para garantizar la abolicin de toda utilizacin de la mano de obra que propicie, autorice o tolere el trabajo forzoso u obligatorio.

    Abolicin del trabajo infantil y limitacin del trabajo de menores. Se establece como edad mnima de acceso al trabajo aqulla en que cesa la escolaridad obligatoria y compromete a los Estados Parte a abolir el trabajo infantil y a elevar progresivamente la edad mnima del ingreso al trabajo.

    En los incisos siguientes pone bajo la especial proteccin de los Estados el trabajo de los menores, en especial en lo concerniente a la edad mnima para el ingreso al mercado laboral, y otras medidas que posibiliten su pleno desarrollo fsico, intelectual, profesional y moral.

    Ms adelante lo limita especialmente en cuanto a la extensin de la jornada y horarios en que puede realizarse el mismo y ambiente de trabajo, establecindole limitaciones en razn de la afectacin de sus facultades fsicas, mentales y morales.

    Derecho de los empleadores. Incluye el derecho a dirigir y organizar econmica y tcnicamente la empresa, de acuerdo a las legislaciones y prcticas nacionales. Cabe sealar que la inclusin de este artculo supone una consagracin excepcional en el derecho comparado, donde los documentos sociolaborales no recogen tales derechos. Su inclusin implic asimismo una extensa negociacin donde los empleadores reivindicaban la tesis del fin social de la empresa.

    Derechos colectivos

    Libertad de asociacin. Consagra el derecho de empleadores y trabajadores de constituir las organizaciones que estimen

    conveniente y de afiliarse a las mismas y el compromiso de los Estados de asegurar el derecho a la libre asociacin y de abstenerse de cualquier acto que suponga injerencia en su creacin o gestin.

    Libertad sindical. Consagra el derecho de los trabajadores a ser protegidos de todo acto que menoscabe la libertad sindical y en especial garantizar su libertad de afiliacin, no afiliacin y desafiliacin, su derecho a ser representados sindicalmente y a evitar despidos o perjuicios derivados de su actividad sindical.

    Negociacin colectiva. Consagra el derecho de los empleadores, sus organizaciones y de organizaciones o representaciones de trabajadores a negociar y celebrar convenios o acuerdos colectivos.

    Huelga. Garantiza el ejercicio del derecho de huelga a todos los trabajadores y organizaciones sindicales, estableciendo que los mecanismos de prevencin o solucin de conflictos no podrn impedir su ejercicio.

    Estos derechos son los clsicos derechos colectivos que contiene todo instrumento sociolaboral, y si bien en su redaccin se hace expresa remisin a las legislaciones y prcticas nacionales vigentes, son reconocidos con un sentido protector amplio y promocional.

    Promocin y desarrollo de procedimientos preventivos y de autocomposicin de conflictos. Se consagra la obligacin de los Estados de desarrollar estos procedimientos, siempre que sean independientes e imparciales y de fomentar su utilizacin, sin limitar el derecho a la huelga.

    Dilogo social. En este artculo se establece el compromiso de los Estados de promover la concertacin social, convocando a los actores sociales regionales y nacionales a fin de que, a travs del dilogo y el consenso social, se tienda al crecimiento econmico con justicia social y a la mejora de las condiciones de vida de sus pueblos.

    Si bien estos dos artculos son programticos, obligan a los Estados a adoptar medidas concretas al respecto y se entendi que era necesario dar seales claras por parte de todos los sectores, de su apoyo a una sociedad basada en la negociacin, la concertacin y el dilogo social como forma de solucionar sus diferencias y avanzar en la consecucin de una sociedad ms justa y con mejores condiciones de vida y trabajo.

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    Otros derechos

    Fomento del empleo. Los Estados se comprometen a promover el crecimiento econmico y la adopcin de polticas activas para el fomento y creacin del empleo con el fin de elevar el nivel de vida y corregir los desequilibrios regionales y nacionales.

    Proteccin de los desempleados. Los Estados Parte se comprometen a instituir, mantener y mejorar los mecanismos de proteccin contra el desempleo, a fin de garantizar la subsistencia del trabajador afectado y facilitarle el acceso a servicios de reubicacin y a programas de recalificacin profesional que faciliten su retorno a la vida productiva.

    Formacin profesional y desarrollo de recursos humanos. En este artculo se reconoce expresamente a todo trabajador su derecho a la orientacin, formacin y capacitacin profesional. El compromiso de los Estados es de constituir programas de orientacin y formacin profesional continua y permanente, articulndolo con los servicios pblicos de empleo y proteccin de los desocupados y de garantizar una informacin adecuada, a nivel nacional y regional, sobre los mercados de trabajo.

    Salud y seguridad en el trabajo. Consagra el derecho a trabajar en un ambiente sano y seguro que preserve la salud fsica y mental del trabajador y estimule su desarrollo y desempeo profesional. A su vez los Estados se comprometen a formular, aplicar y actualizar en forma permanente y con la participacin de los sectores sociales, polticas y programas que prevengan accidentes de trabajo y enfermedades profesionales y promuevan condiciones de trabajo adecuadas.

    Inspeccin del trabajo. Consagra el derecho del trabajador a gozar de una proteccin adecuada de sus condiciones y medio ambiente de trabajo, a cuyos efectos los Estados se comprometen a instituir y mantener servicios de inspeccin que garanticen los derechos laborales.

    Seguridad social. Se consagra el derecho de los trabajadores a la seguridad social, conforme a las respectivas legislaciones nacionales y los Estados asumen el compromiso de garantizar una red mnima de amparo social que proteja a sus habitantes ante la contingencia de riesgos sociales como la

    enfermedad, vejez, invalidez y muerte, as como a coordinar polticas que supriman discriminaciones derivadas del origen nacional de los beneficiarios.

    - Clusulas instrumentales. El mecanismo de promocin y seguimiento

    Este captulo se inicia con la reiteracin del compromiso de los Estados Parte de respetar los derechos fundamentales consagrados en la Declaracin y de promover su aplicacin y con tal finalidad recomiendan instituir la Comisin sociolaboral.

    En sus Arts. 20 y siguientes la Declaracin establece las caractersticas y cometidos bsicos de la Comisin Sociolaboral del MERCOSUR, que posteriormente sern recogidos en la Resolucin que la institucionaliza y en su Reglamento Regional.

    - Ser un rgano directamente auxiliar del Grupo Mercado Comn. - De composicin tripartita. - Con carcter promocional y no sancionatorio. - Dotado de instancias nacionales y regional. - Destinada a fomentar y acompaar la aplicacin del instrumento: Esto es a promover el cumplimiento de los derechos previstos en ella. - Se manifestar por consenso de los tres sectores. - Con las siguientes atribuciones y responsabilidades: - Examinar, comentar y canalizar las memorias anuales que debern elaborar los Estados Parte. - Formular planes, programas de accin y recomendaciones tendientes a fomentar la aplicacin y el cumplimiento de la Declaracin. - Examinar observaciones y consultas sobre dificultades e incorrecciones en la aplicacin y cumplimiento de los derechos consagrados. - Examinar dudas sobre la aplicacin de la Declaracin y proponer aclaraciones. - Elaborar anlisis e informes sobre la aplicacin y el cumplimiento. - Examinar y presentar propuestas de modificacin del texto de la Declaracin y darles el curso pertinente.

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    - Deber reunirse por los menos una vez al ao. - Deber redactar por consenso su Reglamento Interno y el de las Comisiones Nacionales, el que deber ser elevado al GMC para su aprobacin.

    Aprobada la Declaracin por los Jefes de Estado de los cuatro pases, por Resolucin 15/99 de fecha 9 de marzo de 1999, el GMC crea la Comisin Sociolaboral del MERCOSUR, con las caractersticas recomendadas en la propia Declaracin, y estableciendo especialmente que se integrar por un miembro titular y un alterno de cada uno de los tres sectores involucrados por cada uno de los Estados Parte del MERCOSUR.

    5. Situacin actual de los mbitos sociolaborales

    a) La comisin sociolaboral del MERCOSUR

    Instituida formalmente, la Comisin Sociolaboral comienza su actuacin consensuando sucesivamente su Reglamento Interno Regional (aprobado por Resolucin del GMC N 12/00 del 5/4/00), el Reglamento de las Comisiones Nacionales (aprobado por Resolucin del GMC de diciembre de 2000), las pautas metodolgicas y procedimiento de elaboracin de memorias y sobre la base de la memoria tipo elaborada para el tema trabajo infantil, se aprobaron los formularios de las memorias y se consensuaron los cinco primeros derechos a examinar en el correr del ao 2001: Trabajo infantil y de menores (Art. 6), promocin de la igualdad entre mujeres y hombres (Art. 3), dilogo social (Art. 13), fomento del empleo (Art. 14) y formacin profesional (Art. 16), tomando en cuenta la naturaleza y relevancia de los mismos.

    Las referidas Memorias fueron analizadas por primera vez en la reunin de la Comisin Sociolaboral del MERCOSUR realizada en noviembre del 2001, de acuerdo al procedimiento que ms adelante se explicita.

    Haremos una muy breve resea de las actividades desarrolladas desde su reciente instalacin.

    A esos efectos se dar cuenta de los consensos logrados hasta el primer semestre

    del ao 2001 inclusive, que refieren a su actividad inicial destinada a reglamentar su forma de funcionamiento y las pautas y procedimientos de elaboracin de Memorias y se destinar un captulo especial para analizar el ltimo semestre del ao 2001, en el cual los pases por primera vez debieron elaborar, examinar y evaluar las Memorias seleccionadas, que por ser las primeras, suponan un diagnstico exhaustivo de la realidad de los cuatro pases, de los avances y de las dificultades encontradas y hacer propuestas para avanzar en las situaciones susceptibles de mejoramiento.

    De 1999 al primer semestre del 2001

    - Reglamento Interno de la Comisin Sociolaboral del MERCOSUR

    El reglamento desarrolla las caractersticas y atribuciones establecidas en la propia Declaracin y en la Resolucin que la institucionalizara.

    Composicin: Se integra por 12 miembros titulares que representan a los sectores gubernamental, empleador y trabajador de cada Estado Parte y 12 miembros alternos, que son elegidos respectivamente por los Gobiernos y las organizaciones ms representativas de empleadores y trabajadores

    A efectos de dar certeza y continuidad a las representaciones, stas no podrn ser modificadas, salvo por quien las design y los sustitutos slo podrn participar de las reuniones si media una comunicacin formal realizada con una antelacin de 48 horas a la realizacin de la misma.

    A los efectos de armonizar la naturaleza poltica de los delegados- imprescindible para la toma de decisiones- con los necesarios apoyos tcnicos para evaluar previamente las consecuencias de la adopcin de las mismas, los miembros titulares y alternos podrn acompaarse por hasta un mximo de dos asesores.

    Slo los miembros titulares tendrn voz y voto y los suplentes que participen de la reunin tendrn voz, y cuando sustituyan a los titulares tambin voto.

    Tambin podrn participar invitados especiales, si existe consenso de la Comisin,

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    en calidad de exponentes o de observadores. Tal como se resolvi recientemente respecto a la OIT.

    Coordinacin: La Comisin funcionar bajo la direccin de una Coordinacin tripartita rotativa, que coincide con la presidencia Pro tempore del MERCOSUR, que es semestral y rota en orden alfabtico. El Reglamento establece las competencias y obligaciones de la coordinacin.

    Reuniones: Se establecen dos reuniones ordinarias mnimas por ao, a realizarse en los meses de abril y octubre y la posibilidad de reuniones extraordinarias. Para asegurar que el tema a tratar justifique, por su importancia y urgencia, la fijacin de una reunin extraordinaria, deber pedirla el Grupo Mercado Comn, una seccin nacional tripartita o la mayora de un sector (3 miembros). En la solicitud se dejar expresa constancia del tema que determina la convocatoria y para que se convoque a reunin deber tener el consenso de 7 de los miembros de la Comisin, donde deber haber un representante de cada sector.

    Quorum y consenso: Para la realizacin de la Reuniones se exige un quorum mnimo de 7 personas, debiendo estar presentes dos representantes de cada sector. Esta decisin se adopt luego de largas negociaciones tendientes a asegurar que un sector no tuviera la posibilidad de impedir- con su no concurrencia - la realizacin de las reuniones de la Comisin, pero garantizando simultneamente una mnima representatividad de los pases y sectores en las mismas. Asimismo se reglament la obtencin del consenso, interpretndose que los 12 votos requeridos para adoptar decisiones (un voto por Estado parte y sector), se integran con votos positivos y abstenciones y que para el caso de miembros ausentes, stos tendrn 15 das para presentar objeciones totales o parciales y en caso de silencio se considerara acordado el texto en cuestin. Fue una frmula que intent flexibilizar la necesidad de consenso e impedir abusos en el derecho de veto de sus integrantes.

    Cometidos: Por ltimo el Reglamento establece las formas de cumplimiento de sus principales cometidos, de los cuales destacaremos los puntos ms relevantes: - Elaboracin de Memorias. Conforme a la Declaracin Sociolaboral del MERCOSUR se

    elaboran por los Ministerios de Trabajo en consulta con las organizaciones ms representativas de empleadores y trabajadores.

    El Reglamento establece que una vez elaborada, se presentan en la Comisin Nacional antes del 30 de junio de cada ao, se discuten en ese mbito y antes del 30 de julio se remiten a la Comisin Regional y a las otras Comisiones Nacionales con las consideraciones realizadas por los otros sectores.

    Asimismo establece que las primeras Memorias debern informar de la situacin legal, institucional y prctica, hacindose un diagnstico general de la situacin nacional al respecto y que las siguientes Memorias debern consignar las modificaciones en la legislacin y en la prctica, as como los avances realizados en la promocin de los derechos y las dificultades encontradas en su aplicacin. - Examen de Memorias. Se examinan en primera instancia por la Comisin Nacional del respectivo pas, se realiza un informe y se elevan ambos para examen de la Comisin Regional. Cada tema ser examinado con la frecuencia que decida la Comisin, la que podr subdividir por semestres el tratamiento de los derechos objeto de Memorias.

    Luego de analizadas las Memorias y las consideraciones de los sectores sociales se hace un informe evaluatorio del estado de aplicacin y se eleva al GMC. - Planes, programas de accin y recomendaciones: Del mismo modo se elevan al GMC los planes, programas de accin y recomendaciones consensuadas que tiendan a fomentar la aplicacin y el cumplimiento de la Declaracin. Para estos efectos la Comisin considerar propuestas realizadas por las propias Comisiones Nacionales u otros rganos del MERCOSUR. - Examen de observaciones, consultas y dudas: Para proceder a su examen se requiere que se refieran a la aplicacin e interpretacin de la Declaracin y que se basen en las opiniones de las Comisiones Nacionales. Si hay consenso se redactan las consideraciones y aclaraciones que correspondan y de no lograr el mismo se remiten a las Comisiones nacionales para un nuevo tratamiento de los disensos.

    Se busc con esta solucin dar a las Comisiones Nacionales un papel preventivo,

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    como organismo actuante en primera instancia y que acta de filtro en estos temas. - Aplicacin y cumplimiento de la Declaracin: Estas atribuciones refieren a la realizacin de anlisis e informes sobre la aplicacin en general de la Declaracin, que se elevan al GMC con las recomendaciones pertinentes. - Propuestas de modificacin: Reitera lo expresado en la Declaracin al respecto, agregando que las propuestas fundamentadas de revisin sern elevadas al GMC.

    En una destacable interpretacin el Reglamento agrega adems que la Comisin adoptar igual procedimiento en las actualizaciones posteriores, reiterando la idea de que la consolidacin de los espacios sociales de la integracin es un proceso gradual y progresivo que recin se inicia y que supondr un trabajo complejo y continuo de obtencin de consensos hasta su total implantacin.

    Ratifica entonces el carcter dinmico y con vocacin de perfeccionamiento de la Declaracin y recoge la posibilidad permanente de profundizar los derechos y su contenido, de mejorar el procedimiento de seguimiento y de modificar la naturaleza jurdica del instrumento.

    - Reglamento Interno de las Comisiones Nacionales

    Desarrolla conceptos que surgen de los instrumentos antes referidos, siendo destacable al respecto: - Que se establece que las Comisiones Nacionales estarn compuestas por los miembros que integran la Comisin Regional, consenso que fue objeto de largas discusiones, pero que permite mantener la continuidad de las representaciones y enriquece el tratamiento de los temas, al tener sus integrantes la visin nacional y regional de los mismos. - Que establece una Coordinacin semestral rotativa entre los tres sectores, lo que supone que por primera vez - una entidad del MERCOSUR, an sea de nivel nacional, integrada por los Gobiernos ser coordinada por los sectores sociales, lo que es una reafirmacin ms del valor y alcance otorgado al tripartismo.

    - Que se otorga gran flexibilidad al funcionamiento de las Comisiones, de forma tal que se adapten a las realidades especficas de cada pas. - Que si bien el Reglamento Interno dispone - lo que no surge de la Declaracin que adoptarn sus decisiones, conclusiones y recomendaciones por consenso, para garantizar que las diversas posiciones sectoriales sean conocidas y tenidas en cuenta, se establece que cuando el consenso no se logre despus de dos reuniones de discusin, se elevarn a la Comisin Regional las distintas posiciones adoptadas.

    - Memorias: Formularios y Procedimientos de Elaboracin

    A efectos de facilitar la elaboracin de las Memorias y lograr que la informacin proporcionada por los cuatro pases fuera similar y comparable, en las ltimas dos Reuniones de la Comisin Regional se procedi a consensuar un formulario tipo para las mismas. Para ello se cont como en muchas oportunidades anteriores con el apoyo tcnico de la OIT, que redact varias propuestas que fueron valiosos insumos para el desarrollo de los trabajos.

    Del mismo modo y a efectos de que no se interpretaran en forma dismil las expresiones de los formularios, se aclararon varios de los trminos utilizados en los mismos, tales como: Aspectos legales y normativos, nivel de aplicacin legal, prcticas sociales, estudios en profundidad, polticas y lneas de accin.

    Por ltimo, se dan pautas para el procedimiento de elaboracin de las Memorias y para la seleccin de los temas o derechos que sern objeto de las mismas, buscando que los pases trabajen bajo pautas claras y homogneas que permitan obtener informacin comparable y de similares caractersticas tanto en cantidad como en calidad.

    El segundo semestre del 2001

    - Desafos planteados

    En mayo del ao 2001 todos los aspectos reglamentarios y formales haban sido acordados por la Comisin Regional.

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    En este mbito tambin - y como se sealara al inicio de este captulo ya se haban seleccionado cinco derechos consagrados en la Declaracin Sociolaboral del MERCOSUR que seran objeto de tratamiento durante el ao 2001 y a cuyo respecto deban elaborarse las primeras Memorias.

    Haba -y hay hacia adelante- un gran desafo pero tambin una gran oportunidad.

    Tres factores son fundamentales para el cumplimiento de los objetivos propuestos en cuanto a la efectiva aplicacin en la regin de los derechos fundamentales de carcter laboral: - La profundidad, seriedad, sinceridad y compromiso con que se encare la elaboracin de las Memorias por los cuatro pases y sectores sociales del MERCOSUR. - La sabidura, espritu constructivo y de concertacin con que la Comisin Regional asuma las responsabilidades que se le asignaron en la promocin de los derechos consagrados en la Declaracin, sin perder nunca de vista que los objetivos propuestos suponen una profundizacin y superacin constante de los mismos, que debe basarse en el consenso. - La respuesta que los Gobiernos y sectores sociales den a las recomendaciones, planes y programas de accin que eventualmente se les recomiende y la consecuente adopcin de las medidas que correspondan para lograr la vigencia efectiva de los derechos proclamados en toda la regin.

    El examen separado de este semestre responde a la interrogante que supona el comportamiento de los pases y sectores frente a esos desafos y por otros dos motivos.

    En primer lugar, porque se ponan a prueba los procedimientos y plazos acordados por la Comisin para implementar el sistema de seguimiento de los derechos consagrados en la Declaracin Sociolaboral del MERCOSUR y se proceda a darle contenidos concretos al mecanismo plasmado.

    En segundo lugar, porque en ese semestre iban a coexistir por primera vez la Comisin, desarrollando su actividad permanente y principal de elaborar y examinar Memorias y el Subgrupo N 10, y en consecuencia se comenzaran a delinear en los hechos las lneas de trabajo concretas que asumiran cada

    uno de estos mbitos en el futuro. Se perciba como imprescindible que desde el inicio de esta nueva etapa se pudieran encontrar los mecanismos idneos para lograr la sinergia entre estas dos instancias sociolaborales, a efectos de complementar sus acciones y no superponerlas, teniendo en cuenta que en la agenda de ambos rganos tripartitos hay una lgica coincidencia de los temas incluidos.

    - Actividades Generales del Segundo Semestre del 2002

    Conforme a los Reglamentos oportunamente aprobados, los Ministerios de Trabajo de cada uno de los Estados Parte, en consulta con las organizaciones ms representativas de trabajadores y empleadores, elaboraron sus memorias y las presentaron a la Comisin Sociolaboral Nacional de su respectivo pas antes del 30 de junio.

    Dichas comisiones tripartitas discutieron y analizaron las memorias elaboradas y antes del 30 de julio las remitieron conjuntamente con un informe evaluatorio- a la Comisin Sociolaboral Regional y a las restantes Comisiones Nacionales.

    En la reunin de noviembre de 2001 por primera vez la Comisin Sociolaboral Regional procedi al estudio y anlisis de las memorias. Hizo a su vez un informe evaluatorio con enfoque regional del cumplimiento de cada derecho en los Estados Parte y propuso recomendaciones para fomentar el cumplimiento de los derechos consagrados.

    Uruguay como Presidencia Pro tempore del segundo semestre del ao 2001, haba previamente recabado toda la documentacin producida y la haba canalizado hacia la Comisin Regional y a las restantes Comisiones Nacionales.

    Para organizar la Reunin Regional y optimizar al mximo el escaso tiempo disponible, haba propuesto la distribucin de los temas o derechos objeto de tratamiento entre los diferentes pases, de modo que cada Comisin Nacional tuviera a su cargo la exposicin respecto a por lo menos uno de los derechos.

    Argentina se responsabiliz del derecho consagrado en el Art. 3 de la Declaracin Sociolaboral: Trabajo Infantil y de Menores; Brasil del Art. 16: Formacin Profesional;

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    Paraguay el Art. 13: Dilogo Social, y Uruguay, como Presidencia Pro tempore, asumi el tratamiento de los dos derechos restantes, establecidos en los Arts. 3 y 14: Promocin de la Igualdad entre Mujeres y Hombres y Fomento del Empleo.

    Las propuestas formuladas durante la reunin se elevaron posteriormente al Grupo Mercado Comn, rgano principal del MERCOSUR del que depende la Comisin Sociolaboral, el cual como rgano con potestades decisorias tena la facultad de recoger las propuestas en Resoluciones que son en principio- obligatorias para los Estados Parte y por tanto sujetas a lo establecido en el Protocolo de Solucin de Controversias del MERCOSUR.

    Efectivamente el Grupo Mercado Comn, en diciembre del pasado ao, hizo suyas algunas de las propuestas acordadas en el seno de la Comisin Sociolaboral.

    La Reunin Regional

    - Derechos tratados

    Memoria sobre el Art. 3 - Promocin de la Igualdad entre Mujeres y Hombres. La delegacin gubernamental de Uruguay tuvo a su cargo presentar el informe relativo a este derecho, que contena el anlisis de las principales similitudes y diferencias entre los cuatro pases, los avances producidos y las dificultades encontradas en la aplicacin del derecho, as como propuestas para fomentar su aplicacin y cumplimiento.

    En cuanto a las diferencias y similitudes detectadas, refirieron a los sistemas normativos, desagregando normas constitucionales, internacionales, legales y reglamentarias; los mbitos institucionales creados en cada uno de los pases con relacin al tema y los programas y proyectos concretos desarrollados en cada uno de los pases.

    En cuanto a los principales avances relevados se destac la existencia de mbitos institucionales tripartitos con el cometido especfico de fomentar la promocin del derecho a la igualdad entre mujeres y hombres y la preocupacin por incorporar paulatinamente indicadores con enfoque de gnero en los datos estadsticos de los pases del bloque. Asimismo se valor positivamente la existencia de Planes Nacionales de Igualdad

    en Argentina y Paraguay y la instalacin en Brasil de Ncleos de Promocin de la Igualdad y de Combate a la Discriminacin, de carcter tripartito y territorialmente descentralizados, con cometidos educativos y preventivos que incluyen recepcin de denuncias y su resolucin por va conciliatoria.

    No obstante, en trminos generales, todos los pases dan cuenta de la existencia de dificultades en el cumplimiento del derecho a la igualdad entre mujeres y hombres en el rea laboral, haciendo especial referencia a obstculos en el acceso a la informacin, a la formacin, al ingreso y mantenimiento de un empleo digno, a brechas salariales, a dificultades en el acceso a cargos de decisin y a protecciones insuficientes frente a situaciones de constreimiento laboral, como el acoso sexual.

    En cuanto a las propuestas para fomentar el efectivo cumplimiento del derecho, Uruguay entendi relevante: - Instrumentar campaas de difusin de la situacin y derechos de las mujeres. - Coordinar la informacin regional respecto a la mujer trabajadora sobre pautas homogneas, a travs del Observatorio de Mercado de Trabajo del SGT N 10. - Promover la aprobacin del CIT 156 sobre trabajadores con responsabilidades familiares en los pases de la regin. - Promover la instrumentacin de Planes Nacionales de Igualdad en relacin al trabajo, y estudiar la posibilidad de instrumentar un Plan Regional de Igualdad tambin en relacin con la temtica laboral. - Promover la inclusin obligatoria de la perspectiva de gnero en el diseo de las polticas de empleo y formacin profesional. - Evaluar la posibilidad de constituir una Comisin Tripartita Regional de Igualdad o eventualmente que la propia Comisin Sociolaboral regional asumiera tales funciones.

    De las propuestas realizadas por Uruguay, la Comisin Sociolaboral del MERCOSUR acord recomendar o exhortar a los Estados Parte la realizacin de acciones preventivas, educativas, de difusin y de relevamiento de la informacin relativa al derecho a la igualdad y a incorporar las referidas acciones dentro de los objetivos de los Ministerios de Trabajo, en los mbitos que se consideren ms adecuados y que garanticen la participacin tripartita.

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    Asimismo se acord instruir al Observatorio del Mercado de Trabajo del SGT N 10 a que profundice la aplicacin de indicadores de gnero en la informacin que brinda. Esta recomendacin fue elevada al GMC, y est pendiente una resolucin sobre el tema hasta el momento.

    Por ltimo, en lo interno, se resolvi que las Memorias que se realicen en el futuro debern contener en forma transversal la perspectiva de gnero. Memoria sobre el Art. 16 - Formacin profesional. La presentacin del informe regional sobre el estado de cumplimiento de este derecho estuvo a cargo de la delegacin gubernamental de Brasil. Como factores positivos en la aplicacin del mismo se seal especialmente la asignacin por parte de algunos pases- de recursos permanentes destinados a la capacitacin de los trabajadores con dificultades de insercin laboral, as como la institucionalizacin de mbitos tripartitos para asesorar en la materia y en algunos casos incluso administrar los mencionados fondos.

    Se percibe como alentadora la tendencia bastante definida- hacia la focalizacin de los planes y programas de formacin profesional para colectivos concretos con mayores dificultades en el acceso al mercado de trabajo (mujeres, jvenes, discapacitados) lo que supone acciones positivas para consagrar la igualdad de oportunidades y de trato en materia de obtencin y mantenimiento del empleo.

    Otra tendencia positiva relevada es la referida a la descentralizacin de los programas y/o acciones promovidas, tanto en lo que refiere a una gestin externa de los mismos como en lo que respecta a una administracin atenta a la problemtica local. En este sentido se enfatiz asimismo en la relevancia de visualizar globalmente las diferentes acciones y enmarcarlas en polticas pblicas coordinadas.

    En el caso de Uruguay se destac la existencia de un sistema de medicin del impacto de la capacitacin en la empleabilidad de los trabajadores.

    Paralelamente se constatan dificultades en relacin con las polticas de formacin profesional aplicadas en los pases fundamentalmente referidas a la carencia de una visin sistmica e integral de la misma.

    La Comisin Sociolaboral dio su consenso a la formulacin de una recomendacin donde se incluyen los siguientes puntos: - Recomendar a los Estados Parte el desarrollo de acciones tendientes a construir una visin integral y sistmica de la formacin profesional, con participacin de las organizaciones ms representativas de trabajadores y empleadores. - Esos sistemas o redes nacionales deberan incluir: - La articulacin de las acciones pblicas y privadas de la formacin profesional con los programas y servicios de empleo, orientacin laboral y proteccin a los desempleados. - La construccin de sinergias entre las instancias gubernamentales con las organizaciones de trabajadores y empleadores y con los diversos actores de la capacitacin. - La capacidad de respuesta a los requerimientos de la produccin y del trabajo y de la mejora de la calidad de vida de las personas. - Integrar la formacin profesional a las polticas activas de empleo, a fin de facilitar a las personas el acceso a un trabajo decente, ya sea dependiente o propio, a travs de una iniciativa empresarial formal. - Articular la formacin profesional con el sistema educativo para posibilitar la actualizacin y el reconocimiento de las calificaciones y conocimientos, con independencia de su forma de adquisicin. - Garantizar que las polticas, programas y acciones que se implementen a travs del sistema o red a crear, cuenten con una evaluacin de su impacto a efectos de optimizar sus resultados. - Prever los mecanismos adecuados a efectos de obtener informacin sobre oferta y demanda de calificaciones que permita mejorar la pertinencia de las polticas de formacin profesional.

    Las recomendaciones respecto a la formacin profesional fueron elevadas tambin al GMC, el cual las recogi en su totalidad en la Resolucin 59/01 de 5 de diciembre de 2001. - Memoria sobre el Art. 14 - Fomento del Empleo. El informe regional respecto a este derecho fue realizado por la delegacin sindical de Uruguay.

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    Como factores positivos se relevaron coincidencias entre los objetivos de las polticas de empleo de los cuatro pases en materia de fomento de la competitividad, de la inversin, de la ampliacin de los mercados y de la reconversin de los sectores productivos, as como la multiplicidad de programas que buscan mejorar la capacitacin y reinsercin laboral de sectores vulnerables y que apoyan a las pequeas y medianas empresas.

    Sin embargo, los datos estadsticos relevados dan cuenta de un alto nivel de desempleo en la regin, un deterioro en la calidad del empleo e incrementos del trabajo no registrado y del subempleo que tienden a aumentar los desequilibrios sociales y regionales.

    Si bien existieron visiones diversas respecto al impacto que haba tenido el proceso de integracin sobre la situacin del empleo en la regin, se enfatiz en que el proceso de integracin regional debe ser un factor de promocin del empleo, elevndose a tal efecto al GMC un proyecto de resolucin que recoge la inquietud por la actual situacin.

    El proyecto de resolucin recomienda a los Estados Partes la adopcin de polticas activas de empleo sistemticas y generales que tiendan a solucionar las dificultades antes mencionadas referidas al desempleo, calidad del empleo, trabajo no registrado y subempleo, y fue elevado al GMC conjuntamente con los otros proyectos, no habiendo hasta el momento- una resolucin de este rgano que la recoja.

    Finalmente, en la reunin de noviembre de 2001, al constatarse diferencias sustanciales de metodologa y de contenidos en la elaboracin de esta Memoria, dificultando con ello la obtencin de un diagnstico claro de la situacin regional, se acord que las Comisiones Nacionales revisaran y complementaran la informacin aportada, con base en pautas acordadas en la propia reunin, y que el tema fuera objeto de un nuevo anlisis en el semestre siguiente.

    - Derechos seleccionados para el Ao 2002

    Para el ao 2002 se seleccionaron los siguientes derechos consagrados en la Declaracin Sociolaboral para ser objeto de

    Memorias: Trabajadores migrantes y fronterizos (Art. 4), libertad de asociacin (Art. 8) y libertad sindical (Art. 9). Se consider: - En cuanto al contenido, que deban priorizarse en esta oportunidad derechos inherentes a las relaciones colectivas de trabajo, los que en el perodo anterior haban quedado relegados y que la situacin del trabajador migrante deba incluirse, dada la relevancia que haba adquirido el tema en la agenda del Foro Consultivo Econmico y Social. - En cuanto al nmero de derechos a tratar durante el ao 2002, se acord seleccionar una cantidad menor de derechos, para posibilitar un examen ms profundo de cada uno de ellos.

    Asimismo, y en razn de que el tiempo agendado para la reunin no fue suficiente para poder abarcar el anlisis de todas las Memorias, se resolvi trasladar el tratamiento de las referidas a Trabajo Infantil y de Menores y Dilogo Social para la siguiente reunin, a realizarse en el primer semestre del ao 2002, durante la Presidencia Pro tempore de Argentina. - Evaluacin preliminar de la aplicacin prctica del sistema de seguimiento de la Declaracin implementado en el MERCOSUR. Durante el ao 2001 la Comisin Sociolaboral del MERCOSUR culmin la primera experiencia relativa al seguimiento de la Declaracin Sociolaboral del MERCOSUR a travs del procedimiento de elaboracin y examen de Memorias antes resumido.

    Esta primera Reunin Ordinaria de la Comisin como ya se expresara tena una especial trascendencia.

    No slo puso a prueba el sistema implementado para el seguimiento de los derechos consagrados en la Declaracin Sociolaboral del MERCOSUR sino que adems someti a examen el funcionamiento efectivo del tripartismo y el grado de compromiso e involucramiento de los tres actores del mundo del trabajo a nivel regional.

    Cul fue la actitud y el comportamiento de quienes participaron en las sucesivas instancias?

    En trminos generales puede concluirse que la respuesta fue positiva y que todos los pases, sectores sociales y gobiernos as como

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    los rganos intervinientes, dieron cumplimiento a los principales compromisos asumidos. En un momento en que la consolidacin del proceso de integracin del MERCOSUR se ve dificultada por la situacin general, y a nivel nacional algunos pases presentan signos de creciente inestabilidad, eran lgicos los temores planteados respecto a los avances en el mbito sociolaboral.

    Sin embargo, las seales obtenidas fueron alentadoras y en ese difcil contexto merecen destacarse:

    En primer lugar, los cuatro pases dieron cumplimiento a la elaboracin de las memorias respecto de cada uno de los cinco derechos seleccionados, y en trminos generales se ajustaron a la informacin solicitada en los formularios previamente consensuados.

    Las Memorias elaboradas por los Ministerios de Trabajo de los cuatro pases entregaron un diagnstico completo de las realidades nacionales, donde se brind informacin veraz y objetiva, con una sincera apreciacin sobre las dificultades existentes en cada pas. El nico derecho que present alguna dificultad fue el referido a la promocin del empleo, y ello debido a su carcter esencialmente programtico.

    En segundo lugar, cabe consignar que se dio cumplimiento a los procedimientos de consulta tripartita con las organizaciones ms representativas de empleadores y trabajadores.

    No surgen observaciones ni consideraciones realizadas por estas organizaciones, lo que puede significar que efectivamente no las tenan o que por diversos motivos no las realizaron; especialmente se plantea la duda sobre la posibilidad de que hubieran carecido de tiempo suficiente para procesar la informacin brindada.

    Del mismo modo, los pases realizaron su discusin nacional en el seno de la Comisin Sociolaboral Nacional de cada Estado, con diversos grados de intensidad y frecuencia en sus reuniones.

    Slo se realizaron por parte de los miembros empleador y trabajador de la Comisin Nacional de Uruguay, observaciones a la informacin proporcionada en las Memorias de empleo, formacin profesional y dilogo social.

    Esto plantea tambin un interrogante sobre el tema. De los antecedentes consultados surge que esta Comisin Nacional fue la que

    realiz mayor nmero de reuniones para examinar las Memorias de su pas. Probablemente ello determin un mayor grado de anlisis, reflexin e involucramiento en el tema que permiti procesar y plasmar algunas discrepancias con la informacin brindada por los Ministerios.

    En este aspecto parece muy escaso el tiempo que tiene la Comisin para examinar las Memorias y evaluarlas ( del 30 de junio al 30 de julio de cada ao) y ello favorece a Uruguay que por su tamao, geografa y sistema de relaciones laborales permite a los actores sociales un relacionamiento ms rpido, fluido e informal que los restantes pases y perjudica, por ejemplo, a Brasil, donde las reuniones tripartitas se dificultan simplemente por el hecho de que la sede del Gobierno y de los sectores sociales estn en puntos diferentes y distantes del pas y requieren una programacin previa para reunir a los miembros de la Comisin.

    En tercer lugar cabe destacar que slo Brasil y Uruguay remitieron las Memorias a la Comisin Regional acompaadas de un informe nacional tripartito evaluatorio de las mismas y fueron estos pases tambin los nicos que se ajustaron a los plazos y prrrogas- acordados para remitir dicha informacin a la Comisin Regional y a las restantes Comisiones Nacionales.

    Esto es preocupante porque impide a las restantes Comisiones Nacionales tomar conocimiento con una antelacin razonable de la Memorias de los otros Estados Parte, puede impedir la realizacin de un examen profundo de las mismas y hace perder riqueza al anlisis regional que debe iniciarse conforme al Reglamento - en octubre de cada ao (pese a que en el ao 2001 se pospuso para el mes de noviembre).

    En cuarto lugar, debe apreciarse positivamente que a la reunin regional desarrollada entre el 11 y 13 de noviembre- concurrieron todos los sectores y pases con la excepcin de la representacin del sector empleador de Paraguay, cumplindose holgadamente el qurum necesario para sesionar (mnimo 7 miembros donde estn presentes a lo menos dos representantes de cada sector), lo que es una prueba ms de la respuesta de los pases y sectores.

    Por ltimo y en cuanto al desarrollo de la Reunin en s, las medidas de organizacin

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    propuestas por la Presidencia Pro tempore de Uruguay permitieron optimizar el tiempo agendado para la misma.

    La especialidad de cada derecho analizado, determin que algunos sectores vinieran acompaados de asesores diferentes para cada tema y que tuvieran una participacin activa en la Reunin, pese a que el Reglamento slo otorga voz a los miembros titulares o alternos y limita la participacin de asesores a dos por pas y sector. Aun cuando se dio una interpretacin flexible en este aspecto al Reglamento - lo que ocasion ciertas protestas de quienes le dieron estricto cumplimiento- la experiencia demostr que la participacin de los asesores tcnicos otorg mayor riqueza a la Reunin y no dificult su desarrollo.

    En el futuro y dado que la diversidad y especialidad de los derechos a analizar en cada Reunin se mantendr, deberan adoptarse medidas generales para flexibilizar el nmero y la participacin de los asesores.

    En cuanto a los principales problemas detectados, ellos refieren bsicamente a los siguientes temes:

    Formulario conteniendo el cuestionario a contestar a travs de las Memorias Nacionales: Este problema se plante especficamente con el Art. 14 referido al fomento del empleo. Se constataron importantes diferencias de contenido y metodologa en la confeccin de las memorias que obedecan fundamentalmente a la amplitud y generalidad de los compromisos asumidos por los Estados en el citado artculo 14 de la Declaracin Sociolaboral, lo que ocasion que el cuestionario contenido en el formulario tampoco fuera muy concreto en cuanto a la informacin solicitada.

    La circunstancia antes mencionada determin que la informacin presentada no fuera homognea ni comparable, impidiendo hacer propuestas de fondo sobre el tema, sin perjuicio de lo cual se acord elevar al GMC una propuesta de resolucin de ndole bsicamente enunciativa, en la cual se recoge la inquietud de todos los pases y sectores en cuanto a la necesidad de adoptar polticas activas de empleo sistemticas y generales, tendientes a mejorar las condiciones del empleo.

    Esta dificultad sin embargo, va a solucionarse a la brevedad, en virtud de la reformulacin del mencionado formulario conforme a pautas especficas acordadas en la reunin y la consecuente complementacin de las Memorias ya presentadas. Plazos y tiempos: En trminos generales los plazos acordados reglamentariamente parecen ser exiguos a efectos de efectuar un anlisis adecuado de la documentacin elaborada a nivel de las instancias nacionales. Asimismo los tiempos de trabajo que tienen las reuniones de trabajo y la determinacin de la existencia de una sola reunin preceptiva por semestre, hacen ms ardua la tarea de la Comisin Regional.

    Esta dificultad podra ser superada mediante la realizacin de mayor nmero de reuniones regionales o de una prolongacin de las acordadas por reglamento, soluciones ambas de difcil implementacin por las dificultades financieras de todos los pases y sectores para afrontar dicho gasto, al no existir un presupuesto comunitario que las solvente. Otra posible solucin sera acotar el tratamiento anual del nmero de memorias, lo que si bien facilita la tarea, es una solucin restrictiva del cumplimiento los cometidos asignados a la Comisin respecto al seguimiento de los derechos establecidos en la Declaracin Sociolaboral.

    Pese a estas dificultades, existen aspectos favorables que ponen un signo positivo a la evaluacin de la actividad de la Comisin Sociolaboral; y ello refiere adems de lo desarrollado en referencia a los aspectos formales- a los contenidos de las Memorias, a los consensos logrados, a las sinergias detectadas y a la respuesta obtenida del GMC como rgano del cual depende la Comisin, al igual que el Subgrupo N 10.

    Respecto a los contenidos de las Memorias, stos se han demostrado exhaustivos y veraces respecto a la informacin brindada, ilustrando a los restantes pases y sectores respecto al estado de situacin de los derechos analizados.

    Respecto a los consensos tripartitos, prim un espritu de concertacin que permiti efectuar propuestas respecto a cada uno de los derechos tratados que si bien se caracterizan por su prudencia en los planteamientos,

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    revelan el inters de todos los participantes por promover efectivamente el cumplimiento de la Declaracin Sociolaboral.

    Del mismo modo, la respuesta del GMC a las propuestas, si bien ponderada y parcial, dado que no recogi todas ellas, fue relevante en cuanto a incorporar dentro de sus prioridades bsicamente referidas a los temas comerciales y arancelarios- un tema que refiere a las relaciones humanas en el campo laboral. Esta rpida respuesta al planteamiento de la Comisin Regional da cuenta de un constatable inters del GMC en introducir el desarrollo de la formacin profesional como un elemento clave para la consolidacin del proceso regional de integracin, en un contexto mundial de globalizacin.

    Finalmente, la Reunin de noviembre del 2001 implic la deteccin de sinergias entre la Comisin Sociolaboral y el Subgrupo N 10, de las cuales se dar cuenta al trmino del prximo captulo; pero tambin se relevaron otras incipientes coordinaciones promovidas desde el GMC entre las instituciones regionales del mbito laboral y otras del MERCOSUR.

    b) El Subgrupo N 10. Sus prioridades actuales

    Al da de hoy, al haberse consolidado las prioridades establecidas en su momento para el subgrupo, el mismo ha redefinido su actuacin, adoptando nuevos objetivos a concretar.

    A estos efectos desarrollaremos en forma resumida cual es la situacin en este momento de cada una de sus Comisiones Temticas, y las principales nuevas lneas de trabajo que se han ido consolidando en este ltimo ao, para darle un perfil propio, y diferenciado claramente de la Comisin Sociolaboral del MERCOSUR.

    Comisin N 1 Relaciones de Trabajo

    La Comisin N 1 que no se haba reunido desde mayo de 1999 -, fue convocada para la reunin del SGT N 10, en Ro de Janeiro, en octubre de 2000.

    La suspensin de sus actividades obedeca a divergencias existentes respecto a la necesidad de su continuidad, una vez cumplida

    con xito su tarea de redaccin de la Declaracin Sociolaboral y creado un rgano independiente encargado de su seguimiento.

    En las ltimas reuniones se evaluaron las posibles acciones futuras, llegndose a consenso respecto a las siguientes actividades: - Se acord continuar con el estudio comparativo de las legislaciones laborales, actualizando los nomencladores y revisando su ndice a efectos de incluir nuevos temas o excluir alguno de los existentes. En el mes de mayo de 2001 se presentaron por los cuatro pases los Nomencladores Nacionales actualizados a la fecha y con la puesta al da lograda se resolvi remitirlos a conocimiento del GMC y de la Reunin de Ministros de Trabajo del MERCOSUR y proceder a su difusin en los niveles nacionales. Asimismo se remitir la informacin actualizada al Observatorio de Mercado de Trabajo para su difusin a travs de su pgina Web. En la ltima reunin de noviembre del 2001 se establecieron las metodologas preliminares de comparacin, con miras a detectar asimetras y eventualmente proponer armonizaciones de las legislaciones de trabajo.- Los temas priorizados para realizar el trabajo de comparacin fueron: Trabajo Infantil, Formacin Profesional, Dilogo Social, Empleo e Igualdad de trato y Oportunidades entre Mujeres y Hombres, comprometindose cada pas a realizar el estudio de esos tpicos y presentarlos en la prxima reunin. - Se resolvi continuar con el estudio de los Convenios Internacionales de OIT comprometindose cada pas a presentar en la prxima reunin un informe sobre las normas ratificadas, as como aqullas que deberan ser ratificadas o denunciadas en el futuro en forma conjunta. Se acord adems exhortar a la ratificacin por parte de los pases de la regin que no lo hubieran hecho, de aquellos convenios incluidos en la Declaracin de Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo, y su Seguimiento de OIT, 1998. Ello implica exclusivamente la ratificacin por parte de Brasil del CIT 87 y por parte de Paraguay del CIT 138. - Se resolvi continuar con el estudio de otros Pactos, Declaraciones y Convenios Internacionales relacionados con la materia sociolaboral. A esos efectos y como trabajo inicial se acord preparar un informe del estado de ratificacin de todos aquellos

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    Tratados y Convenios Internacionales, Americanos o Regionales que consagren alguno de los derechos incluidos en la Declaracin Sociolaboral del MERCOSUR y proceder en igual forma respecto de aquellos mencionados en el Prembulo de dicha Declaracin, que conforme al mismo "integran el patrimonio jurdico de la Humanidad", que son: la Declaracin Universal de los Derechos Humanos (1948), el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Polticos (1966), el Pacto Internacional de los Derechos, Econmicos, Sociales y Culturales (1966), la Declaracin Americana de Derechos y Obligaciones del Hombre (1948), la Carta Interamericana de Garantas Sociales (1948), la Carta de organizacin de los Estados Americanos. OEA (1948) y la Convencin Americana de Derechos Humanos sobre Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (1988).

    Queda pendiente para futuras negociaciones la materia relacionada con el derecho colectivo, dadas las dificultades relevadas en su oportunidad.

    Comisin N 2 Formacin profesional, empleo y

    migraciones laborales

    Respecto al tema de Formacin profesional, en las ltimas reuniones se acord tomando como fuente la Declaracin Sociolaboral del MERCOSUR que consagra el derecho a la formacin profesional- armonizar a nivel regional determinados principios bsicos o ideas rectoras de la formacin profesional que orienten y concreticen las acciones y polticas emprendidas en los niveles nacionales.

    En la Reunin de mayo de 2001 se acordaron los principios que formarn parte del documento, que son: - Derecho a la formacin profesional. - Articulacin de la formacin profesional con el sistema educativo. - Formacin profesional participativa. - Formacin profesional como parte fundamental de la poltica de empleo. - Formacin profesional abierta y polivalente. - Formacin profesional descentralizada por territorio y por sectores econmicos.

    - Formacin profesional igualitaria y focalizada en grupos ms vulnerables. - Formacin profesional como factor de integracin y desarrollo regional. - Formacin profesional adecuada a la realidad educativa, social y econmica. Se encomend a la delegacin uruguaya realizar una propuesta concreta al respecto, con el desarrollo de los mencionados principios y la redaccin del Prembulo que debera incluir el documento.

    Basado en el documento elaborado por Uruguay ms aportes y sugerencias de Argentina y Brasil, se alcanz un consenso preliminar en la ltima reunin que plasma el contenido que integra esos principios y pautas rectoras del derecho a la formacin profesional establecido en la Declaracin Sociolaboral.

    Si bien el contenido sustancial obtuvo un consenso preliminar, no ocurri lo mismo con el tipo de instrumento que recogera dicho contenido.

    La propuesta de Uruguay analizada lo conceba como una Declaracin de los Jefes de Estado, complementaria de la Declaracin Sociolaboral.

    Esta posicin compartida en principio por el Gobierno y el sector sindical de Uruguay no obtuvo consenso, manejndose otras posibilidades, tales como una declaracin o recomendacin de los Ministros de Trabajo o eventualmente del propio Subgrupo. En definitiva, se encomend a Argentina siguiente Presidencia Pro tempore- que realizara un relevamiento de las opciones de los diferentes instrumentos que pudieran recoger estos principios de la formacin profesional para continuar el anlisis del tema en la prxima reunin.

    Asimismo se acord alimentar el Observatorio de Mercado de Trabajo con datos relacionados con la formacin profesional.

    A esos efectos se utilizar la informacin surgida de una matriz oportunamente consensuada a completar por los cuatro pases, que establece los temes y desagregaciones a que debe ajustarse la informacin proporcionada y que refieren bsicamente a: Actores y normativa de la formacin profesional, entidades, modalidades, oferta formativa, enfoque metodolgico, personal docente, financiamiento, mecanismos de colocacin pblicos y privados, mecanismos

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    de investigacin del mercado de trabajo e identificacin de buenas prcticas.

    A efectos de proporcionar informacin comparable, los pases estn elaborando un glosario de los trminos ms frecuentemente utilizados en materia de formacin profesional, que quedar acordado en el segundo semestre de 2001.

    La informacin obtenida sobre bases comparables para su inclusin en el Observatorio, ser el insumo previo y necesario para en el futuro instrumentar acciones de cooperacin y complementacin entre los pases parte.

    Respecto al tema Competencias laborales, luego de un Seminario realizado en el segundo semestre de 1999, se dise una matriz para el intercambio comparable de datos y se fueron acordando una serie de criterios para la certificacin de competencias, conformndose una base comn consensuada, que se integra en sntesis con las siguientes ideas: - La necesidad de trabajar y afianzar el enfoque de competencias y no el enfoque del anlisis ocupacional centrado en puestos de trabajo. - La certificacin de competencias debe adoptar, segn las caractersticas de cada pas, la forma de un sistema o de una red. - En la construccin y en los diferentes niveles del sistema o red deben participar los actores sociales, de manera que el tripartismo garantice la confiabilidad y transparencia de los procesos y productos. - El reconocimiento de las competencias laborales de los trabajadores debe ser independiente de su forma de adquisicin. - Los pases acuerdan una estrategia de abordaje focalizada por sectores de actividad. - No es conveniente extrapolar modelos de sistemas de certificacin sin que medien procesos de anlisis y adecuacin a las caractersticas particulares de los pases miembros del MERCOSUR. - El sistema o red de certificacin debe articularse con el sistema educativo para permitir entre otras cosas el aumento de los niveles de escolaridad y la formacin continua de los trabajadores.

    La idea es plasmar esos principios de la formacin profesional y- posiblemente en un futuro aquellos de las competencias laborales - en un documento declarativo, suscrito al mayor nivel, que pueda considerarse como

    referente en el marco de la integracin y que suponga un desarrollo del derecho consagrado en la Declaracin Sociolaboral y la ratificacin de los Estados Parte del compromiso asumido en el Art. 16 de la misma.

    El tema Empleo ha sido canalizado a travs del Observatorio del Mercado de Trabajo, continundose con las acciones sealadas al tratar el captulo referente a dicho tema: Mantenimiento, mejoramiento y homogeneizacin de la base de datos, armonizacin conceptual y compatibilizacin de indicadores del mercado de trabajo y produccin de informaciones y estudios.

    En la ltima reunin del Consejo Gestor del Observatorio, se present el informe de los avances del 2001, habindose destacado la presentacin del primer informe de Coyuntura del Mercado de Trabajo Regional y el mantenimiento y mejora de la base de datos y del sitio Web.

    Se propusieron como actividades prioritarias para el ao 2002 el rediseo y difusin del sitio web, la armonizacin de indicadores, la actualizacin y ampliacin de la informacin proporcionada con datos macroeconmicos y de la seguridad social, a cuyos ltimos efectos se solicit a la Organizacin Iberoamericana de la Seguridad Social (OISS) incorporar su informacin o establecer un enlace entre ambas bases de datos.

    En diciembre del 2001 el GMC, a solicitud del SGT N 10, instruy a la Secretara Administrativa del MERCOSUR (SAM) para que adopte las medidas necesarias para crear un vnculo entre el sitio web del Observatorio de Mercado de Trabajo (www.observatorio.net) y el sitio web del MERCOSUR (www.MERCOSUR.org.uy, www.mercosul.org.uy), a fin de divulgar la informacin all publicada.

    Se resolvi que a partir del ao 2002 la Secretara Tcnica del Observatorio pasara a Paraguay.

    En la actualidad se estn analizando propuestas para descentralizar la alimentacin del banco de datos, y realizarla en forma distribuida desde cada pas a partir del prximo ao.

    En la ltima reunin de mayo de 2001 se acord incorporar el enfoque de gnero en forma transversal en el tratamiento de todos

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    los temas, estando a estudio del Observatorio una propuesta sobre indicadores de gnero a incluir.

    En lo que refiere al tema Migraciones laborales, y con la ptica de focalizar las actividades y trabajar temas en profundidad, se resolvi encarar en una primera etapa la problemtica del trabajador fronterizo.

    Una vez priorizadas las migraciones fronterizas y para luego encarar las regulaciones normativas, se detect la necesidad de conocer previamente la realidad del trabajo en frontera, a travs de un relevamiento o encuesta.

    Se acord oportunamente una propuesta de cuestionario para la elaboracin del perfil socioeconmico del trabajador fronterizo en el mbito del MERCOSUR, a efectos de su consolidacin final. Con este insumo -en septiembre de 2001 - se realizaron encuestas de carcter bilateral en las zonas comprendidas en la definicin regional de reas de frontera, con una metodologa comn, a fin de recoger informacin que permita establecer - posteriormente - la normativa que sea pertinente para garantizar el libre desplazamiento de estos trabajadores y sus derechos.

    Con base en la experiencia piloto realizada, se hicieron ajustes y complementos al formulario utilizado, para recabar as una informacin ms adecuada en todos los puestos de frontera en los que se aplicar la encuesta en forma global en el ao 2002.

    Asimismo se destacan los avances realizados en el 2001 sobre el tema migratorio en otros mbitos institucionales del MERCOSUR, fundamentalmente en el Grupo de Servicios, donde se ha instrumentado un "Visado MERCOSUR" para ciertas categoras tcnicas y profesionales del sector servicios, as como las medidas de facilitacin del trnsito fronterizo que se encuentran instrumentando las Reuniones de Ministros del Interior.

    Comisin N 3 Seguridad y salud en el trabajo,

    inspeccin de trabajo y seguridad social

    En materia de Seguridad y Salud en el Trabajo y tambin como un desarrollo de la Declaracin Sociolaboral del MERCOSUR que consagra el derecho del trabajador a

    trabajar en un ambiente laboral sano y seguro, se resolvi desarrollar los principios de salud y seguridad ocupacional, en un documento de caractersticas similares al referido en materia de Formacin Profesional, que oriente a nivel nacional acciones positivas en tal sentido.

    Para la redaccin del documento que desarrollar ese conjunto de orientaciones o directrices en materia de seguridad y salud en el trabajo se acord tripartitamente trabajar sobre los siguientes temes: - Participacin de los trabajadores en la prevencin de accidentes y enfermedades profesionales en las empresas. - Participacin de los representantes de trabajadores y empleadores en la formulacin de polticas pblicas en esta materia. - Derecho a conocer y correlativo deber de informar sobre los riesgos presentes en los ambientes de trabajo. - Fabricacin e importacin de mquinas y equipamientos seguros. - Elaboracin de estadsticas sobre accidentes y enfermedades profesionales. - Priorizacin de acciones de carcter preventivo. - Creacin de servicios especializados en seguridad y salud en el trabajo. - Formacin de trabajadores, empleadores y profesionales en esta materia. - Derecho de resistencia del trabajador ante un riesgo grave e inminente.

    Acordadas las bases de los principios o pautas a desarrollar, en las siguientes reuniones se elaborar y discutir el contenido concreto que propongan los participantes.

    Asimismo se sigue trabajando en lo que refiere al manejo de las sustancias qumicas peligrosas, para lo cual se acord oportunamente la realizacin de un documento conjunto y con base a la informacin obtenida se estn analizando propuestas normativas para el rotulado de sustancias qumicas, as como para el manejo, manipulacin, almacenamiento y transporte de productos peligrosos.

    Actualmente los pases individualmente, terminaron un proyecto financiado por United Nations Institute for Training and Research (UNITAR) consistente en la elaboracin de un Perfil Nacional para el Manejo de Sustancias Qumicas, que ha permitido a los pases contar con un diagnstico de la situacin actual del manejo de sustancias peligrosas desde su

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    ingreso al circuito productivo y domstico hasta el tratamiento final de los desechos qumicos, del que surgieron una serie de recomendaciones con el fin de prevenir situaciones de riesgo para la salud, que sern consideradas en el mbito del Subgrupo para adoptar decisiones en el nivel regional.

    Respecto a la temtica de Inspeccin de Trabajo, en lo que refiere a Trabajo Infantil se encuentra en estudio la posibilidad de realizar campaas regionales de sensibilizacin sobre el tema, as como una propuesta de etiquetado para la prevencin del trabajo infantil.

    Asimismo y como se dijera anteriormente- se continu con la organizacin de operativos conjuntos de inspeccin, en esta etapa en el sector energtico, habindose planteado como actividad para el futuro, continuar las experiencias en la industria qumica y posteriormente en el sector portuario, as como mejorar el control respecto al trabajo informal y precario.

    En varias instancias se presentaron inquietudes relacionados con el transporte internacional de cargas por tierra y con la situacin detectada en el sector, que presentaba en apariencia irregularidades que podan distorsionar la sana competencia entre las empresas y pases de la regin, con perturbaciones a la circulacin fronteriza de bienes y personas y con la consecuencia que los trabajadores afectados se desempearan en condiciones inadecuadas.

    La preocupacin por las condiciones de trabajo del sector transporte de carga por carretera determin entonces, que durante el ao 2001 se realizara una encuesta en varios pasos fronterizos para obtener informacin actualizada de la situacin.

    En diciembre del 2001, el GMC tom conocimiento de la preocupacin manifestada por el Subgrupo N 10, as como de la informacin y de los resultados obtenidos con la encuesta realizada, y resolvi ponerlos en conocimiento del Subgrupo N 5 "Transporte" y del Comit Tcnico N 2 "Asuntos Aduaneros" para su consideracin en esos mbitos.

    En lo que refiere a la Seguridad Social, la Organizacin Iberoamericana de Seguridad Social (OISS) present en la ltima reunin las conclusiones del estudio comparado de los sistemas de seguridad social, insumo a partir

    del cual se definirn las lneas de accin futura.

    Brasil inform de la aprobacin parlamentaria del Acuerdo Multilateral de la Seguridad Social en noviembre del ao 2001, lo que se suma a la realizada por el Parlamento uruguayo en el ao 1998.

    A instancias del Subgrupo y restando la ratificacin por parte de Argentina y Paraguay, el GMC tom nota y solicit al CMC trasmita a la Comisin Parlamentaria Conjunta su inters por las ratificaciones faltantes a efectos de dar carcter obligatorio al acuerdo.

    - Evaluacin Preliminar del Subgrupo

    Es significativo el eco que ha tenido la Declaracin Sociolaboral y los derechos priorizados por la Comisin Sociolaboral en la Comisin I del Subgrupo (Relaciones Laborales), puesto que los primeros derechos o institutos- incorporados a los Nomencladores Nacionales que se pretenden revisar y actualizar son los mismos que incorpor la Comisin Sociolaboral a su primera agenda de Memorias.

    Asimismo, la Comisin I, consustanciada con el espritu del Prembulo de la Declaracin Sociolaboral en cuanto a que existen derechos que son patrimonio jurdico de la humanidad, ha tomado como lnea de accin la ratificacin prioritaria de los Convenios Internacionales de Trabajo que forman parte de la Declaracin de Derechos Fundamentales de la OIT de l998 y de los dems instrumentos internacionales y americanos (Pactos y Tratados) que consagran esos derechos fundamentales.

    Las Comisiones II y III han adoptado como nuevas lneas de trabajo en los temas de formacin profesional, competencias laborales y seguridad y salud en el trabajo, respectivamente, el desarrollo de principios o lneas directrices complementarias de los derechos consagrados a tal respecto en la Declaracin Sociolaboral y que permitan la implementacin de acciones ms especficas en tales temas, asumiendo una especie de rol reglamentario de tales derechos. Esta lnea de trabajo parece interesante al poner como cometido del Subgrupo la elaboracin de normas generales o principios directrices, permitiendo entonces que la Comisin

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    Sociolaboral focalice su actividad en el seguimiento del cumplimiento de los derechos incorporados hoy en la Declaracin o que puedan ser incorporados en el futuro.

    En lo que refiere al tema de Migraciones Laborales, se observa una revalorizacin del mismo en esta ltima reunin, puesto que fue tomado por la Comisin Sociolaboral para su agenda 2002; fue priorizado por el Foro Consultivo Econmico y Social y en el Subgrupo, las Centrales Sindicales del Cono Sur presentaron una propuesta de agenda incorporando el tema como eje de todas las actividades del Subgrupo; proponiendo que el trabajo fronterizo y migratorio se encare desde una perspectiva mltiple de la seguridad social, del empleo, de la regulacin normativa y de la equidad. Asimismo el tema es evaluado por el Grupo de Servicios y las Reuniones de Ministros del Interior.

    La perspectiva de gnero es otro tema que ha permeado todos los mbitos sociolaborales: Tanto el Subgrupo N 10 como la Comisin Sociolaboral resolvieron transversalizarla en todos sus trabajos y el Observatorio de Mercado de Trabajo incorpora ndices que la relevan.

    Es interesante relevar que el GMC, rgano del que dependen los mbitos sociolaborales analizados, ha resuelto asimismo realizar articulaciones de estas instancias con los Subgrupos de Trabajo N 5 "Transporte" y Comit Tcnico 2 "Asuntos Aduaneros" en la materia relacionada con las condiciones de trabajo del transporte de carga terrestre y con la Comisin Parlamentaria Conjunta en el tema relacionado con la aprobacin parlamentaria del Tratado Multilateral de Seguridad Social, lo que hace prever sinergias ms amplias en el futuro.

    c) Las reuniones de Ministros de Trabajo

    La temprana preocupacin de los gobiernos y los sectores sociales respecto a la necesidad de establecer un mbito de tratamiento de los temas sociolaborales de la integracin, que lo llev a que dos meses despus de firmado el Tratado de Asuncin, los Ministros de Trabajo de los cuatro pases, reunidos en Montevideo el 8 de mayo de 1991, suscribieron una Declaracin que impuls el

    desarrollo futuro de la dimensin socio-laboral del MERCOSUR.

    Luego de la participacin relevante de los Ministros de Trabajo en la Reunin de Montevideo de mayo de 1991, donde se declar la necesidad de atender los aspectos laborales y sociales del MERCOSUR, declaracin que fuera recogida por el GMC al crear el Subgrupo N 11, las reuniones de Ministros de Trabajo perdieron periodicidad, quizs debido en parte, a la puesta en funcionamiento del Subgrupo.

    En tal sentido, los Coordinadores Nacionales del SGT N 11, en su calidad de representantes de los Ministerios, llevaron adelante una tarea relevante en cuanto a canalizar y coordinar los aspectos tcnicos de la actividad del Subgrupo con las propuestas y objetivos polticos en tal sentido.

    As, las reuniones de Coordinadores del SGT N 11 tuvieron un papel preponderante en cuanto a la direccin y redefinicin de sus objetivos a partir del Protocolo de Ouro Preto, de diciembre de l995.

    La institucionalizacin definitiva de las RMT, por Decisin N 1/95 del CMC, que recoga la Decisin N 5/91 dio un nuevo y fuerte impulso a las mismas, organizndolas como instancia poltica directamente dependiente del Consejo Mercado Comn, rgano mximo del MERCOSUR.

    Fue en febrero de l996, en Punta del Este, que se reiniciaron las reuniones de Ministros de Trabajo a fin de impulsar la dimensin social del proceso de integracin, sobre la base del Programa de Accin hasta el ao 2000 aprobado por Resolucin del GMC N 9/95.

    En esa instancia y sobre la base de los avances producidos en el SGT N 11 y en el reformulado SGT N 10, determinaron los temas considerados relevantes en la instancia, como las migraciones laborales, el trabajo informal y la vigencia de los derechos laborales, la instrumentacin del Convenio Multilateral de Seguridad Social y la puesta en marcha del Foro Consultivo Econmico y Social.

    Fundamentalmente, la referida reunin reconoci ser una instancia privilegiada de intercambio de informacin sobre realidades nacionales, propugnando la conexin y actualizacin de bases de datos estadsticos sobre la temtica sociolaboral y en sentido similar, reconociendo la importancia del

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    conocimiento previo de las posiciones en los foros internacionales, decidieron establecer una instancia tcnica y tripartita para analizar el orden del da de la siguiente Conferencia Internacional de Trabajo de la OIT.

    En la siguiente reunin en Buenos Aires, en agosto del mismo ao, donde particip el Ministro de Trabajo de la Repblica de Chile, se avanz en los temas ya priorizados y se analizaron los nuevos puntos de la Agenda del SGT N 10 as como el propio rol de las Reuniones de Ministros y se resalt la importancia de mantener posiciones comunes por MERCOSUR en todos los eventos americanos e internacionales, incluidas las reuniones de la OIT, sin perjuicio de la actividad del Grupo Amrica (GRULA).

    La siguiente reunin de Ministros de Trabajo se realiz en Madrid en enero de l997, y convoc a los Ministros del MERCOSUR, Chile y Espaa. Este encuentro define bsicamente las pautas de la cooperacin tcnica internacional de los Ministerios de Trabajo, orientndolos hacia los aspectos sociales fundamentales de los procesos de integracin, propiciando el intercambio de experiencias, el apoyo a la formacin de recursos humanos y a la ejecucin concertada de proyectos, con el objetivo de auspiciar un entendimiento entre los Ministerios participantes que redunde en beneficio y provecho de los trabajadores y sus familiares, de su proteccin integral y de su desarrollo personal y colectivo.

    Luego de un ao de inactividad, en mayo de l998 se renen en Buenos Aires los Ministros de Trabajo del MERCOSUR, Bolivia y Chile. En dicha reunin realizan un apoyo explcito a la actividad del SGT N 10, remarcando la necesidad de que el proceso de integracin incluya acuerdos en el rea de relaciones laborales, empleo, migraciones laborales y seguridad social y instruyendo a sus representantes en dicho Subgrupo continuar su lnea de trabajo en los referidos temas.

    Tambin destacaron en dicha reunin la relevancia del intercambio de informacin y propuestas y las posibles lneas de fomento y profundizacin de la cooperacin e integracin en el rea laboral.

    Finalmente resaltaron los avances del dilogo social en la regin, como instrumento ms idneo para llevar adelante reformas de

    las polticas y normas laborales, reiterando su compromiso de respetar los derechos laborales bsicos, en el marco del entonces proyecto de Declaracin de los Derechos Fundamentales en el Trabajo de la Organizacin Internacional del Trabajo.

    La siguiente reunin de Ministros de Trabajo se realiz en Brasilia en noviembre de l998 y cont con la participacin del Ministro de Trabajo de Chile. Esta reunin, previa a la del GMC y CMC, tuvo bsicamente un carcter instrumental, puesto que, adems del intercambio de informacin ya habitual, se tom conocimiento de la conclusin de los trabajos del SGT N 10 respecto a la Declaracin Sociolaboral del MERCOSUR, la que estimaron contribuira a crear un espacio privilegiado de negociacin y dilogo social en la regin por lo que acordaron remitir el acta de la reunin al GMC, manifestando su expectativa en cuanto a la aprobacin del documento y su remisin al CMC para su suscripcin par parte de los Presidentes de los Estados Parte del MERCOSUR, por entender que no implicaba slo un instrumento de perfeccionamiento del sistema econmico sino sobre todo una iniciativa que objetiva la mejora de la calidad de vida de los trabajadores. Tambin en dicha reunin toman conocimiento de los avances del Observatorio de Mercado de Trabajo y reiteran el compromiso de promover y profundizar el dilogo social.

    Luego del impulso otorgado a la Declaracin Socio Laboral que se suscribiera a los pocos das, las Reuniones de Ministros se suspendieron hasta mayo de 2000, momento en que se renen en Buenos Aires, con la presencia de los Ministros de Trabajo de Chile y Bolivia.

    En lo que refiere al MERCOSUR laboral, destacaron la aprobacin del Reglamento de la Comisin Sociolaboral del MERCOSUR, el avance de la cooperacin con la Unin Europea y el valor del Observatorio de Mercado de Trabajo como mbito institucional de reunin y anlisis de informacin laboral, resaltando su inters de avanzar en el estudio del impacto de la globalizacin en el empleo, con especial nfasis en los temas de mediana, pequea y micro empresa y la informalidad laboral, entendiendo que la transformacin de los sistemas de relaciones de trabajo debe hacerse guardando el debido equilibrio con los

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    derechos laborales fundamentales recogidos en la Declaracin de la OIT.

    Asimismo concordaron en que las Reuniones de Ministros de Trabajo contribuyeron a construir la agenda y a sensibilizar a la opinin pblica acerca de la relevancia de las cuestiones sociolaborales y en la vigencia de su tratamiento y reconocieron la utilidad de los aportes tripartitos elaborados por el SGT N 10.

    Finalmente y en lo que refera a su actuacin en la siguiente Conferencia de OIT en Ginebra, acordaron mantener consultas permanentes para llevar posiciones comunes sobre los temas a ser tratados, mtodo de coordinacin que se consider aconsejable para ser utilizado en futuras reuniones internacionales.

    En lo que refiere al aspecto operativo, acordaron reunirse semestralmente para el anlisis de los temas convenidos, rotando la Presidencia de la Reunin en forma anual.

    La siguiente Reunin de Ministros de Trabajo se realiz en Santa Cruz de la Sierra en octubre de 2000, con participacin de los Ministros o Viceministros de Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela y la presencia como observadores- del Ministro de la Repblica de Cuba y del Viceministro de la Repblica de Panam. En la declaracin emanada de la reunin se reconoce que la globalizacin tambin produce marginacin de los pases menos desarrollados, de las empresas menos preparadas y de los trabajadores menos educados y capacitados y que deben formularse polticas que faciliten la empleabilidad. Asimismo se seala que los procesos de adaptacin de las regulaciones nacionales a la nueva realidad deben estar acompaados de elementos ticos de solidaridad y equidad social, que debe resolverse el problema de las barreras proteccionistas de los pases desarrollados y protegerse mediante polticas adecuadas a los migrantes, todo lo cual requiere una actuacin coordinada en la formulacin de polticas pblicas sociolaborales.

    La declaracin seala el papel protagnico de los Ministerios de Trabajo en la distribucin equitativa de los beneficios producto de la integracin y su compromiso en lo que refiere a la erradicacin del trabajo infantil, la promocin de la igualdad de oportunidades y trato y la proteccin de los

    trabajadores migrantes, para lo cual reconocen el aporte de la OIT en lo que refiere a los derechos sustanciales y a la colaboracin tcnica prestada a tal efecto. Finalmente resaltan la necesidad de tender a la formulacin de polticas pblicas de empleo y condiciones laborales a travs de mecanismos de cooperacin mutua.

    Posteriormente, en mayo de 2001 se realiz en la ciudad de Asuncin, Repblica de Paraguay una nueva Reunin de Ministros de Trabajo de MERCOSUR, con la participacin del Ministro de Trabajo de Chile y la presencia de representantes de Venezuela, Colombia, Bolivia, Ecuador y Per.

    En la misma se profundiz sobre las experiencias y avances nacionales en materia de dilogo social, sobre el rol de los Ministerios de Trabajo en la formacin profesional y sobre las actividades del SGT N 10 y la Comisin Sociolaboral del MERCOSUR, priorizndose en esos mbitos la continuidad de los temas relacionados con el trabajo infantil, las migraciones laborales, la elaboracin del nomenclador y la formacin profesional. Asimismo se implementaron acciones concretas para la coordinacin de una posicin comn en la 89 Conferencia de OIT.

    Corresponde destacar la preocupacin de los Ministros por la incidencia en el empleo de las medidas arancelarias y no arancelarias adoptadas por terceros pases y su recomendacin al Consejo Mercado Comn de incluir ese tema en la agenda de negociacin del MERCOSUR.

    En noviembre del 2001, se realiz la ms reciente Reunin, que tuvo lugar en la ciudad de Montevideo, Uruguay, y culmin con la aprobacin por parte de los Ministros de Trabajo del MERCOSUR de los Nomencladores Nacionales presentados por el Subgrupo de Trabajo N 10 y con la creacin de una Comisin Tcnica con cometidos de articulacin de este mbito con los restantes rganos con competencias en materia sociolaboral.

    De todo lo expuesto, cabe sealar determinadas caractersticas relevantes de las Reuniones de Ministros de Trabajo, a saber:

    Instancia eminentemente poltica. De acuerdo al desarrollo sealado, es claro que la frecuencia y fluidez de las reuniones de Ministros de Trabajo las han convertido en una instancia poltica necesaria para determinar e

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    impulsar objetivos prioritarios a efectos de que los mismos sean desarrollados en los mbitos tcnicos laborales del MERCOSUR como el SGT N 10.

    Debemos destacar que esa funcin eminentemente poltica de la RMT, la seala como instancia ms apta para conjugar intereses y para promover iniciativas y/o productos provenientes del mbito sociolaboral regional. As las RMT tienen un rol preponderante en relacin con la promocin y profundizacin de los aspectos sociolaborales de integracin laboral.

    Asimismo, la periodicidad que se ha impuesto a partir del ltimo semestre del ao 2000 le otorga la fortaleza de la continuidad de los trabajos y de la vigencia del intercambio de informaciones.

    Ambito de discusin de problemticas intra y extra regin. La composicin de lar RMT, con integracin bsica de los representantes de MERCOSUR, Chile y Bolivia pero con participacin complementaria y eventual de otros pases, la seala como instancia dinmica y abierta a problemas y circunstancias de carcter coyuntural. As como la reunin en que participara Espaa reforz los vnculos y acciones en materia de cooperacin tcnica, las RMT podran ser mbitos propicios para la definicin y solucin de situaciones especficas.

    Instancia de coordinacin en foros internacionales. Asimismo, esta coordinacin de Ministros de Trabajo tiende a lograr la concrecin de posiciones comunes de los pases de la regin como bloque en instancias internacionales o regionales que involucren sus pases.

    La coordinacin de posiciones en foros internacionales ha sido puesta en prctica, primero para reuniones especficas como la Conferencia Internacional de Trabajo y luego ya en forma genrica para todos los eventos en que deban estar representados los pases de la regin, como la Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo y otras reuniones de OEA y de Naciones Unidas.

    Hoy da, en que la voz de los pases en forma individual es casi imperceptible en los foros internacionales, la existencia de una posicin o propuesta de bloque aparece como

    una forma ms adecuada para poder participar y eventualmente incidir- en las decisiones.

    Sensibilizacin del MERCOSUR general sobre temas sociolaborales. A la vez que promotor de polticas y propuestas en materia sociolaboral, la RMT es el referente especfico para sensibilizar al MERCOSUR econmico, partiendo de la base de su propio reconocimiento de que el crecimiento econmico y el libre juego del mercado no garantizan por s solos una distribucin equitativa de los beneficios.

    Las RMT como rgano dependiente directamente del CMC tiene posibilidad de un relacionamiento directo con las instancias decisorias de mxima jerarqua en materia comercial, productiva y arancelaria.

    As podr relacionarse con las Reuniones de Ministros de Comercio y la Comisin de Comercio, para evaluar el impacto de las polticas macroeconmicas; con la Reunin de Ministros del Interior, en relacin con los temas migratorio-laborales; con los Ministros de Educacin, en relacin con la educacin y la formacin profesional; con la Comisin de Servicios, respecto a los temas de la circulacin de personas, y con los Ministros de Promocin Social y el Foro de Consulta y Concertacin Poltica, instancia asesora del CMC que realiza el seguimiento de la Carta de Buenos Aires y su compromiso de superar los problemas sociales ms agudos mediante la definicin de temas o reas susceptibles de accin coordinada o complementaria.

    Papel referencial en materia de dilogo social. Todas las caractersticas reseadas anteriormente convergen en la determinacin del carcter referencial de las RMT en el dilogo social, y ello porque hay una reivindicacin propia de este rgano en cuanto a la necesidad de avanzar en la integracin y en las reformas estructurales emprendidas, a travs de instancias de participacin de la sociedad.

    Este posicionamiento as como su ubicacin institucional y relacionamiento con las otras instancias regionales e internacionales, las hace constituir el mbito propicio para fomentar la participacin y el dilogo social como instrumento idneo para avanzar y consolidar la integracin en todas sus reas.

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    d) Otros rganos con competencia en el rea sociolaboral

    A ttulo de resumen, es dable sealar que existen otros rganos del MERCOSUR, que tienen competencias en el rea sociolaboral, que son:

    - Comisin Parlamentaria Conjunta

    Es un organismo de carcter consultivo deliberativo que a travs de recomendaciones formula propuestas de armonizacin legislativa que acompaa la marcha del proceso de integracin y mantiene informados a los Congresos Nacionales de los pases miembros.

    La Comisin ha incorporado a su agenda una diversidad muy grande de temas relacionados con el proceso de integracin, pero en especial y en lo que hace a la materia sociolaboral ha hecho propuestas relacionadas con la erradicacin del trabajo infantil y sobre un Estatuto del Trabajador Migrante.

    En su momento ratific asimismo- la necesidad de contar con una Carta Social de los Trabajadores.

    - Foro Consultivo Econmico y Social

    Es el rgano de representacin de los sectores econmicos y sociales, donde no participan los gobiernos.

    Est integrado por representaciones paritarias de las organizaciones de empleadores y trabajadores y por un tercer sector donde tienen voz otras categoras diversas, como cooperativas, medios de comunicacin social, cultura, educacin y ciencia, profesionales liberales, consumidores, medio- ambientalistas, micro, pequeas y medianas empresas.

    Tiene funciones consultivas que se plasman en Recomendaciones que se elevan al GMC.

    Hasta el momento, de las Recomendaciones surgidas de su seno hay dos de especial importancia para el MERCOSUR laboral. Una fue la consulta sobre la dimensin sociolaboral del MERCOSUR, en la que colabor en la determinacin de las caractersticas del rgano de seguimiento de la Declaracin Sociolaboral y la otra referida a

    polticas de promocin del empleo, que aborda diversos temas relacionados con polticas de trabajo y seguridad social coincidentes con objetivos y acciones propuestas en el Subgrupo N 10, lo cual de alguna manera fomenta y legitima la actividad de este ltimo.

    Generalmente se ha sealado la existencia de un dficit participativo en el MERCOSUR, tanto referido al sistema de relaciones laborales como a la ciudadana en su conjunto, dado que si bien el Foro Consultivo Econmico y Social y la Comisin Parlamentaria Conjunta son rganos principales dentro de la estructura institucional del MERCOSUR, tienen carcter meramente consultivo y de asesoramiento o apoyo, quedando las instancias decisorias en la rbita del GMC o del CMC, que podrn recoger o no en sus resoluciones las recomendaciones efectuadas por aquellos.

    - Otras Reuniones de Ministros

    Tienen especial vinculacin con la materia laboral las Reuniones de Ministros de Desarrollo Social institucionalizadas recientemente como consecuencia de la Carta de Buenos Aires sobre compromiso social del MERCOSUR, Bolivia y Chile, que fuera redactada por el Foro de Consulta y Concertacin Poltica y aprobada y suscrita por los Jefes de Estado de los cuatro pases del MERCOSUR, Chile y Bolivia.

    La Carta de Buenos Aires suscripta el da 30 de junio de 2000, tiene un contenido programtico y recoge el compromiso social de los pases en lograr la superacin de los problemas sociales ms agudos a partir de la definicin de posibles reas de accin coordinadas, que ataen a temas como el empleo, el trabajo infantil o la exclusin social.

    Es igualmente importante la actuacin en el rea social de las Reuniones de Ministros de Educacin, en las cuales se han acordado importantes compromisos en materia de reconocimiento de certificados, ttulos y estudios de niveles primario, medio no tcnico, medio tcnico, admisin de ttulos y grados universitarios para el ejercicio de actividades acadmicas y otros acuerdos de integracin educacional para la formacin de recursos humanos a nivel de post-grado.

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    6. Evaluacion. El rol del tripartismo

    No tenemos dudas respecto a que en los ltimos aos se ha dado un salto cualitativo en la construccin del espacio social del MERCOSUR.

    En el aspecto institucional se han afianzado los rganos existentes y se han creado otros, que dan una cobertura bastante completa al tratamiento de los temas sociolaborales y permiten enfocar los mismos desde diferentes perspectivas y con lneas de accin complementarias.

    Las instituciones sociolaborales del MERCOSUR han constituido un verdadero "sistema", donde cada una tiene una funcin y un rol especfico que cumplir.

    Ese sistema institucional est an en la etapa embrionaria, pues dada la reciente creacin de algunos de los rganos sociolaborales del MERCOSUR, stos recin estn empezando a coexistir y comienzan a delinearse sus perfiles propios.

    En ese sentido parece claro que el proceso de consolidacin y desarrollo del espacio sociolaboral, como proceso que es, registra etapas diferentes que incluyen decisiones de diferentes rganos que disean, gestionan o implementan, aprueban y controlan luego el cumplimiento de lo decidido.

    As en el MERCOSUR laboral hoy coexisten, articulan y complementan sus cometidos, diversas instituciones: - rganos de claro perfil poltico que adoptan decisiones en cuanto al impulso y prioridad en el tratamiento de los diversos temas, que son las Reuniones de Ministros de Trabajo y las Reuniones de Coordinadores del Subgrupo N 10, asesorados o en consulta con los sectores sociales que participan de las diversas instancias. - Un rgano tcnico-poltico tripartito que da forma a esas prioridades y elabora normas y gestiona e implementa el tratamiento de los temas, que es el Subgrupo de Trabajo N 10, haciendo las propuestas y recomendaciones que entiende pertinentes. - rganos decisorios, que procesan y hacen generalmente suyas las propuestas del Subgrupo N 10 en este caso, recogindolas en normas de diversa naturaleza ,pudiendo otorgarles el carcter de norma obligatoria dentro del MERCOSUR, que son el Grupo

    Mercado Comn y el Consejo Mercado Comn. - Un rgano de promocin, fomento y control del cumplimiento de algunas normas elaboradas y aprobadas por el procedimiento anterior, que es la Comisin Sociolaboral y que hasta la fecha slo tiene asignado y realiza el seguimiento de la Declaracin Sociolaboral del MERCOSUR.

    La existencia de estos rganos han dado lugar a mutuos enriquecimientos que permiten avanzar en nuevas lneas de trabajo para el futuro.

    Este relacionamiento dinmico y recprocamente proactivo que se plantea, ha tenido una concrecin inicial en las reuniones del ltimo semestre del 2001, perodo en que se ha creado una sinergia entre los distintos mbitos institucionales, fundamentalmente entre la Comisin Sociolaboral y el Subgrupo N 10 y el Grupo Mercado Comn.

    En el aspecto normativo se ha consolidado un piso mnimo de derechos fundamentales de trabajadores y empleadores, con compromisos importantes asumidos por los Estados Parte.

    La Declaracin Sociolaboral del MERCOSUR por su carcter abierto y dinmico constituye una plataforma de salida para un futuro ordenamiento regional, que expresa la conciencia sociolaboral de la regin, sirviendo de gua e inspiracin para interpretaciones, normas y polticas en materia laboral y consagra la idea de la progresividad de los derechos sociales, comprometiendo a todos los actores sociales en un trabajo futuro permanente con el objetivo de lograr la ampliacin de los mismos y su vigencia efectiva en los pases de la regin.

    El Subgrupo N 10, redactor de la Declaracin, ha ido consolidando su perfil como rgano elaborador de normas en un paralelismo con el cometido de desarrollar los principios y derechos fundamentales recogidos en las Constituciones nacionales.

    As, la Declaracin Sociolaboral del MERCOSUR en su carcter de instrumento abierto y dinmico y esta nueva actividad del Subgrupo tendiente a desarrollar los derechos consagrados, constituyen el germen bsico de un futuro ordenamiento regional, representativo de la conciencia sociolaboral de la regin.

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    Del mismo modo la actividad de fomento y seguimiento del cumplimiento de esos derechos que realiza la Comisin Sociolaboral podra tambin ser el germen de un futuro sistema jurisdiccional regional.

    En los aspectos de armonizacin y coordinacin de polticas laborales, se ha avanzado en un conocimiento recproco importante de las realidades y experiencias nacionales, rescatndose sus diferencias, fortalezas y debilidades, lo que permitir en un futuro delinear acciones de apoyo y complementacin recproca en diversos mbitos y fomentar la adopcin de polticas y acciones en el nivel nacional, tendientes a alcanzar determinados objetivos comunes que en el nivel regional se hayan detectado como los ms adecuados para mejorar las condiciones de trabajo de sus habitantes.

    En los aspectos instrumentales, la gran conquista ha sido la consolidacin del tripartismo a nivel regional, pero tambin - y no es menor - el impulso y desarrollo que en el nivel nacional han tenido los mbitos de consulta y participacin de los actores sociales, como consecuencia de la integracin. As funcionan hoy en varios pases mbitos tripartitos nuevos que preparan las posiciones a defender en las negociaciones regionales y que han permitido pensar en forma tripartita como pas.

    Asimismo y a partir del ao 2001 comenzaron a funcionar en forma efectiva en cada uno de los pases, las Comisiones Sociolaborales Nacionales, con las competencias ya mencionadas, que durante el ltimo ao han tenido- y tendrn en el futuro- reuniones permanentes para analizar y evaluar las Memorias presentadas por sus propios pases y por los restantes del MERCOSUR.

    Del mismo modo las organizaciones ms representativas de trabajadores y empleadores, son consultados por los Ministerios de Trabajo sobre las Memorias confeccionadas, abrindose as un nuevo mbito de consulta tripartita a nivel nacional, que supone una nueva instancia de participacin de los actores sociales.

    La Declaracin Sociolaboral del MERCOSUR y su mecanismo de seguimiento

    han revitalizado el tripartismo a travs de estos rganos y procedimientos de consulta nuevos, marcando instancias de reflexin comn sobre temas de especial trascendencia, como son los derechos fundamentales laborales.

    Ambos niveles de negociacin le han dado una madurez y riqueza insospechada a esos mbitos, donde es interesante observar las visiones y posicionamientos diferentes que se adoptan segn el momento y el tema tratado, oscilando al inicio, entre la lgica de los alineamientos como pases donde priman los intereses nacionales a la lgica de posiciones sectoriales compactas, mereciendo destacarse en el ltimo perodo la aparicin de intereses regionales o comunitarios que han primado, frente a los anteriores, al momento de lograr los consensos.

    Esta visin regional ha sido impulsada en gran medida por el ejercicio del tripartismo en el proceso de elaboracin, anlisis y evaluacin de Memorias, que han permitido a los actores sociales tener una visin de conjunto de la situacin regional, de los avances y especialmente de las dificultades que enfrentan los pases para alcanzar niveles adecuados de desarrollo y de proteccin laboral.

    En este aspecto es importante tambin destacar, la consolidacin a nivel regional de vnculos estrechos con los organismos internacionales relacionados con el mbito sociolaboral y especialmente la Organizacin Internacional del Trabajo. Los mbitos laborales del MERCOSUR han acordado en general la presencia de estos organismos en sus reuniones en calidad de observadores y han reconocido reiteradamente la cooperacin brindada, cuando se les ha solicitado apoyo tcnico a nivel regional o nacional.

    Ha sido fundamental en la trayectoria y gestin del marco normativo regional, la referencia a los convenios internacionales de trabajo que recogen los derechos fundamentales de los trabajadores y a la Declaracin de Principios y Derecho Fundamentales en el Trabajo y su seguimiento, de OIT, 1998, as como a otros Pactos, Declaraciones y Tratados de nivel internacional, americano y regional.

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    7. Nuevos compromisos y desafos en el mbito sociolaboral

    En el MERCOSUR las instituciones sociolaborales se han transformado hoy da en un verdadero sistema, donde cada una tiene una funcin y un rol especfico a cumplir para entre todas lograr el objetivo final de la integracin: El desarrollo econmico de la regin con equidad social.

    El proceso de consolidacin y desarrollo del espacio sociolaboral registra tres aspectos: Se genera o impulsa a partir de las decisiones del mbito poltico (RMT) y de la actividad de los Coordinadores del SGT N 10, asesorados por las instancias de participacin de la sociedad civil (FCES); se elabora y gestiona en consulta con los actores sociales en los mbitos tcnico-polticos tripartitos (SGT), y se plasma en diversos instrumentos y polticas concretas, cuyos avances y resultados son recogidos y evaluados en forma tripartita por el rgano de promocin y seguimiento (CSL), dando lugar a enriquecimientos mutuos que permiten seguir avanzando en nuevas lneas de trabajo.

    Es notorio que luego de la aprobacin de la Declaracin Sociolaboral del MERCOSUR, mbitos institucionales como el Subgrupo N 10 han realizado un examen de su actuacin y han modificado sus prioridades y lneas de trabajo a impulso o como respuesta a los desafos que plantea este instrumento.

    En tal sentido las Comisiones del Subgrupo han reorientado ya sus prioridades, buscando desarrollar los contenidos bsicos o esenciales de la Declaracin, mediante la instrumentacin de pautas o principios consensuados a nivel regional, ideas rectoras que guiarn la adopcin por cada Estado Parte de normativas o polticas especficas consagratorias, en la realidad nacional, de los derechos laborales fundamentales.

    En los aos siguientes se espera continuar con esa actividad "reglamentaria" de los derechos consagrados, buscando ampliar y desarrollar el contenido de cada uno de ellos. En esta etapa de la integracin esos desarrollos podran adoptarse bajo la forma de principios o directivas comunes, como est planteado, y en un futuro ms lejano esos contenidos deberan pasar a integrar las normas propias de todo derecho comunitario y estar en

    consecuencia sometidas al control de rganos jurisdiccionales regionales.

    Entre los desafos futuros, es indudable que deber continuar amplindose la Agenda del Subgrupo, incorporando temas nuevos en su pauta negociadora, como ha sido en la ltima reunin la problemtica de gnero y otros tales como grupos con especiales dificultades de insercin en el mercado de trabajo, los discapacitados y medidas para revertir la exclusin social, todos temas recogidos por la Declaracin Sociolaboral y que an no han tenido espacio de discusin en el Subgrupo.

    Este sistema dinmico que desarrolla el MERCOSUR compone la dimensin social de tal proceso de integracin, dimensin insoslayable a travs de la cual deben evaluarse en forma pormenorizada los impactos de las iniciativas y polticas de la integracin sobre la sociedad en general y los sectores ms vulnerables de ella en particular.

    El proceso del MERCOSUR integra a su vez un complejo de respuestas frente a la globalizacin, dentro del cual tambin participan otros procesos y todos ellos convergen hacia instancias de integracin cada vez ms amplias.

    En tal sentido es necesario buscar principios comunes a todos los procesos regionales y subregionales a efectos de consolidar un bloque de principios o normas bsicas armnicas, que tengan como marco de referencia los principios y derechos fundamentales contenidos en las normas internacionales de trabajo.

    Este conjunto de principios debera consolidarse como un instrumento de garanta de los derechos sociolaborales bsicos cuyo cumplimiento debera efectivizarse a travs del dilogo social y la participacin de los actores sociales.

    Esta aspiracin ha sido reiteradamente planteada en el marco de las reuniones de los Grupos de Trabajo de la Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo de la OEA como una tarea a desarrollar, en cuyo mbito se ha entendido que la cuestin de la dimensin social de la integracin debe considerase dentro de la lgica del proceso hemisfrico.

    Hoy da todas las sociedades han tomado conciencia del valor de los principios democrticos y de la paz social, que se basan

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    en la participacin, concertacin y compromiso de todos sus integrantes y en la bsqueda constante de un equilibrio entre el desarrollo econmico basado en la competitividad y el desarrollo social basado en la distribucin equitativa de los beneficios logrados por la integracin.

    En tanto el MERCOSUR mantenga ese equilibrio, podr seguir avanzando en forma permanente y firme en el logro de la cohesin social de la regin e incorporarse a procesos ms amplios de integracin que consoliden una perspectiva socialmente adecuada de la globalizacin.

  • ANEXOS

  • Anexo I

    DECLARACION SOCIOLABORAL DEL MERCOSUR

    LOS JEFES DE ESTADO DE LOS ESTADOS PARTES DEL MERCADO COMUN DEL SUR

    Considerando que los Estados Parte del MERCOSUR reconocen, en los trminos del Tratado de Asuncin (1991), que la ampliacin de las actuales dimensiones de sus mercados nacionales, mediante la integracin, constituye condicin fundamental para acelerar los procesos de desarrollo econmico con justicia social; Considerando que los Estados Partes declaran, en el mismo Tratado, la disposicin de promover la modernizacin de sus economas para ampliar la oferta de bienes y servicios disponibles y, consecuentemente, mejorar las condiciones de vida de sus habitantes;

    Considerando que los Estados Partes, adems de Miembros de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), ratificaron los principales convenios que garantizan los derechos esenciales de los trabajadores, y adoptan en gran medida las recomendaciones orientadas para la promocin del empleo de calidad, de las condiciones saludables de trabajo, del dilogo social y del bienestar de los trabajadores;

    Considerando adems que los Estados Partes apoyaron la Declaracin de la OIT relativa a los Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo (1998), la cual reafirma el compromiso de los Miembros de respetar, promover y poner en prctica los derechos y obligaciones expresados en los convenios reconocidos como fundamentales dentro y fuera de la Organizacin;

    Considerando que los Estados Partes estn comprometidos con las declaraciones, pactos, protocolos y otros tratados que integran el patrimonio jurdico de la Humanidad, entre ellos la Declaracin Universal de los Derechos Humanos (1948), el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Polticos (1966), el Pacto Internacional de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (1966), la Declaracin Americana de Derechos y Obligaciones del Hombre (1948), la Carta Interamericana de Garantas Sociales (1948),

    la Carta de la Organizacin de los Estados Americanos OEA (1948), la Convencin Americana de Derechos Humanos sobre Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (1988);

    Considerando que diferentes foros internacionales, entre ellos la Cumbre de Copenhague (1995), han enfatizado la necesidad de instituir mecanismos de seguimiento y evaluacin de los componentes sociales de la mundializacin de la economa, con el fin de asegurar la armona entre progreso econmico y bienestar social;

    Considerando que la adhesin de los Estados Partes a los principios de la democracia poltica y del Estado de Derecho y del respeto irrestricto a los derechos civiles y polticos de la persona humana constituye base irrenunciable del proyecto de integracin;

    Considerando que la integracin involucra aspectos y efectos sociales cuyo reconocimiento implica la necesidad de prever, analizar y solucionar los diferentes problemas generados, en este mbito, por esa misma integracin;

    Considerando que los Ministros de Trabajo del MERCOSUR han manifestado, en sus reuniones, que la integracin regional no puede restringirse a la esfera comercial y econmica, sino debe alcanzar la temtica social, tanto en lo que se refiere a la adecuacin de los marcos regulatorios laborales a las nuevas realidades configuradas por esa misma integracin y por el proceso de globalizacin de la economa, como al reconocimiento de un nivel mnimo de derechos de los trabajadores en el mbito del MERCOSUR, correspondiente a los convenios fundamentales de la OIT;

    Considerando la decisin de los Estados Partes de consolidar en un instrumento comn los progresos ya logrados en la dimensin social del proceso de integracin y sostener los avances futuros y constantes en el campo social, sobre todo mediante la ratificacin y

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    cumplimiento de los principales convenios de la OIT;

    Adoptan los siguientes principios y derechos en el rea del trabajo, que pasan a constituir la Declaracin sociolaboral del MERCOSUR, sin perjuicio de otros que la prctica nacional o internacional de los Estados Partes haya instaurado o vaya a instaurar:

    Derechos Individuales

    Artculo 1 No discriminacin

    Todo trabajador tiene garantizada la igualdad efectiva de derechos, trato y oportunidades en el empleo y ocupacin, sin distincin o exclusin en razn de raza, origen nacional, color, sexo u orientacin sexual, edad, credo, opinin poltica o sindical, ideologa, posicin econmica o cualquier otra condicin social o familiar, en conformidad con las disposiciones legales vigentes.

    Los Estados Partes se comprometen a garantizar la vigencia de este principio de no discriminacin. En particular se comprometen a realizar acciones destinadas a eliminar la discriminacin respecto de los grupos en situacin de desventaja en el mercado de trabajo.

    Artculo 2 Promocin de la igualdad

    1. Las personas con discapacidades fsicas o mentales sern tratadas en forma digna y no discriminatoria, favorecindose su insercin social y laboral.

    2. Los Estados Partes se comprometen a adoptar medidas efectivas, especialmente en lo que se refiere a la educacin, formacin, readaptacin y orientacin profesional, a la adecuacin de los ambientes de trabajo y al acceso a los bienes y servicios colectivos, a fin de asegurar que las personas discapacitadas tengan la posibilidad de desempearse en una actividad productiva.

    Artculo 3

    Los Estados Partes se comprometen a garantizar, a travs de la normativa y prcticas laborales, la igualdad de trato y oportunidades entre mujeres y hombres.

    Artculo 4 Trabajadores Migrantes y Fronterizos

    1. Todo trabajador migrante, independientemente de su nacionalidad, tiene derecho a ayuda, informacin, proteccin e igualdad de derechos y condiciones de trabajo reconocidos a los nacionales del pas en el que estuviere ejerciendo sus actividades, de conformidad con las reglamentaciones profesionales de cada pas.

    2. Los Estados Partes se comprometen a adoptar medidas tendientes al establecimiento de normas y procedimientos comunes relativos a la circulacin de los trabajadores en las zonas de frontera y a llevar a cabo las acciones necesarias a fin de mejorar las oportunidades de empleo y las condiciones de trabajo y de vida de estos trabajadores.

    Artculo 5 Eliminacin del Trabajo Forzoso

    1. Toda persona tiene derecho al trabajo libre y a ejercer cualquier oficio o profesin conforme a las disposiciones nacionales vigentes.

    2. Los Estados Partes se comprometen a eliminar toda forma de trabajo o servicio exigido a un individuo bajo la amenaza de una pena cualquiera y para el cual dicho individuo no se ofrece voluntariamente.

    3. Adems se comprometen a adoptar medidas para garantizar la abolicin de toda utilizacin de la mano de obra que propicie, autorice o tolere el trabajo forzoso u obligatorio.

    4. Especialmente suprmese toda forma de trabajo forzoso u obligatorio del que pueda hacerse uso:

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    a) Como medio de coercin o de educacin poltica o como castigo por no tener o expresar el trabajador determinadas opiniones polticas o por manifestar oposicin ideolgica al orden poltico, social o econmico establecido;

    b) Como mtodo de movilizacin y utilizacin de la mano de obra con fines de fomento econmico;

    c) Como medida de disciplina en el trabajo;

    d) Como castigo por haber participado en huelgas;

    e) Como medida de discriminacin racial, social, nacional o religiosa.

    Artculo 6 Trabajo Infantil y de Menores

    1. La edad mnima de admisin al trabajo ser aquella establecida conforme a las legislaciones nacionales de los Estados Partes, no pudiendo ser inferior a aquella en que cesa la escolaridad obligatoria.

    2. Los Estados Partes se comprometen a adoptar polticas y acciones que conduzcan a la abolicin del trabajo infantil y a la elevacin progresiva de la edad mnima para ingresar al mercado de trabajo.

    3. El trabajo de los menores ser objeto de proteccin especial por los Estados Partes, especialmente en lo que concierne a la edad mnima para el ingreso al mercado de trabajo y a otras medidas que posibiliten su pleno desarrollo fsico, intelectual, profesional y moral.

    4. La jornada de trabajo para esos menores, limitada conforme a las legislaciones nacionales, no admitir su extensin mediante la realizacin de horas extras ni en horarios nocturnos.

    5. El trabajo de los menores no deber realizarse en un ambiente insalubre, peligroso o inmoral, que pueda afectar el pleno desarrollo de sus facultades fsicas, mentales y morales.

    6. La edad de admisin a un trabajo con alguna de las caractersticas antes sealadas no podr ser inferior a los 18 aos.

    Artculo 7 Derechos de los Empleadores

    El empleador tiene el derecho de organizar y dirigir econmica y tcnicamente la empresa, de conformidad con las legislaciones y prcticas nacionales.

    Derechos colectivos

    Artculo 8 Libertad de Asociacin

    1. Todos los empleadores y trabajadores tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, as como de afiliarse a esas organizaciones, de conformidad con las legislaciones nacionales vigentes.

    2. Los Estados Partes se comprometen a asegurar, mediante dispositivos legales, el derecho a la libre asociacin, abstenindose de cualquier injerencia en la creacin y gestin de las organizaciones constituidas, adems de reconocer su legitimidad en la representacin y la defensa de los intereses de sus miembros.

    Artculo 9 Libertad Sindical

    1. Los trabajadores debern gozar de adecuada proteccin contra todo acto de discriminacin tendiente a menoscabar la libertad sindical con relacin a su empleo.

    2. Se deber garantizar: a) La libertad de afiliacin, de no

    afiliacin y de desafiliacin, sin que ello comprometa el ingreso a un empleo o su continuidad en el mismo;

    b) Evitar despidos o perjuicios que tengan como causa su afiliacin sindical o su participacin en actividades sindicales;

    c) El derecho a ser representados sindicalmente, conforme a la legislacin, acuerdos y convenciones colectivos de trabajo vigentes en los Estados Partes.

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    Artculo 10 Negociacin colectiva

    Los empleadores o sus organizaciones y las organizaciones o representaciones de trabajadores tienen derecho a negociar y celebrar convenciones y acuerdos colectivos para reglamentar las condiciones de trabajo, de conformidad con las legislaciones y prcticas nacionales.

    Artculo 11 Huelga

    1. Todos los trabajadores y las organizaciones sindicales tienen garantizado el ejercicio del derecho de huelga, conforme a las disposiciones nacionales vigentes. Los mecanismos de prevencin o solucin de conflictos o la regulacin de este derecho no podrn impedir su ejercicio o desvirtuar su finalidad.

    2. Promocin y desarrollo de procedimientos preventivos y de autocomposicin de conflictos

    Artculo 12

    Los Estados Partes se comprometen a propiciar y desarrollar formas preventivas y alternativas de autocomposicin de los conflictos individuales y colectivos de trabajo, fomentando la utilizacin de procedimientos independientes e imparciales de solucin de controversias.

    Artculo 13 Dilogo Social

    Los Estados Partes se comprometen a fomentar el dilogo social en los mbitos nacional y regional, instituyendo mecanismos efectivos de consulta permanente entre representantes de los gobiernos, de los empleadores y de los trabajadores, a fin de garantizar, mediante el consenso social, condiciones favorables al crecimiento econmico sostenible y con justicia social de la regin y la mejora de las condiciones de vida de sus pueblos.

    Artculo 14 Fomento del Empleo

    Los Estados Partes se comprometen a promover el crecimiento econmico, la ampliacin de los mercados interno y regional y la puesta en prctica de polticas activas referentes al fomento y creacin del empleo, a fin de elevar el nivel de vida y corregir los desequilibrios sociales y regionales.

    Artculo 15 Proteccin de los Desempleados

    Los Estados Partes se comprometen a instituir, mantener y mejorar mecanismos de proteccin contra el desempleo, compatibles con las legislaciones y las condiciones internas de cada pas, a fin de garantizar la subsistencia de los trabajadores afectados por la desocupacin involuntaria y al mismo tiempo facilitar el acceso a servicios de reubicacin y a programas de recalificacin profesional que faciliten su retorno a una actividad productiva.

    Artculo 16 Formacin Profesional y Desarrollo

    de Recursos Humanos

    1. Todo trabajador tiene derecho a la orientacin, a la formacin y a la capacitacin profesional.

    2. Los Estados Partes se comprometen a instituir, con las entidades involucradas que voluntariamente as lo deseen, servicios y programas de formacin y orientacin profesional continua y permanente, de manera de permitir a los trabajadores obtener las calificaciones exigidas para el desempeo de una actividad productiva, perfeccionar y reciclar los conocimientos y habilidades, considerando fundamentalmente las modificaciones resultantes del progreso tcnico.

    3. Los Estados Partes se obligan adems a adoptar medidas destinadas a promover la articulacin entre los programas y servicios de orientacin y formacin profesional, por un lado, y los servicios pblicos de empleo y de proteccin de los

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    desempleados, por otro, con el objetivo de mejorar las condiciones de insercin laboral de los trabajadores.

    4. Los Estados Partes se comprometen a garantizar la efectiva informacin sobre los mercados laborales y su difusin tanto a nivel nacional como regional.

    Artculo 17 Salud y Seguridad en el Trabajo

    1. Todo trabajador tiene el derecho a ejercer sus actividades en un ambiente de trabajo sano y seguro, que preserve su salud fsica y mental y estimule su desarrollo y desempeo profesional.

    2. Los Estados Partes se comprometen a formular, aplicar y actualizar, en forma permanente y en cooperacin con las organizaciones de empleadores y de trabajadores, polticas y programas en materia de salud y seguridad de los trabajadores y del medio ambiente del trabajo, con el fin de prevenir los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales, promoviendo condiciones ambientales propicias para el desarrollo de las actividades de los trabajadores.

    Artculo 18 Inspeccin del Trabajo

    1. Todo trabajador tiene derecho a una proteccin adecuada en lo que se refiere a las condiciones y al ambiente de trabajo.

    2. Los Estados Partes se comprometen a instituir y a mantener servicios de inspeccin del trabajo, con el cometido de controlar en todo su territorio el cumplimiento de las disposiciones normativas que se refieren a la proteccin de los trabajadores y a las condiciones de seguridad y salud en el trabajo.

    Artculo 19 Seguridad Social

    1. Los trabajadores del MERCOSUR tienen derecho a la seguridad social, en los niveles y condiciones previstos en las respectivas legislaciones nacionales.

    2. Los Estados Partes se comprometen a garantizar una red mnima de amparo social que proteja a sus habitantes ante la

    contingencia de riesgos sociales, enfermedades, vejez, invalidez y muerte, buscando coordinar las polticas en el rea social, de forma de suprimir eventuales discriminaciones derivadas del origen nacional de los beneficiarios.

    Aplicacin y Seguimiento

    Artculo 20

    1. Los Estados Partes se comprometen a respetar los derechos fundamentales inscritos en esta Declaracin y a promover su aplicacin de conformidad con la legislacin y las prcticas nacionales y las convenciones y acuerdos colectivos. Con tal finalidad, recomiendan instituir, como parte integrante de esta Declaracin, una Comisin Sociolaboral, rgano tripartito, auxiliar del Grupo Mercado Comn, que tendr carcter promocional y no sancionatorio, dotado de instancias nacionales y regional, con el objetivo de fomentar y acompaar la aplicacin del instrumento. La Comisin Sociolaboral Regional se manifestar por consenso de los tres sectores, y tendr las siguientes atribuciones y responsabilidades:

    a) Examinar, comentar y canalizar las memorias preparadas por los Estados Partes, resultantes de los compromisos de esta Declaracin;

    b) Formular planes, programas de accin y recomendaciones tendientes a fomentar la aplicacin y el cumplimiento de la Declaracin;

    c) Examinar observaciones y consultas sobre dificultades e incorrecciones en la aplicacin y cumplimiento de las disposiciones contenidas en la Declaracin;

    d) Examinar dudas sobre la aplicacin de la Declaracin y proponer aclaraciones;

    e) Elaborar anlisis e informes sobre la aplicacin y el cumplimiento de la Declaracin;

    f) Examinar y presentar las propuestas de modificacin del texto de la Declaracin y darles el curso pertinente.

    2. Las formas y mecanismos de canalizacin de los asuntos citados precedentemente sern definidos por el reglamento interno de la Comisin Sociolaboral Regional.

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    Artculo 21

    La Comisin Sociolaboral Regional deber sesionar por lo menos una vez al ao para analizar las memorias ofrecidas por los Estados Partes y preparar informe a ser elevado al Grupo Mercado Comn.

    Artculo 22

    La Comisin Sociolaboral Regional redactar, por consenso y en el plazo de seis meses, a contar de la fecha de su institucin, su propio reglamento interno y el de las comisiones nacionales, debiendo someterlos al Grupo Mercado Comn para su aprobacin.

    Artculo 23

    Los Estados Partes debern elaborar, por intermedio de sus Ministerios de Trabajo y en consulta a las organizaciones ms representativas de empleadores y de trabajadores, memorias anuales, conteniendo:

    a) El informe de los cambios ocurridos en la legislacin o en la prctica nacional

    relacionados con la implementacin de los enunciados de esta Declaracin; y b) El informe de los avances realizados en la promocin de esta Declaracin y de las dificultades enfrentadas en su aplicacin.

    Artculo 24

    Los Estados Partes acuerdan que esta Declaracin, teniendo en cuenta su carcter dinmico y el avance del proceso de integracin subregional, ser objeto de revisin, transcurridos dos aos de su adopcin, con base en la experiencia acumulada en el curso de su aplicacin o en las propuestas e insumos formulados por la Comisin Sociolaboral o por otros organismos.

    Artculo 25

    Los Estados Partes subrayan que esta Declaracin y su mecanismo de seguimiento no podrn invocarse ni utilizarse para otros fines que no estn en ellos previstos, vedada, en particular, su aplicacin a cuestiones comerciales, econmicas y financieras.

    .

    Ro de Janeiro, 10 de diciembre de 1998

    CARLOS SAUL MENEM FERNANDO HENRIQUE CARDOSO

    RAUL CUBAS GRAU JULIO MARIA SANGUINETTI

  • Anexo II

    MERCOSUR/GMC/RES N 15/99 CREACION DE LA COMISION SOCIOLABORAL DEL MERCOSUR

    VISTO: El Tratado de Asuncin, el Protocolo de

    Ouro Preto y la Declaracin Sociolaboral del MERCOSUR firmada por los Presidentes de los Estados Partes del Mercado Comn del Sur en la reunin del Consejo del Mercado Comn, celebrada en Ro de Janeiro el 10 de diciembre de 1998.

    CONSIDERANDO: Que el Artculo 20 de la Declaracin

    Sociolaboral recomienda instituir una Comisin Sociolaboral, como rgano auxiliar del Grupo Mercado Comn, con el objeto de fomentar y acompaar la aplicacin del instrumento.

    Que de conformidad con lo dispuesto en el Artculo 14, Num. V del Protocolo de Ouro Preto, es funcin del Grupo Mercado Comn la creacin de rganos auxiliares para coadyuvar al cumplimiento de sus objetivos.

    EL GRUPO MERCADO COMN RESUELVE: Artculo 1 - Crear la Comisin

    Sociolaboral del MERCOSUR como rgano tripartito, auxiliar del Grupo Mercado Comn, que tendr carcter promocional y no sancionatorio, dotado de instancias nacionales y regional, con el objetivo de fomentar y acompaar la aplicacin de la Declaracin Sociolaboral del MERCOSUR.

    Artculo 2 - La Comisin Sociolaboral del MERCOSUR elevar al Grupo Mercado Comn una propuesta de su propio Reglamento Interno y el de las Comisiones Nacionales.

    Artculo 3 - La Comisin Sociolaboral del MERCOSUR se integrar por un miembro titular y un alterno de cada uno de los tres sectores involucrados por cada Estado Parte del MERCOSUR.

    XXXIII GMC Asuncin, 9/III/99

  • Anexo III

    MERCOSUR/GMC/RES. N 12/00

    REGLAMENTO INTERNO DE LA COMISIN SOCIOLABORAL DEL MERCOSUR

    VISTO: El Tratado de Asuncin, el Protocolo de

    Ouro Preto, la Declaracin Sociolaboral del MERCOSUR y la Resolucin N 15/99 del Grupo Mercado Comn.

    CONSIDERANDO: Que es necesario que la Comisin

    Sociolaboral cuente con un Reglamento Interno que le permita desarrollar sus funciones y tareas de manera eficaz y eficiente.

    Que la quinta Reunin de la Comisin Sociolaboral acord elevar al GMC un proyecto de Reglamento Interno.

    EL GRUPO MERCADO COMN RESUELVE:

    Artculo 1: Aprobar el Reglamento Interno de la Comisin Sociolaboral del MERCOSUR, en sus versiones en espaol y portugus, que consta como Anexo y forman parte de la presente Resolucin.

    Artculo 2: La Secretara Administrativa del MERCOSUR confeccionar las copias fidedignas o certificadas, del mencionado Reglamento, que puedan ser solicitadas por los Estados Partes del MERCOSUR.

    XXXVII GMC Buenos Aires, 5/IV/00

    REGLAMENTO INTERNO DE LA COMISION SOCIOLABORAL DEL MERCOSUR

    Naturaleza y Objeto

    Artculo 1 - La Comisin Sociolaboral Regional del MERCOSUR es un rgano tripartito auxiliar del Grupo Mercado Comn, con carcter promocional y no sancionatorio, cuyo objetivo es fomentar y acompaar la aplicacin de la Declaracin Sociolaboral del MERCOSUR.

    Conforme a su Artculo 25, la Declaracin y este mecanismo de seguimiento no podrn invocarse ni utilizarse para otros fines que no estn en ella previstos, vedada en particular su aplicacin a cuestiones comerciales, econmicas y financieras.

    Composicin

    Artculo 2 - La Comisin est compuesta por doce miembros titulares, correspondiendo tres a cada Estado Parte del MERCOSUR, los que deben pertenecer

    respectivamente a los sectores gubernamental, empleador y trabajador.

    A cada miembro titular le corresponde un alterno.

    Los miembros titulares y alternos del sector gubernamental sern designados por los gobiernos de los Estados Partes del MERCOSUR. Los miembros titulares y alternos de los sectores trabajador y empleador sern designados por las respectivas organizaciones ms representativas de cada Estado Parte, de acuerdo a sus prcticas nacionales.

    Estas designaciones podrn ser modificadas por decisin de los mismos organismos u organizaciones que las han efectuado.

    Las modificaciones sern comunicadas con 48 horas de antelacin a las respectivas reuniones por medio idneo, cursado por cada sector de cada Estado Parte a la Coordinacin de la Comisin.

  • 73

    Atribuciones y Responsabilidades

    Artculo 3 - De acuerdo con lo dispuesto en los Artculos 20 y 24 de la Declaracin, la Comisin tiene las siguientes atribuciones y responsabilidades:

    a) Examinar, comentar, y canalizar las memorias anuales preparadas por los Estados Partes;

    b) Formular planes, programas de accin y recomendaciones, tendientes a fomentar la aplicacin y el cumplimiento de la Declaracin;

    c) Examinar observaciones y consultas sobre dificultades e incorrecciones en la aplicacin y cumplimiento de las disposiciones contenidas en la Declaracin;

    d) Examinar dudas sobre la aplicacin de los trminos de la Declaracin y proponer aclaraciones cuando correspondiera;

    e) Elaborar anlisis e informes sobre la aplicacin y cumplimiento de la Declaracin;

    f) Examinar e instruir las propuestas de modificacin del texto de la Declaracin.

    Otras Atribuciones

    Artculo 4 - Compete adems a la Comisin para el adecuado desempeo de sus atribuciones y responsabilidades:

    a) Investir a los miembros integrantes de la Coordinacin Tripartita Pro tempore;

    b) Establecer anualmente el calendario y la agenda de trabajo de sus reuniones;

    c) Definir el calendario para la elaboracin y presentacin de las memorias anuales;

    d) Organizar, cuando corresponda en coordinacin con la Secretara Administrativa del MERCOSUR, los servicios logsticos y administrativos a fin de lograr el cumplimiento de las competencias asignadas;

    e) Aclarar las dudas relativas a la aplicacin de su reglamento interno y los de las Comisiones Nacionales;

    f) Revisar dichos reglamentos y someterlos al GMC;

    g) Crear grupos de trabajo en su seno para la realizacin de tareas especficas y por tiempo determinado, que les sean encomendadas;

    h) Definir y administrar los ingresos y egresos que le correspondan;

    i) Definir las formas y mecanismos de canalizacin de los asuntos de su competencia que no estn previstos en este reglamento.

    Coordinacin

    Artculo 5- La Comisin funcionar bajo la direccin de una Coordinacin Tripartita rotativa, compuesta por los tres miembros titulares que representan a los respectivos sectores gubernamental, empleador y trabajador del Estado Parte en ejercicio de la Presidencia Pro tempore del MERCOSUR.

    A cada miembro titular le corresponde un alterno.

    Artculo 6 - Compete a la Coordinacin de la Comisin:

    a) Convocar, organizar y presidir las reuniones que se realicen durante el perodo de ejercicio de su mandato y cumplir con lo dispuesto en el Artculo 20 de este Reglamento;

    b) Confeccionar la agenda de trabajo de las reuniones y someterla, conjuntamente con la documentacin a considerar en el orden del da y con una anticipacin de 30 das, a los miembros de la Comisin para sus comentarios. La agenda definitiva deber quedar establecida con una antelacin de 15 das a la fecha de la respectiva reunin;

    c) Supervisar las actividades administrativas y organizar todos los aspectos necesarios para un correcto desarrollo de las reuniones;

    d) Elaborar y canalizar al GMC y a la SAM las actas, informes, documentos o recomendaciones adoptados por la Comisin;

    e) Desempear las dems funciones que le confiera expresamente la Comisin.

    Derechos y Deberes de los Miembros de la Comisin

    Artculo 7 - A los miembros de la Comisin incumbe:

    a) Analizar las memorias anuales y dems asuntos de competencia de la Comisin y pronunciarse sobre ellos;

    b) Participar de las reuniones de la Comisin;

    c) Integrar, cuando sean designados, la Coordinacin de la Comisin;

    d) Desempear otras actividades inherentes a las atribuciones de la Comisin.

  • 74

    Elaboracin de las Memorias

    Artculo 8 - Corresponde a los Estados Partes elaborar las Memorias Anuales, en consulta con las organizaciones ms representativas de empleadores y trabajadores.

    Las mismas debern ser presentadas a la Comisin Nacional antes del 30 de junio de cada ao y elevadas a la Comisin Regional y remitidas a las otras Comisiones Nacionales antes del 30 de julio de cada ao.

    Al elevar las Memorias Anuales a la Comisin debern acompaarse de las consideraciones realizadas a las mismas por los otros sectores.

    Artculo 9 - Las Memorias debern informar:

    a) Las alteraciones ocurridas en la legislacin y en la prctica nacional relacionadas con los derechos establecidos en la Declaracin Sociolaboral del MERCOSUR;

    b) Los avances realizados en la promocin de la Declaracin y las dificultades enfrentadas en su aplicacin.

    En sus primeras Memorias, los Estados Partes debern informar respecto a la situacin legal, institucional y prctica en lo concerniente a los enunciados de la Declaracin.

    Artculo 10 - Las Memorias sern redactadas en la forma que indique la Comisin y debern contener los datos que sta solicite.

    Examen de las Memorias

    Artculo 11 - Las Memorias nacionales sern examinadas, en forma preliminar, por la respectiva Comisin Nacional, la cual canalizar a la Comisin Regional el informe pertinente, segn el calendario y la forma por sta determinados.

    Artculo 12 - Las Memorias sern examinadas por la Comisin Regional, conforme al calendario por ella establecido. A este fin podr subdividirse el temario abarcado por la Declaracin, con el objeto de tratar cada semestre una o ms categoras de derechos o grupos de temas en forma rotativa.

    Cada categora o tema deber ser examinado con la frecuencia que decida la Comisin.

    En ocasin del examen de las Memorias Nacionales, junto con las opiniones de los sectores sociales, se proceder a informar las mismas y a evaluar la aplicacin de los principios, derechos y compromisos contenidos en la Declaracin, en relacin con el tema de la reunin.

    La Comisin elaborar un informe sobre los trabajos realizados, el cual ser elevado al GMC para su consideracin.

    Planes, Programas de Accin y Recomendaciones

    Artculo 13 - Para la formulacin de planes, programas de accin y recomendaciones tendientes a fomentar la aplicacin y el cumplimiento de la Declaracin, la Comisin considerar las propuestas de las Comisiones Nacionales y de otros organismos del MERCOSUR, emitiendo el informe pertinente sobre la cuestin, que ser elevado al GMC.

    Examen de Observaciones, Consultas y Dudas

    Artculo 14 - La Comisin examinar, observaciones, consultas y dudas sobre la aplicacin e interpretacin de la Declaracin basndose en las opiniones emitidas por las Comisiones Nacionales, y presentar las consideraciones y aclaraciones que cada caso requiera.

    Cuando no hubiera consenso en la Comisin Regional, se remitir la cuestin a las Comisiones Nacionales para un nuevo tratamiento de los disensos de la primera discusin, lo que deber hacerse con carcter prioritario.

    Aplicacin y Cumplimiento de la Declaracin

    Artculo 15 - La Comisin elaborar anlisis e informes sobre la aplicacin y el cumplimiento de la Declaracin, segn lo dispone su Artculo 20 literal e), los que sern base informativa a los efectos de dar cumplimiento al Artculo 20 literal b) y Artculo 24 de la misma, los que elevar al GMC con las recomendaciones pertinentes.

  • 75

    Propuestas de Modificacin

    Artculo 16 - La Comisin examinar las propuestas de revisin de la Declaracin, de conformidad con los trminos del Artculo 24 de sta y elevar al GMC su opinin debidamente fundamentada.

    La Comisin adoptar el mismo procedimiento en las actualizaciones que se realicen posteriormente.

    Reuniones

    Artculo 17 - La Comisin celebrar dos reuniones ordinarias por ao, en los meses de abril y de octubre.

    El qurum mnimo para realizar las reuniones ser de siete integrantes de la Comisin, debiendo estar presentes dos representantes por cada sector.

    Las reuniones extraordinarias se realizarn cuando as lo indique el GMC. Asimismo podrn ser solicitadas por una seccin nacional o la mayora absoluta de un sector, debiendo constar en la solicitud el tema de la convocatoria.

    La Coordinacin de la Comisin comunicar la solicitud a los dems miembros titulares en las siguientes 48 horas.

    Para proceder a su convocatoria deber contar con el consenso de siete miembros de la Comisin entre los cuales deber haber un representante de cada sector .

    El qurum mnimo para realizar la reunin ser de siete integrantes de la Comisin, debiendo estar presentes dos representantes por cada sector.

    Artculo 18 - Las reuniones de la Comisin estarn reservadas a los miembros titulares y alternos que la componen y a un mximo de dos asesores por miembro titular. Podrn concurrir a las reuniones invitados especiales para exponer temas de inters para la Comisin, siempre que haya consenso de todos los miembros.

    Tendrn voz los miembros titulares y alternos que integran la Comisin.

    Tendrn voto solamente los miembros titulares o los alternos cuando sustituyan a aquellos.

    Consenso

    Artculo 19 - La Comisin deber obtener 12 votos de consenso, a razn de un voto por Estado Parte y sector.

    La Coordinacin comunicar inmediatamente de finalizada la reunin los asuntos adoptados a los miembros ausentes, que tendrn 15 das para presentar sus objeciones totales o parciales. No habiendo manifestacin en ese plazo, la Comisin considerar el texto acordado en la reunin como adoptado por consenso de los tres sectores.

    Los votos positivos y las abstenciones de todos los miembros se considerarn como consenso.

    Actas

    Artculo 20 - La Coordinacin Tripartita Pro tempore ser responsable de la redaccin de las actas y dems documentos indicados, en el literal d) del Artculo 6 de ste Reglamento, cuando as lo dispusiera esta Comisin. Estos instrumentos podrn contener las actividades realizadas, la evolucin de la discusin, las posiciones presentadas y las conclusiones sobre los temas tratados, as como las decisiones adoptadas y las eventuales recomendaciones.

    Idioma

    Artculo 21 - Las actas e informes emitidos por la Comisin sern redactados en el idioma del pas en que se celebre la respectiva reunin.

    Las recomendaciones debern realizarse en forma bilinge. Apoyo de la Secretara Administrativa del MERCOSUR.

  • 76

    Artculo 22 - La Coordinacin remitir a la Secretara Administrativa del MERCOSUR (SAM), para su registro y archivo, las memorias anuales de los Estados Parte, las Resoluciones del GMC referidas a las actividades de la Comisin, las actas e informes de la Comisin y de las Comisiones Nacionales que hayan sido elevados, as como

    los dems documentos relacionados con las competencias y atribuciones de la Comisin.

    La Coordinacin podr requerir a la SAM, a travs de la Presidencia Pro tempore del Grupo Mercado Comn, el apoyo logstico y administrativo que requiera el cumplimiento de sus funciones.

  • Anexo IV

    MERCOSUR/GMC/RES N 85/00

    REGLAMENTO INTERNO DE LA COMISIN SOCIOLABORAL DEL MERCOSUR (COMISINES NACIONALES)

    VISTO: El Tratado de Asuncin, el Protocolo de

    Ouro Preto, la Declaracin Sociolaboral del MERCOSUR y la Resolucin GMC N 15/99.

    CONSIDERANDO: Que el Reglamento Interno de la

    Comisin Sociolaboral del MERCOSUR/Seccin Regional, aprobado por la Resolucin GMC N 12/00, prev la definicin de Reglamento Interno para las Secciones Nacionales de dicha Comisin.

    Que es necesario establecer criterios para el funcionamiento de las Secciones Nacionales de la Comisin Sociolaboral del MERCOSUR, as como para su relacionamiento con la Secin Regional de esa Comisin.

    EL GRUPO MERCADO COMN RESUELVE: Artculo 1 - Aprobar el Reglamento

    Interno de la Comisin Sociolaboral del MERCOSUR (Comisiones Nacionales).

    XL GMC - Brasilia, 7/XII/00

    REGLAMENTO INTERNO DE LA COMISIN SOCIOLABORAL DEL MERCOSUR (COMISIONES NACIONALES)

    Naturaleza y Objeto

    Artculo 1 - Las Comisiones Nacionales son organismos tripartitos, auxiliares de la Comisin Sociolaboral del MERCOSUR, con carcter promocional y no sancionador, cuyo objetivo es fomentar y acompaar la aplicacin de la Declaracin Sociolaboral del MERCOSUR en el mbito de sus respectivos pases.

    De conformidad con su Artculo 25, la Declaracin y ste mecanismo de seguimiento solamente podrn ser invocados o utilizados para los fines en ellos previstos, estando vedada, en particular, su aplicacin a cuestiones comerciales, econmicas y financieras.

    Composicin

    Artculo 2 - Las Comisiones Nacionales estn compuestas por los miembros que integran la Comisin Regional.

    Las designaciones y modificaciones obedecern a las normas contenidas en el

    Artculo 2 del Reglamento de la Comisin Regional.

    Atribuciones y Responsabilidades

    Artculo 3 - Compete a las Comisiones Nacionales desempear las atribuciones y responsabilidades establecidas en el Artculo 20, incisos a a f de la Declaracin, en forma previa a los trabajos de la Comisin Regional y en el mbito de sus respectivos pases.

    Otras Atribuciones

    Artculo 4 - Tambin es competencia de cada Comisin Nacional, para el adecuado desempeo de sus atribuciones y responsabilidades:

    a) Definir las formas y mecanismos de canalizacin de los asuntos de su competencia que no estn previstos en ste reglamento;

    b) establecer el calendario y la agenda de trabajo de sus reuniones, en consonancia con las definiciones adoptadas por la Comisin Regional;

  • 78

    c) recibir las memorias anuales y encaminarlas a la Comisin Regional y a las homlogas nacionales. En ste caso, se anexarn a ellas las consideraciones realizadas por los sectores sociales;

    d) atender a las solicitudes de la Comisin Regional;

    e) organizar y mantener los respectivos servicios logsticos y administrativos necesarios para el cumplimiento de sus competencias;

    f) proponer a la Comisin Regional modificaciones para el mejoramiento del reglamento interno de las Comisiones Nacionales;

    g) crear grupos de trabajo en su mbito para la realizacin de tareas especficas o por tiempo determinado.

    Coordinacin

    Artculo 5 - Cada Comisin Nacional funcionar bajo la coordinacin rotativa de uno de sus sectores, observando el mandato de seis meses.

    Artculo 6 - Compete a cada Coordinacin:

    a) Convocar, organizar y presidir las reuniones de la Comisin Nacional;

    b) confeccionar la agenda de trabajo de las reuniones y someterlas a los miembros de la Comisin Nacional, juntamente con la documentacin a ser considerada en el orden del da, con la necesaria antecedencia;

    c) supervisar las actividades logsticas y administrativas necesarias al funcionamiento de la Comisin Nacional;

    d) coordinar la elaboracin de actas, informes y otros documentos y encaminarlos a la Comisin Regional y a los dems sectores del respectivo pas;

    e) mantener la necesaria articulacin con las coordinaciones de las dems Comisiones Nacionales y de la Comisin Regional;

    f) desempear otras funciones que sean solicitadas por la Comisin Nacional.

    Derechos y Deberes de los Miembros de las Comisiones Nacionales

    Artculo 7 - Incumbe a los miembros de las Comisiones Nacionales:

    a) Analizar los asuntos de competencia de las Comisiones Nacionales y pronunciarse sobre ellos;

    b) participar de las reuniones de las Comisiones Nacionales;

    c) desempear otras actividades inherentes a las atribuciones de las Comisiones Nacionales o que sean solicitadas por la Comisin Regional

    Examen de las Memorias

    Artculo 8 - Las Comisiones Nacionales examinarn con carcter previo, las memorias anuales del respectivo Estado Parte, segn el calendario y los criterios establecidos por la Comisin Regional, y encaminarn a sta el informe pertinente.

    Examen de Otros Asuntos

    Artculo 9 - Las Comisiones Nacionales examinarn, con carcter previo, los dems asuntos que forman parte de las atribuciones y responsabilidades de la Comisin Regional y elevarn a sta los informes pertinentes, con indicacin de los aspectos relevantes y sugerencias de tratamiento para dichos asuntos.

    Reuniones

    Artculo 10 - Cada Comisin Nacional decidir, segn las realidades especficas del respectivo pas, sobre el nmero y periodicidad de las reuniones exigidas para el cumplimiento de sus atribuciones y responsabilidades.

    Consenso

    Artculo 11 - Las Comisiones Nacionales adoptarn sus actas, informes y otros documentos resultantes de su trabajo, con las respectivas conclusiones, recomendaciones y decisiones, por consenso de los tres sectores que las componen.

    En caso de no obtenerse consenso, las Comisiones Nacionales elevarn el informe pertinente, con indicacin de las distintas posiciones adoptadas sobre las memorias, a consideracin de la Comisin Regional.

  • 79

    Otros temas tratados tambin sern elevados a la Comisin Regional con las distintas posiciones, si no hubiera consenso despus de dos reuniones de discusin.

    Actas e Informes

    Artculo 12 - Despus de cada reunin, las Comisiones Nacionales redactarn en el idioma del respectivo pas las actas, informes

    y otros documentos sobre las actividades realizadas con las conclusiones y eventuales recomendaciones y decisiones, y los elevarn a la Comisin Regional.

    Artculo 13 - Compete al sector gubernamental organizar y mantener actualizados los archivos de todos los documentos relacionados con los trabajos de la respectiva Comisin Nacional.

  • Anexo V

    ACUERDO MULTILATERAL DE SEGURIDAD SOCIAL DEL MERCADO COMUN DEL SUR (MERCOSUR)

    Los Gobiernos de la Repblica Argentina, de la Repblica Federativa del Brasil, de la Repblica del Paraguay y de la Repblica Oriental del Uruguay;

    CONSIDERANDO el Tratado de Asuncin del 26 de marzo de 1991 y el Protocolo de Ouro Preto del 17 de diciembre de 1994; y

    DESEOSOS de establecer normas que regulen las relaciones de seguridad social entre los pases integrantes del MERCOSUR;

    Han decidido celebrar el presente Acuerdo Multilateral de Seguridad Social en los siguientes trminos:

    TITULO I Disposiciones generales

    Artculo 1

    1. Los trminos y expresiones que se enumeran a continuacin tienen, para los efectos de la aplicacin del Acuerdo, el siguiente significado:

    a) "Estados Partes" designa a la Repblica Argentina, a la Repblica Federativa del Brasil, a la Repblica del Paraguay y a la Repblica Oriental del Uruguay, o cualquier otro Estado que se adhiera de acuerdo con lo previsto en el Artculo 19 del presente Acuerdo;

    b) "Legislacin", leyes, reglamentos y dems disposiciones sobre seguridad social vigentes en los territorios de los Estados Partes;

    c) "Autoridad Competente", los titulares de los organismos gubernamentales que, conforme a la legislacin interna de cada Estado Parte, tengan competencia sobre los regmenes de Seguridad Social;

    d) "Organismo de Enlace", organismo de coordinacin entre las instituciones que intervengan en la aplicacin del Acuerdo;

    e) "Entidades Gestoras", las instituciones competentes para otorgar las prestaciones amparadas por el Acuerdo;

    f) "Trabajador", toda persona que, por realizar o haber realizado una actividad, est o estuvo sujeto a la legislacin de uno o ms de los Estados Partes;

    g) "Perodo de seguro o cotizacin", todo perodo definido como tal por la legislacin bajo la cual el trabajador est acogido, as como cualquier perodo considerado por dicha legislacin como equivalente a un perodo de seguro o cotizacin;

    h) "Prestaciones pecuniarias", cualquier prestacin en efectivo, renta, subsidio o indemnizacin previstos por las legislaciones y mencionados en el Acuerdo, includo cualquier complemento, suplemento o revalorizacin;

    i) "Prestaciones de salud", las destinadas a prevenir, conservar, restablecer la salud o rehabilitar profesionalmente al trabajador en los trminos previstos por las respectivas legislaciones nacionales;

    j) "Familiares y asimilados", personas definidas o admitidas como tales por las legislaciones mencionadas en el Acuerdo.

    2. Los dems trminos o expresiones utilizados en el Acuerdo tienen el significado que les atribuye la legislacin aplicable.

    3. Los Estados Partes designarn y comunicarn las Entidades Gestoras y Organismos de Enlace.

    TITULO II Ambito de aplicacin personal

    Artculo 2

    1. Los derechos de Seguridad Social se reconocern a los trabajadores que presten o hayan prestados servicios en cualquiera de los Estados Partes reconocindoles, as como a sus familiares y asimilados, los mismos derechos y estando sujetos a las mismas obligaciones que los nacionales de dichos Estados Partes con respecto a los especficamente mencionados en el presente Acuerdo.

  • 81

    2. El presente Acuerdo tambin ser aplicado a los trabajadores de cualquier otra nacionalidad residentes en el territorio de uno de los Estados Partes siempre que presten o hayan prestado servicios en dichos Estados Partes.

    TITULO III Ambito de aplicacin material

    Artculo 3

    1. El presente Acuerdo ser aplicado de conformidad con la legislacin de seguridad social referente a las prestaciones contributivas pecuniarias y de salud existentes en los Estados Partes, en la forma, condiciones y extensin aqu establecidas.

    2. Cada Estado Parte conceder las prestaciones pecuniarias y de salud de acuerdo con su propia legislacin.

    3. Las normas sobre prescripcin y caducidad vigentes en cada Estado Parte sern aplicadas a lo dispuesto en este Artculo.

    TITULO IV Determinacin de la legislacin aplicable

    Artculo 4

    El trabajador estar sometido a la legislacin del Estado Parte en cuyo territorio ejerza la actividad laboral.

    Artculo 5

    El principio establecido en el Artculo 4 tiene las siguientes excepciones:

    1.a) El trabajador de una empresa con sede en uno de los Estados Partes que desempee tareas profesionales, de investigacin, cientficas, tcnicas o de direccin, o actividades similares, y otras que pudieran ser definidas por la Comisin Multilateral Permanente prevista en el Artculo 16, Apartado 2 y que sea trasladado para prestar servicios en el territorio de otro Estado Parte, por un perodo limitado, continuar sujeto a la legislacin del Estado Parte de origen hasta un plazo de doce meses, susceptible de ser prorrogado, con carcter excepcional, mediante previo y expreso consentimiento de la Autoridad Competente del otro Estado Parte;

    1.b) El personal de vuelo de las empresas de transporte areo y el personal de trnsito de las empresas de transporte terrestre continuarn exclusivamente sujetos a la legislacin del Estado Parte en cuyo territorio la respectiva empresa tenga su sede;

    1.c) Los miembros de la tripulacin de un buque de bandera de uno de los Estados Partes continuarn sujetos a la legislacin del mismo Estado. Cualquier otro trabajador empleado en tareas de carga y descarga, reparacin y vigilancia del buque en el puerto, estar sujeto a la legislacin del Estado Parte bajo cuya jurisdiccin se encuentre el buque.

    2. Los miembros de las representaciones diplomticas y consulares, organismos internacionales y dems funcionarios o empleados de esas representaciones sern regidos por las legislaciones, tratados y convenciones que les sean aplicables.

    TITULO V Disposiciones sobre prestaciones de salud

    Artculo 6

    1. Las prestaciones de salud sern otorgadas al trabajador trasladado temporalmente al territorio de otro Estado Parte as como a sus familiares y asimilados, siempre que la Entidad Gestora del Estado de origen autorice su otorgamiento.

    2. Los costes que se originen de acuerdo con lo previsto en el Apartado anterior, corrern a cargo de la Entidad Gestora que haya autorizado la prestacin.

    TITULO VI Totalizacin de perodos de seguro o

    cotizacin

    Artculo 7

    1. Los perodos de seguro o cotizacin cumplidos en los territorios de los Estados Partes sern considerados, para la concesin de las prestaciones por vejez, edad avanzada, invalidez o muerte, en la forma y en las condiciones establecidas en el Reglamento Administrativo. Dicho Reglamento Administrativo establecer tambin los mecanismos de pago a prorrata de las prestaciones.

  • 82

    2. El Estado Parte en donde el trabajador haya cotizado durante un perodo inferior a doce meses podr no reconocer prestacin alguna, con independencia de que dicho perodo sea computado por los dems Estados Partes.

    3. En el supuesto que el trabajador o sus familiares y asimilados no tuvieran reunido el derecho a las prestaciones de acuerdo a las disposiciones del Apartado 1, sern tambin computables los servicios prestados en otro Estado que hubiera celebrado convenios bilaterales o multilaterales de seguridad social con cualquiera de los Estados Partes.

    4. Si solo uno de los Estados Partes hubiera concludo un convenio de seguridad social con otro pas, a los fines de la aplicacin del Apartado 3, ser necesario que dicho Estado Parte asuma como propio el perodo de seguro o cotizacin cumplido en este tercer pas.

    Artculo 8

    Los perodos de seguro o cotizacin cumplidos antes de la vigencia del presente Acuerdo sern considerados en el caso de que el trabajador tenga perodos de seguro o cotizacin posteriores a esa fecha, siempre que aqullos no hubieran sido utilizados anteriormente en la concesin de prestaciones pecuniarias en otro pas.

    TITULO VII Disposiciones aplicables a regmenes

    de jubilaciones y pensiones de capitalizacin individual

    Artculo 9

    1. El presente Acuerdo ser aplicable, tambin, a los trabajadores afiliados a un rgimen de jubilaciones y pensiones de capitalizacin individual, establecido por alguno de los Estados Partes para la obtencin de las prestaciones por vejez, edad avanzada, invalidez o muerte.

    2. Los Estados Partes y los que se adhieran en el futuro al presente Acuerdo que posean regmenes de jubilaciones y pensiones de capitalizacin individual, podrn establecer

    mecanismos de transferencia de fondos a los fines de la obtencin de las prestaciones por vejez, edad avanzada, invalidez o muerte. Dichas transferencias se efectuarn en oportunidad en que el interesado acredite derecho a la obtencin de las prestaciones respectivas. La informacin a los afiliados deber proporcionarse de acuerdo con la legislacin de cada uno de los Estados Partes.

    3. Las administradoras de fondos o las empresas aseguradoras debern dar cumplimiento a los mecanismos previstos en este Acuerdo.

    TITULO VIII Cooperacin administrativa

    Artculo 10

    Los exmenes mdico-periciales solicitados por la Entidad Gestora de un Estado Contratante, para fines de evaluacin de la incapacidad temporal o permanente de los trabajadores o de sus familiares o asimilados que se encuentren en el territorio de otro Estado Parte, sern realizados por la Entidad Gestora de ste ltimo y corrern por cuenta de la Entidad Gestora que lo solicite.

    TITULO IX Disposiciones finales

    Artculo 11

    1. Las Entidades Gestoras de los Estados Partes pagarn las prestaciones pecuniarias en moneda de su propio pas.

    2. Las Entidades Gestoras de los Estados Partes establecern mecanismos de transferencia de fondos para el pago de las prestaciones pecuniarias del trabajador o de sus familiares o asimilados que residan en el territorio de otro Estado Parte.

    Artculo 12

    Las prestaciones pecuniarias concedidas de acuerdo con el rgimen de uno o de otro Estado Parte no sern objeto de reduccin, suspensin o extincin, exclusivamente por el hecho de que el trabajador o sus familiares o asimilados residan en otro Estado Parte.

  • 83

    Artculo 13

    1. Los documentos que se requieran para los fines del presente Acuerdo no necesitarn traduccin oficial, visado o legalizacin de autoridades diplomticas, consulares y de registro pblico, siempre que se hayan tramitado con la intervencin de una Entidad Gestora u Organismo de Enlace.

    2. La correspondencia entre las Autoridades Competentes, Organismos de Enlace y Entidades Gestoras de los Estados Partes ser redactada en el respectivo idioma oficial del Estado emisor.

    Artculo 14

    Las solicitudes y documentos presentados ante las Autoridades Competentes o las Entidades Gestoras de cualquier Estado Parte donde el interesado acredite perodos de seguro o cotizacin o tenga su residencia, surtirn efecto como si se hubieran presentado ante las Autoridades o Entidades Gestoras correspondientes del otro Estado Parte.

    Artculo 15

    Los recursos que corresponda interponer ante una Autoridad Competente o Entidad Gestora de cualquier Estado Parte donde el interesado acredite perodos de seguro o cotizacin o tenga su residencia, se tendrn por interpuestos en tiempo hbil, an cuando se presenten ante la correspondiente institucin del otro Estado Parte, siempre que su presentacin se efecte dentro del plazo establecido por la legislacin del Estado Parte ante el cual deban sustanciarse los recursos.

    Artculo 16

    1. El presente Acuerdo ser aplicado de conformidad con las disposiciones del Reglamento Administrativo.

    2. Las Autoridades Competentes instituirn una Comisin Multilateral Permanente, que resolver por consenso. Cada Representacin estar integrada por hasta tres miembros de cada Estado Parte. La Comisin tendr las siguientes funciones:

    a) Verificar la aplicacin del Acuerdo, del Reglamento Administrativo y dems instrumentos complementarios;

    b) asesorar a las Autoridades Competentes;

    c) proyectar las eventuales modificaciones, ampliaciones y normas complementarias;

    d) mantener negociaciones directas, por un plazo de seis meses, a fin de resolver las eventuales divergencias sobre la interpretacin o aplicacin del Acuerdo. Vencido el trmino anterior sin que se hayan resuelto las diferencias, cualquiera de los Estados Partes podr recurrir al sistema de solucin de controversias vigente entre los Estados Partes del Tratado de Asuncin.

    3. La Comisin Multilateral Permanente se reunir una vez por ao, alternadamente en cada uno de los Estados Partes, o cuando lo solicite uno de ellos.

    4. Las Autoridades Competentes podrn delegar la elaboracin del Reglamento Administrativo y dems instrumentos complementarios a la Comisin Multilateral Permanente.

    Artculo 17

    1. El presente Acuerdo est sujeto a ratificacin y entrar en vigor a partir del primer da del mes siguiente a la fecha del depsito del ltimo instrumento de ratificacin.

    2. El presente Acuerdo y sus instrumentos de ratificacin sern depositados ante el Gobierno de la Repblica del Paraguay, el cual notificar a los Gobiernos de los dems Estados Partes la fecha del depsito de los instrumentos de ratificacin y de la entrada en vigor del presente Acuerdo. 3. El Gobierno de la Repblica del Paraguay enviar copia autenticada del presente Acuerdo a los Gobiernos de los dems Estados Partes.

    4. A partir de la entrada en vigor de este Acuerdo quedarn derogados los Convenios Bilaterales de Seguridad Social o de Previsin Social celebrados entre los Estados Partes. La entrada en vigor del presente Acuerdo no significar, en ningn caso, la prdida de derechos adquiridos al amparo de los Convenios Bilaterales mencionados.

  • 84

    Artculo 18

    1. El presente Acuerdo tendr duracin indefinida.

    2. El Estado Parte que desee desvincularse del presente Acuerdo podr denunciarlo en cualquier momento por la va diplomtica, notificando tal circunstancia al depositario, quin lo comunicar a los dems Estados Partes. En este caso no quedarn afectados los derechos adquiridos en virtud de este Acuerdo.

    3. Los Estados Partes reglamentarn, de comn acuerdo, las situaciones consecuentes de la denuncia al presente Acuerdo.

    4. Dicha denuncia tendr efecto seis meses despus de la fecha de su notificacin.

    Artculo 19

    El presente Acuerdo estar abierto a la adhesin, mediante negociacin, de aquellos Estados que en el futuro adhieran al Tratado de Asuncin.

    Hecho en Montevideo, a los catorce das del mes de diciembre de 1997, en un original, en los idiomas portugus y espaol, siendo ambos textos igualmente autnticos.

    REGLAMENTO ADMINlSTRATlVO PARA LA APLICACION DEL ACUERDO MULTILATERAL DE SEGURIDAD SOCIAL

    DEL MERCADO COMUN DEL SUR

    Los Gobiernos de la Repblica Argentina, de la Repblica Federativa del Brasil, de la Repblica del Paraguay y de la Repblica Oriental del Uruguay.

    En cumplimiento a lo dispuesto en el Artculo 16 del Acuerdo Multilateral de Seguridad Social, establecen el siguiente Reglamento Administrativo:

    TITULO I Disposiciones generales

    Artculo 1

    Para la aplicacin del presente Reglamento Administrativo:

    1. El trmino "Acuerdo" designa el Acuerdo Multilateral de Seguridad Social entre la Repblica Argentina, la Repblica Federativa del Brasil, la Repblica del Paraguay y la Repblica Oriental del Uruguay o cualquier otro Estado que se adhiera.

    2. El trmino "Reglamento Administrativo" designa el presente Reglamento Administrativo.

    3. Los trminos y expresiones definidos en el Artculo 1 del Acuerdo tienen el mismo significado en el presente Reglamento Administrativo.

    4. Los plazos mencionados en el presente Reglamento Administrativo se contarn, salvo

    expresa mencin en contrario en das corridos. En caso de vencer en da inhbil se prorrogarn hasta el da hbil siguiente.

    Artculo 2

    1. Son Autoridades Competentes los titulares: En Argentina, del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y del Ministerio de Salud y Accin Social; en Brasil, del Ministerio de la Previsin y Asistencia Social y del Ministerio de la Salud; en Paraguay, del Ministerio de Justicia y Trabajo y del Ministerio de Salud Pblica y Bienestar Social; y en Uruguay, del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

    2. Son Entidades Gestoras: En Argentina: La Administracin Nacional de la Seguridad Social (ANSES), las Cajas o Institutos Municipales o Provinciales de Previsin, la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones y las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones, en lo que respecta a los regmenes que amparan las contingencias de vejez, invalidez y muerte, basados en el sistema de reparto o en el sistema de capitalizacin individual, y la Administracin Nacional de Seguros de Salud (ANSSAL), en lo que respecta a las prestaciones de salud; y la Administracin Nacional del Seguro de Salud

  • 85

    (ANSSAL); en Brasil, el Instituto Nacional del Seguro Social (INSS) y el Ministerio de la Salud; en Paraguay, el Instituto de Previsin Social (IPS); y en Uruguay, el Banco de Previsin Social (BPS).

    3. Son Organismos de Enlace: En Argentina, la Administracin Nacional de la Seguridad Social (ANSES) y la Administracin Nacional del Seguro de Salud (ANSSAL); en Brasil, el Instituto Nacional del Seguro Social (INSS) y el Ministerio de la Salud; en Paraguay, el Instituto de Previsin Social (IPS); y en Uruguay, el Banco de Previsin Social (BPS).

    4. Los Organismos de Enlace establecidos en el Apartado 3 de este Artculo tendrn por objetivo facilitar la aplicacin del Acuerdo y adoptar las medidas necesarias para lograr su mxima agilizacin y simplificacin administrativas.

    TITULO II Disposiciones sobre el desplazamiento

    temporal de trabajadores

    Artculo 3

    1. En los casos previstos en el numeral "1.a)" del Artculo 5 del Acuerdo, el Organismo de Enlace expedir, a solicitud de la empresa del Estado de origen del trabajador que sea trasladado temporalmente para prestar servicios en el territorio de otro Estado, un certificado en el cual conste que el trabajador permanece sujeto a la legislacin del Estado de origen, indicando los familiares y asimilados que los acompaen en este traslado. Copia de dicho certificado deber ser entregada al trabajador.

    2. La empresa que traslad temporalmente al trabajador comunicar, en su caso, al Organismo de Enlace del Estado que expidi el certificado el cese en la actividad prevista en la situacin anterior.

    3. A los efectos establecidos en el numeral "1.a)" del Artculo 5 del Acuerdo, la empresa deber presentar la solicitud de prrroga ante la Entidad Gestora del Estado de origen La Entidad Gestora del Estado de origen expedir el certificado de prrroga correspondiente, mediante consulta previa y expreso consentimiento de la Entidad Gestora del otro Estado.

    4. La empresa presentar las solicitudes a que se refieren los Apartados 1 y 3 con treinta das de antelacin mnima de la ocurrencia del hecho generador. En caso contrario, el trabajador quedar automticamente sujeto, a partir del inicio de la actividad o de la fecha de expiracin del plazo autorizado, a la legislacin del Estado en cuyo territorio contine desarrollando sus actividades.

    TITULO III Disposiciones sobre las prestaciones

    de salud

    Artculo 4

    El trabajador trasladado temporalmente en los trminos del numeral "1.a)" del Artculo 5 del Acuerdo, o sus familiares y asimilados, para que puedan obtener las prestaciones de salud durante el perodo de permanencia en el Estado Parte en que se encuentren, debern presentar al Organismo de Enlace el certificado aludido en Apartado 1 3 del Artculo anterior.

    Artculo 5

    El trabajador o sus familiares y asimilados que necesiten asistencia mdica de urgencia debern presentar a la Entidad Gestora del Estado en que se encuentren el certificado expedido por el Estado de origen.

    TITULO IV Totalizacin de perodos de seguro

    o cotizacin

    Artculo 6

    1. De acuerdo con lo previsto en el Artculo 7 del Acuerdo, los perodos de seguro o cotizacin cumplidos en el territorio de los Estados Partes sern considerados para la concesin de las prestaciones contributivas por vejez, edad avanzada, invalidez o muerte, observadas las siguientes reglas:

    a) Cada Estado Parte considerar los perodos cumplidos y certificados por el otro Estado, siempre que no se superpongan, como perodos de seguro o cotizacin, conforme su propia legislacin;

    b) Los perodos de seguro o cotizacin cumplidos antes del inicio de la vigencia del

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    Convenio sern considerados slo cuando el trabajador tenga perodos de trabajo a cumplir a partir de esa fecha;

    c) El perodo cumplido en un Estado Parte, bajo un rgimen de seguro voluntario, solamente ser considerado cuando no sea simultneo con un perodo de seguro o cotizacin obligatorio cumplido en otro Estado.

    2. En el supuesto de que la aplicacin del Apartado 2 del Artculo 7 del Acuerdo viniera a exonerar de sus obligaciones a todas las Entidades Gestoras Competentes de los Estados Partes afectados, las prestaciones sern concedidas al amparo, exclusivamente, del ltimo de los Estados Partes en donde el trabajador rena las condiciones exigidas por su legislacin, previa totalizacin de todos los perodos de seguro o cotizacin cumplidos por el trabajador en todos los Estados Partes.

    Artculo 7

    Las prestaciones a las que los trabajadores, sus familiares y asimilados tengan derecho, al amparo de la legislacin de cada uno de los Estados Partes, se ajustarn a las siguientes normas:

    1. Cuando se renan las condiciones requeridas por la legislacin de un Estado Parte para tener derecho a las prestaciones sin que sea necesario recurrir a la totalizacin de perodos prevista en el Ttulo VI del Acuerdo, la Entidad Gestora conceder la prestacin en virtud nicamente a lo previsto en la legislacin nacional que aplique, sin perjuicio de la totalizacin que puede solicitar el beneficiario.

    2. Cuando el derecho a las prestaciones no nazca nicamente en base a los perodos de seguro o cotizacin cumplidos en el Estado Parte de que se trate, la concesin de la prestacin deber hacerse teniendo en cuenta la totalizacin de los perodos de seguro o cotizacin cumplidos en los otros Estados Partes.

    3. En caso de aplicacin del Apartado precedente, la Entidad Gestora determinar, en primer lugar, el importe de la prestacin a que el interesado o sus familiares y asimilados tendran derecho como si los perodos totalizados se hubieran cumplido bajo su propia legislacin, y a continuacin fijar el importe de la prestacin en proporcin a los

    perodos cumplidos exclusivamente bajo dicha legislacin.

    TITULO V Presentacin de solicitudes

    Artculo 8

    1. Para obtener la concesin de las prestaciones de acuerdo con lo establecido en el Artculo 7 precedente, los trabajadores o sus familiares y asimilados debern presentar una solicitud, en formulario especial, en el Organismo de Enlace del Estado en que residan.

    2. Los trabajadores o sus familiares y asimilados, residentes en el territorio de otro Estado, debern dirigirse al Organismo de Enlace del Estado Parte bajo cuya legislacin el trabajador se encontraba asegurado en el ltimo perodo de seguro o cotizacin.

    3. Sin perjuicio de lo establecido en el Apartado 1, las solicitudes dirigidas a las Autoridades Competentes o Entidades Gestoras de cualquier Estado Parte donde el interesado acredite perodos de seguro o cotizacin o tenga su residencia producirn los mismos efectos como si hubieran sido entregados al Organismo de Enlace previsto en los Apartados precedentes. Las Autoridades Competentes o Entidades Gestoras receptoras sern obligadas a enviarlas, sin demora, al Organismo de Enlace competente, informando las fechas en que las solicitudes fueron presentadas.

    Artculo 9

    1. Para el trmite de las solicitudes de las prestaciones pecuniarias, los Organismos de Enlace utilizarn un formulario especial en el cual sern consignados, entre otros, los datos de afiliacin del trabajador, o en su caso, de sus familiares y asimilados conjuntamente con la relacin y el resumen de los perodos de seguro o cotizacin cumplidos por el trabajador en los Estados Partes.

    2. El Organismo de Enlace del Estado donde se solicita la prestacin evaluar, si fuera el caso, la incapacidad temporal o permanente, emitiendo el certificado correspondiente, que acompaar los exmenes mdico-periciales del trabajador, o en su caso, de sus familiares y asimilados.

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    3. Los dictmenes mdico-periciales del trabajador consignarn, entre otros datos, si la incapacidad temporal o invalidez son consecuencia de accidente del trabajo o enfermedad profesional e indicarn la necesidad de rehabilitacin profesional.

    4. El Organismo de Enlace del otro Estado se pronunciar sobre la solicitud, de conformidad con su respectiva legislacin, considerando los antecedentes mdico-periciales practicados.

    5. El Organismo de Enlace del Estado donde se solicita la prestacin remitir los formularios establecidos al Organismo de Enlace del otro Estado.

    Artculo 10

    1. El Organismo de Enlace del otro Estado completar los formularios recibidos con las siguientes indicaciones:

    a) Perodos de seguro o cotizacin acreditados al trabajador bajo su propia legislacin. b) el importe de la prestacin otorgada de acuerdo con lo previsto en el Apartado 3 del Artculo 7 del presente Reglamento Administrativo.

    2. El Organismo de Enlace sealado en el Apartado anterior remitir los formularios debidamente completados al Organismo de Enlace del Estado donde el trabajador solicit la prestacin.

    Artculo 11

    1. La resolucin sobre la prestacin solicitada por el trabajador o sus familiares y asimilados ser notificada por la Entidad Gestora de cada Estado Parte al domicilio de

    aqullos, por medio del respectivo Organismo de Enlace.

    2. Una copia de la resolucin ser notificada al Organismo de Enlace del otro Estado.

    TITULO VI Disposiciones finales

    Artculo 12

    Las Entidades Gestoras y los Organismos de Enlace de los Estados Partes debern controlar la autenticidad de los documentos presentados por el trabajador o sus familiares y asimilados.

    Artculo 13

    La Comisin Multilateral Permanente establecer y aprobar los formularios de enlace necesarios para la aplicacin del Acuerdo y del Reglamento Administrativo. Dichos formularios de enlace debern ser utilizados por las Entidades Gestoras y Organismos de Enlace para comunicarse entre si.

    Artculo 14

    El presente Reglamento Administrativo tendr la misma duracin del Acuerdo.

    El presente Acuerdo ser depositado ante el Gobierno de la Repblica del Paraguay, el cual enviar copia autenticada del mismo a los Gobiernos de los dems Estados Partes.

    Hecho en. Montevideo, a los catorce das del mes de diciembre de 1997, en un original, en los idiomas portugus y espaol, siendo ambos igualmente autnticos.

  • BIBLIOGRAFIA

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    Varios autores, 1994 Evaluacin del Mercosur (Montevideo, Instituto Artigas del Servicio Exterior del Ministerio de Relaciones Exteriores de la Repblica Oriental del Uruguay).

    ANEXOS

    Actas de la Comisin Sociolaboral del Mercosur. Actas del SGT N 10 y sus respectivas comisiones. Acuerdo Multilateral de Seguridad Social y Reglamento Administrativo de Aplicacin. Anexos de Actas y propuestas de trabajo presentadas por Gobiernos y Sectores Sociales dentro del mbito del SGT N 10 y la CSL.

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    Decisiones del CMC. Declaracin Sociolaboral del Mercosur. Declaraciones de los Presidentes de Ushuaia y Buenos Aires. Recomendaciones de la Comisin Parlamentaria Conjunta.

    Recomendaciones del Foro Consultivo Econmico y Social. Recomendaciones del SGT N 10. Reglamento regional y nacional de la Comisin Sociolaboral del Mercosur. Resoluciones del GMC. Tratados de Asuncin y Ouro Preto.

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    Captulo IV

    PRESENTACION ANALITICA DEL ACUERDO DE COOPERACION LABORAL DE AMERICA DEL NORTE (ACLAN)

    Pierre Verge*

    Resumen Ejecutivo

    En trminos histricos, la adopcin de acuerdos de cooperacin, uno en materia de medio ambiente y el otro relativo al trabajo, debera atenuar ciertas resistencias, especialmente en los medios norteamericanos interesados, en relacin con el proyecto del TLCAN y favorecer as el establecimiento de una zona de libre comercio que abarque a la vez Mxico, los Estados Unidos y Canad, el 1 de enero de 1994.

    Al interior de dicha zona exista una clara preeminencia econmica de los Estados Unidos hacia el cual se concentraban los intercambios comerciales de los dems socios, as como disparidades socioeconmicas bien conocidas. Cada uno de estos pases aportaba modalidades evolucionadas de regulacin del trabajo, derivadas de una tradicin nacional propia. El teln de fondo era o bien civilista o de derecho consuetudinario. Disparidades constitucionales hacan que la competencia legislativa en materia del trabajo no fuera centralizada al mismo nivel en Canad que en los otros dos pases ni que el efecto de los tratados internacionales se hiciera sentir ah en forma tan directa como en stos. El Acuerdo de cooperacin laboral en Amrica del Norte (ACLAN) aceptaba estos sistemas nacionales de regulacin del trabajo con sus particularidades respectivas, no cuestionaba las ventajas comparativas que podan derivarse de ellos, se jugaba por su aplicacin efectiva y su desarrollo en funcin del aporte esperado del libre comercio trinacional. No garantizaba, como tampoco lo haca el TLCAN, por lo dems, la movilidad transfronteriza de los asalariados.

    El ACLAN enuncia de hecho una voluntad general de cooperacin entre las Partes, de modo que las posibilidades econmicas abiertas por el TLCAN se traduzcan especialmente en el desarrollo de los recursos humanos y el mejoramiento de las condiciones de trabajo y nivel de vida en su territorio respectivo. La proteccin de los derechos fundamentales de los trabajadores se presenta ah como un elemento de la economa de alta productividad, meta de dichas Partes. Es en esta perspectiva que se insertan dos compromisos esenciales de los signatarios: Esforzarse constantemente por mejorar su legislacin laboral, ver modo de que garantice normas de trabajo elevadas, en relacin con puestos de trabajo de altos coeficientes de calidad y productividad(Art. 2) y, por otra parte, que promueva su cumplimiento y asegure su eficaz aplicacin (Art. 3), todo ello dentro del respeto por su autonoma legislativa y jurisdiccional. La base de la legislacin laboral contemplada es relativamente completa y responde en su conjunto a once Principios relativos al trabajo, enunciados en el Acuerdo+. El ACLAN se presenta como un convenio entre los gobiernos de los tres pases en consideracin: El enfoque es trinacional y no supranacional. En lo que se refiere al contenido normativo, no emite por s mismo reglas propias, como no sea el enunciado de principios fundamentales del funcionamiento de instancias jurisdiccionales y administrativas y definiciones ms bien lacnicas de los once Principios del trabajo: No establece marco de representacin colectiva y negociacin colectiva a escala trinacional. Simplemente toma nota de los diferentes sistemas de legislacin laboral de los pases signatarios.

    ______________________________

    *Doctor en Derecho, profesor titular de Derecho del Trabajo de la Facultad de Derecho de la Universidad Laval. Es miembro del Colegio de Abogados de Quebec, del Colegio de Abogados Canadiense, de la Asociacin Canadiense de Relaciones Industriales y la Sociedad Internacional del Derecho Laboral y de la Seguridad Social. Miembro de la Sociedad Real del Canad.

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    Otro tanto ocurre en el plano institucional donde no prev jurisdiccin permanente e independiente de las Partes para velar por el cumplimiento de sus obligaciones. Por otra parte, tal como lo dice su nombre, se trata de un acuerdo de cooperacin: Es as como diversas disposiciones apelan, a diferentes niveles, a la consulta entre las Partes, incluso si el instrumento da lugar, pero slo en ciertos casos, a repercusiones comerciales en caso de no-cumplimiento. Finalmente, en tanto complemento del TLCAN, el Acuerdo demuestra un vnculo con el comercio internacional en el transcurso del ejercicio de ciertos recursos en l contemplados.

    El informe, despus de presentar una vista de conjunto del contenido del ACLAN, analiza en forma detallada sus principales aspectos: - Instituciones establecidas, dentro de las cuales una comisin trinacional encargada del buen desarrollo del Acuerdo y especialmente de favorecer las actividades cooperativas entre las Partes y, en cada pas, la Oficina Administrativa Nacional (OAN), punto de contacto tanto con la Comisin como con las otras OAN; - Presentacin y examen de las comunicaciones del pblico a las diferentes OAN, respecto de materias relativas a la legislacin laboral de uno u otro pas, segn un procedimiento propio de cada OAN; - Consultas ministeriales que pueden referirse a todas las materias derivadas de dicho Acuerdo (hasta el momento no se han producido sino despus del examen de distintas comunicaciones del pblico) as como la intervencin (que no se ha aplicado) de los Comits de Evaluacin de Expertos (CEE), si esas consultas son infructuosas, tratndose de prcticas sistemticas de una Parte en relacin con uno u otro de los Principios laborales, con exclusin de aquellos relativos a los derechos de asociacin, de negociacin colectiva y de huelga siempre que la materia se relacione con el comercio entre las Partes: - La intervencin de naturaleza arbitral destinada a asegurar la solucin de un diferendo si dicha cuestin se refiere a la salud y seguridad en el trabajo, al trabajo infantil o al salario mnimo no ha podido ser resuelta, incluso despus de varias etapas de conciliacin, as como el recurso de carcter comercial (o pecuniaria, en el caso de Canad)

    aplicable ante falta de la Parte en cuestin para dar curso a esta intervencin arbitral; - Las actividades de cooperacin e investigacin realizadas desde la puesta en vigencia del Acuerdo, tanto bajo los auspicios de las OAN como de la Comisin; - La naturaleza de los incumplimientos constatados de las Partes, respecto a su legislacin laboral y a su aplicacin, posterior al examen de una veintena de consultas del pblico por parte de las OAN, as como la de las medidas adoptadas tras consultas ministeriales tendientes a corregir dichas deficiencias.

    Luego el texto sita el ACLAN en relacin con los dems compromisos internacionales de las Partes relativos al trabajo (convenios bilaterales; sistemas de la ONU, OIT, OEA) incluyendo las modalidades de control de su ejecucin.

    De los anteriores elementos, el texto propone finalmente una tentativa de evaluacin del aporte de ACLAN y su aplicacin.

    El carcter positivo del Acuerdo se desprende especialmente de las siguientes consideraciones: - El ACLAN abarca una base ms bien completa de normas laborales expresadas en los once Principios del trabajo: - El Acuerdo establece un derecho de fiscalizacin de cada una de las Partes sobre el respeto de las otras dos por sus obligaciones relativas a su propia legislacin laboral. Esta intervencin externa que se ha manifestado en el examen de las comunicaciones por las OAN y las consultas ministeriales, no existira de otra manera; - El Acuerdo favorece la consulta y la cooperacin entre las tres Administraciones del trabajo, enmarcndolas hasta el nivel ministerial; - La presentacin de las comunicaciones del pblico no est obstaculizada en forma indebida por restricciones relativas a la identidad de su autor u objeto; estas comunicaciones pueden en realidad referirse a toda materia relativa a la legislacin laboral de una de las Partes; - El examen de las comunicaciones del pblico por las OAN ha permitido identificar pblicamente hasta la fecha los puntos neurlgicos dominantes de la aplicacin de las

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    legislaciones nacionales del trabajo en cuestin; - La intervencin de las OAN as como las consultas ministeriales derivadas de estas comunicaciones del pblico, han permitido establecer un conocimiento compartido por las tres Partes de las realidades del trabajo y de sus modalidades de regulacin en cada uno de los pases; - Igualmente, en algunos de los casos mencionados en el texto, las OAN han estado en forma ms inmediata al origen de algunas correcciones realizadas a estas deficiencias especficas; - El Acuerdo ha suscitado actividades trinacionales de formacin, especialmente en materias de salud y seguridad en el trabajo y ha llevado a programas de investigacin que establecen una base de comparacin de las tres realidades nacionales, tanto en el plano socioeconmico como respecto al derecho laboral.

    Por otra parte, cabe sealar las siguientes reservas: - La ausencia de toda mencin de la normativa internacional del trabajo en el ACLAN priva al Acuerdo de puntos de referencia reconocidos en lo que se refiere a la obligacin de las Partes de procurar mejorar su propia legislacin laboral, como est dispuesto en el Artculo 2 y permite que subsista una situacin de desigualdad entre ellas en cuanto al alcance de dicha normativa en su respectivo derecho interno; - En el plano de procedimiento, la ausencia de un rgano permanente de control, independiente de las Partes, conduce a una deficiencia en trminos de examen peridico del cumplimiento por cada una de las Partes de dicha obligacin; tales modalidades de control regular son sin embargo, caractersticas de los grandes instrumentos internacionales relativos al trabajo; - La disparidad de los procedimientos nacionales de examen de las comunicaciones del pblico expresa por cierto, otras tantas tradiciones administrativas y jurisdiccionales; conduce, a la vez, a un tratamiento diferenciado de las comunicaciones: Un examen real de la situacin precisa, en el momento en que se origina la comunicacin a los Estados Unidos y a Canad; examen ms general de la materia segn el enfoque mexicano. Un examen de las comunicaciones

    por un mismo organismo, como en el caso de materias ambientales, o a falta de ello, un procedimiento comn de examen eliminara la dificultad; - La reiteracin de conclusiones ministeriales semejantes, derivadas de comunicaciones del pblico que conducen a constataciones sucesivas de faltas de la misma naturaleza por la misma Parte, a la larga implica el riesgo de crear un cierto escepticismo en los medios laborales interesados; en casos en que fuera posible, el remitirse a un CEE permitira lo que no ha sido el caso hasta ahora- introducir una visin externa a la de las Partes sobre la situacin; - La exclusin de los Principios relativos a los derechos de asociacin, de negociacin y de huelga del rea de intervencin de las CEE (y de las modalidades de solucin de diferendos) sigue siendo injustificada, incluso injustificable, tomando en cuenta que estos temas han sido los ms cuestionados en las comunicaciones examinadas y considerando adems que, fuera del valor intrnseco de los derechos en cuestin, de hecho estos derechos contribuyen fuertemente a asegurar la aplicacin general de la legislacin laboral nacional; - La exclusin de todas las dems normas tcnicas de las modalidades de solucin de diferendos salvo las relativas a la salud y seguridad en el trabajo, al trabajo infantil y al salario mnimo- tampoco se explica en la perspectiva de la proteccin de los derechos de los asalariados, e incluso en ciertos casos, en la del libre comercio trinacional; - La exigencia de que la cuestin sometida ante un CEE (as como ante un comit especial arbitral) se refiera al comercio transnacional, traduce la ambigedad del Acuerdo respecto de la proteccin de los derechos de los asalariados; - El recurso, en ltima instancia, a modalidades de ejecucin de las obligaciones con incidencias comerciales (o monetarias, en el caso de Canad) plantea la cuestin de su compatibilidad con la naturaleza de un acuerdo de cooperacin en materia del trabajo, as como la de su eficacia, suponiendo que algn da haya que acudir a l.

    Por todas estas razones, como instrumento de proteccin y desarrollo de los derechos laborales inherentes a una economa norteamericana basada en la alta competencia

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    y fuerte productividad, segn sus propios trminos, el aporte del ACLAN puede ser considerado a la vez positivo e innovador, pero incompleto o inadecuado en ciertos aspectos.

    La presente exposicin est orientada en primer lugar a dar una visin de conjunto del contenido del ACLAN, as como de la actividad que ha generado desde su entrada en vigencia, el 1 de enero de 1994, para captar bien el sentido de los compromisos e instituciones que ha creado. Este conocimiento debera permitir de aqu en adelante una cierta evaluacin del logro de los objetivos perseguidos por los tres pases signatarios, es decir Mxico, los Estados Unidos y Canad. En muchos aspectos, sus caractersticas originales, en relacin con el conjunto de los instrumentos internacionales relativos al trabajo, nos permiten preguntarnos, esta vez a ttulo de hiptesis habr posibilidad de que se extiendan en el futuro dentro de un conjunto que corresponda a un rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA)?

    La introduccin del texto, en su primera seccin, tiene por objeto aportar una visin general del Acuerdo y de situarlo definitivamente. Esta presentacin general permitir despus examinar, esta vez de manera detallada, distintos aspectos del funcionamiento del ACLAN (Seccin II) A continuacin vienen secciones orientadas a evaluar en profundidad el alcance de este instrumento: Ha permitido hasta la fecha alcanzar los objetivos manifestados por los Estados signatarios y asegurar eficazmente el cumplimiento de sus compromisos (Seccin III)? Cmo se inserta en el contexto de los dems compromisos internacionales relativos al trabajo, vinculantes para sus signatarios (Seccin IV)? Finalmente, a ttulo de conclusin, una tentativa de sntesis crtica como tal, en cuanto al aporte del rgimen del ACLAN a los distintos medios de trabajo norteamericanos, en trminos prospectivos esta vez, relativa al inters que pudiera tener este tipo de convenio plurinacional en materia de trabajo frente al conjunto ms amplio que podra representar un eventual ALCA (Punto N 5).

    1. Introduccin: Visin de conjunto del ACLAN1

    La apreciacin general del ACLAN nos lleva a examinar, sucesivamente, tanto su contexto histrico, socioeconmico y jurdico(A), a resumir brevemente su contenido (B), y a tratar de calificar su naturaleza (C).

    a) El contexto

    El Acuerdo de cooperacin laboral de Amrica del Norte (ACLAN) vio la luz a raz del establecimiento, con fecha 1 de Enero de 1994, de una zona de libre comercio comercial que uni a Mxico, los Estados Unidos de Norteamrica y Canad, el TLCAN, factor de acercamiento de tres pases muy diferentes en los planos socioeconmico y jurdico.

    Contexto histrico inmediato del ACLAN. Canad y los Estados Unidos ya estaban vinculados por un acuerdo de libre comercio firmado en 1987, que haba entrado en vigor el 1 de Enero de 1989.2 En Agosto de 1992, los Presidentes Bush y Salinas de Gortari, por los Estados Unidos y Mxico respectivamente, junto con el Primer Ministro Mulroney, por Canad, firmaron un acuerdo comercial del mismo tipo que compromete a los tres pases. Este tena por objeto la desgravacin arancelaria y la reduccin de las barreras no arancelarias, segn un calendario muy preciso, as como diversas disposiciones que favorecen particularmente las inversiones y la admisin temporal de agentes de negocios en todo el territorio en cuestin. Los objetivos de los respectivos protagonistas eran solamente comerciales y el acuerdo no poda de manera alguna afectar su soberana3.

    Estos objetivos de liberalizacin del comercio y de las inversiones no dejaban de provocar diversos tipos de resistencia en los diferentes medios de los tres pases. As, en los Estados Unidos, el Presidente Bush, que deseaba renovar la autorizacin para negociar el acuerdo segn el procedimiento conocido como fast-track (va rpida), tuvo que aplacar los temores de miembros del Congreso en lo

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    que se refera a la aplicacin efectiva de las leyes laborales en Mxico. Segn los puntos de vista de su administracin, la elevacin del nivel de vida que resultara del aumento de los intercambios comerciales contribuira a liberar los recursos necesarios para la aplicacin de este derecho laboral totalmente comparable al de los pases industrializados; incluso se habl de la formacin de una comisin para tratar los problemas relacionados con el trabajo entre Mxico y los Estados Unidos.4 Los medios sindicales, en particular, tanto en los Estados Unidos como en Canad, teman un redespliegue del trabajo en Mxico en distintos sectores sometidos a la competencia transnacional, debido a los costos inferiores de ste en ese pas.

    El Presidente Clinton, que haba asumido su alta funcin en Enero de 1993, afirmaba que deseaba perseguir el objetivo de apertura de los mercados, pero se negaba a apoyar el acuerdo en su tenor exclusivamente comercial como haba sido redactado por su predecesor republicano; consideraba que haba que dejar lugar a las reivindicaciones de los medios ambientalistas, as como a las relativas al trabajo, planteadas especialmente por la central AFL-CI0. Frente a la negativa de Canad y de Mxico de revisar el contenido del acuerdo comercial, propuso negociar acuerdos distintos, pero complementarios, con respecto a estos dos campos. En el caso del trabajo, le encarg a su negociador Kantor que se preocupara de que Mxico no pudiese sacar ventajas indebidas de los menores costos del trabajo para atraer inversiones. En la etapa inicial de las negociaciones, el negociador Kantor present una proposicin para formar una comisin trilateral que habra estado dotada de poderes relativamente fuertes para asegurar el respeto de ciertas normas laborales reconocidas en el plano internacional, incluyendo la posibilidad de severas sanciones econmicas.5 Los medios empresariales norteamericanos se opusieron a que, en esta circunstancia, se remitiera a las normas del trabajo universalmente reconocidos en el acuerdo, a saber normas de la OIT a las cuales su pas no haba considerado conveniente adherir directamente en muchos casos y cuya aplicacin, segn ellos, elevara los costos de produccin tanto en los Estados Unidos como en Mxico. Miembros del gobierno mexicano tambin expresaron la opinin de que la

    imposicin de normas internacionales mediante el acuerdo sera inconstitucional y que este ltimo deba ceirse al respeto de las leyes nacionales. En fin, los gobiernos canadiense y mexicano no aceptaban que se recurriera a sanciones comerciales para garantizar el respeto de normas del trabajo, an cuando no excluan la imposicin de sanciones monetarias para este efecto.6

    El 14 de Septiembre de 1993 los tres pases firmaron dos acuerdos, uno relativo al medio ambiente y el otro al trabajo, los que deban entrar en vigor el 1 de Enero de 1994.

    El Acuerdo de Cooperacin Laboral de Amrica del Norte (ACLAN)7 se alejaba de las posiciones norteamericanas iniciales, porque estaba centrado en el objetivo de aplicar las leyes laborales nacionales y no contemplaba un organismo central permanente encargado de reparar las infracciones de las obligaciones resultantes del Acuerdo; por ltimo, las sanciones comerciales slo garantizaban el respeto de las leyes relativas al trabajo de menores, a la salud y la seguridad del trabajo y al salario mnimo.8 De all que inicialmente tuvo una recepcin ms bien adversa de parte de los principales medios sindicales norteamericanos y canadienses - entre ellos el Congreso del Trabajo de Canad en este ltimo caso -, posicin compartida en Mxico por el movimiento Frente Autntico de Trabajadores (FAT), pero no por la central dominante, la Confederacin de Trabajadores Mexicanos (CTM), cuyas preocupaciones de soberana nacional estaban satisfechas.9

    Contexto socioeconmico general. El TLCAN creaba la zona de libre comercio ms importante del mundo. En la poca de su adopcin y del ACLAN, Amrica del Norte representaba el 31% del producto interno bruto mundial.10 Sin embargo, esta actividad econmica primordial se distribua en forma bastante desigual entre los tres pases, como sigue siendo el caso, por lo dems: En 1995, los Estados Unidos haban generado 89% de ese PIB norteamericano, Canad y Mxico el 8% y 3% respectivamente. Sin embargo, ya se trataba de economas que ahora estaban muy ligadas por el comercio transnacional:

    Recordemos que en 1993, los Estados Unidos ya absorban el 78% de las exportaciones de bienes de Canad, y el 83% de las de Mxico. Adems proporcionaban el 75% de las importaciones de bienes de Canad

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    y el 71% de las de Mxico. En cambio, la importancia relativa de estos dos pases en los intercambios totales de los Estados Unidos era ms modesta: Canad absorba el 21% de sus exportaciones y Mxico el 9%, estos dos pases proporcionaban el 19% y el 6,7% respectivamente de las importaciones de bienes de los Estados Unidos.11

    En cuanto a las inversiones acumuladas provenientes de capitales extranjeros en la misma poca, es decir en 1994, el 61% de stas en Mxico y 64% en Canad provenan de los Estados Unidos.12

    El volumen global de los intercambios comerciales entre los tres pases ha aumentado considerablemente, por lo dems, desde la entrada en vigor del TLCAN. En el campo de las mercancas, estos intercambios eran de alrededor de 641 mil millones de dlares el ao 2000.13

    Estos pocos datos permiten demostrar lo siguiente: La integracin ocurre principalmente entre Canad y los Estados Unidos, por una parte, y entre Mxico y los Estados Unidos, por otra. De modo que, difcilmente, se puede hablar de relaciones triangulares, an si ello da origen a una integracin continental; Canad y Mxico son ms bien satlites de los Estados Unidos ms que socios iguales.14

    En esa misma poca, la distribucin de la poblacin tambin era desigual entre los tres pases (lo que, por lo dems, corresponde a la situacin actual): Estados Unidos, con 263 millones de habitantes, representaba un 68% del total de la poblacin norteamericana, Mxico aportaba un 24% de sta (91 millones) y Canad slo representaba un 8% (con 30 millones). La poblacin de Mxico era relativamente ms joven; la edad promedio en este pas slo era de 22 aos, en comparacin con los 34 aos de los otros dos.15 La distribucin de la poblacin activa corresponda, notoriamente, a la de la poblacin: 73%, 19% y 8%, en el mismo orden; ella se caracterizaba por un ritmo de crecimiento ms rpido en Mxico16, lo que tambin es vlido para su dimensin femenina, aun cuando sta segua siendo inferior en Mxico (32%) en relacin con los Estados Unidos y Canad, donde alcanzaba a alrededor de 45% en 199517. Existen pocos movimientos de mano de obra en el seno del TLCAN, si se les compara con el de otros factores de

    produccin, y se concentran principalmente en la frontera de Mxico y de los Estados Unidos.18 En 1995, una gran proporcin de los trabajadores mexicanos (cerca de un 23 %) perteneca al sector primario, contrariamente a los otros dos pases, donde la mano de obra se concentraba principalmente en los servicios financieros, en particular; en cambio el sector manufacturero tena prcticamente el mismo nivel (alrededor del 15%) en cada uno de los tres pases.19 El trabajo independiente era relativamente ms importante en Mxico (26% en 1995) que en Estados Unidos (6.6% en 1994) y que en Canad (9,3% en 1994). El trabajo a tiempo parcial tambin era ms importante all (26,6% en 1995, contra alrededor de 18% en Estados Unidos y Canad)20. En Mxico tambin haba un sector informal mucho ms significativo21. En el sector manufacturero, el costo total del trabajo por hora (hourly compensation cost), que incluye el costo de las prestaciones sociales del empleador era, en 1995, y en dlares norteamericanos, de 17.20 dlares en los Estados Unidos, de 16 dlares en Canad, pero en Mxico no superaban los 3.20 dlares22. En el momento de la firma del ACLAN, la tasa de sindicalizacin era de aproximadamente 33% en Canad, de 30% en Mxico, y ms o menos la mitad en los Estados Unidos, en la totalidad de los sectores23. Aun cuando haba sido relativamente estable en Canad en el decenio anterior, haba bajado un poco durante este perodo en el sector manufacturero, aunque mucho menos que en los Estados Unidos, donde haba pasado del 26% al 18.2% entre 1984 y 1994 en el mismo sector.24

    En fin, los signatarios del ACLAN, entre otros datos significativos, tenan que tener en cuenta una diversidad poltica y cultural an mucho ms difcil de expresar, pero que se refleja especialmente en lo que se refiere a los idiomas oficiales, en el uso del espaol en Mxico, del ingls en Estados Unidos y del ingls y el francs en Canad, as como algunas diferencias jurdicas, muy importantes en trminos de contenido y de aplicacin del derecho laboral.

    Contexto jurdico. El contexto en el cual se inserta la legislacin que rige el trabajo en cada uno de los tres pases es, bajo todas las circunstancias, singular e incide tanto en su adopcin como en su aplicacin. A

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    continuacin sealaremos slo los rasgos principales.

    En primer lugar, la competencia para legislar en materia laboral se sita en forma diferente. En los Estados Unidos, puesto que el medio laboral est relacionado con el comercio interestatal concepto de amplia aplicacin la competencia pertenece al legislador federal, donde la ley reemplaza incluso, llegado el caso, a la legislacin estatal que podra aplicarse hasta ese momento. La aplicacin de esta legislacin federal depende, en principio, de un sistema federal distinto, tanto en el plano administrativo como judicial. La Constitucin mexicana, por su parte, otorga al Congreso Federal una competencia exclusiva para legislar en materia laboral; sin embargo, la ejecucin de la legislacin del trabajo incumbe a las autoridades de los 31 Estados, salvo cuando un cierto nmero de representantes de los grandes sectores de actividad est en causa, como, a ttulo de ejemplo, la industria petroqumica, o los ferrocarriles. En Canad, la situacin es todo lo contrario: En general la competencia en materia laboral recae sobre los legisladores de las diez provincias; no obstante, el Parlamento central tiene competencia exclusiva a escala nacional cuando se trata de empresas federales, lo que nos lleva, aqu tambin, a un cierto nmero de grandes sectores de actividad como, por ejemplo, el transporte carretero interprovincial e internacional, la radiodifusin, los bancos, etc. Cada sistema incluye sus propias instituciones administrativas y jurisdiccionales en materia laboral. Esta divisin constitucional de la competencia legislativa y administrativa en materia laboral no poda sino llevar a los firmantes del ACLAN a contemplar la participacin de las autoridades provinciales en la aplicacin del Acuerdo en Canad25. No obstante, los tribunales ordinarios conservan un poder de intervencin general en materia laboral, tanto en el orden federal como provincial, en la medida que el legislador no otorgue la competencia a una instancia especializada establecida por l.26

    El trasfondo jurdico, es decir, la naturaleza del sistema jurdico en el cual se inserta la legislacin laboral, tambin difiere de un pas a otro. Esto da lugar a variaciones sustanciales, que se aprecian en la prctica, en cuanto a la importancia relativa que se le

    otorgan a las fuentes del derecho legislacin, autoridad judicial, doctrina igual que, diramos en forma general, relativas al espritu segn el cual se aplica el derecho, lo que es bien sabido. En Mxico reina la tradicin civilista; en Estados Unidos manda la del common law (derecho consuetudinario); sta tambin prevalece en Canad, salvo en Quebec, donde se aplica el derecho civil en las materias de derecho privado. Luego, la medida de la intervencin judicial posible frente a un texto legal a que puede dar lugar, al igual que la autoridad reconocida para esta intervencin en la elaboracin del derecho aplicable generalmente, podr, segn las circunstancias, ser establecida en forma ms liberal en un sistema, normalmente el del common law, que en el otro.27

    De una manera ms particular, la recepcin del derecho internacional aplicable al trabajo, en cada uno de los sistemas nacionales en cuestin no es idntica, como ya se ha podido apreciar en algunas ocasiones con la aplicacin del ACLAN28. Aqu, el derecho canadiense parece ser el ms simple en su posicin dualista: El compromiso internacional del pas slo obligar, en derecho interno, en la medida en que el legislador competente, ya sea federal o provincial, interprete este compromiso legislando en consecuencia29. Por el contrario, la integracin del tratado al derecho interno tiene lugar tanto en el derecho norteamericano como en el derecho mexicano, segn las situaciones con sus distintos matices propias de uno y otro sistema. En el primer caso, si este tratado es de aplicacin directa (self-executing), segn el tribunal, desplazar el derecho de los Estados, constitucional o legislativo; coexistir con el derecho federal legislado, pero estar sometido al derecho constitucional federal.30 En el segundo caso, es decir el de Mxico, pareciera desprenderse un consenso para los efectos de que el tratado coexista, pari passu, con la legislacin federal; no obstante, existen dudas en cuanto a la solucin de conflictos entre los dos tipos de instrumentos; se sita, por lo dems, sobre el derecho de los Estados31. Estas diferencias sistmicas, citadas en forma simple aqu, dejan ver, entonces, la posibilidad de un alcance desigual, en efecto, al interior de cada uno de ellos, de una obligacin internacional asumida por los tres pases en cuestin. Sin embargo, manifiestamente, la desigualdad de las

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    situaciones nacionales frente al derecho internacional aplicable al trabajo est mucho ms directamente relacionada con el comportamiento de estos mismos Estados frente a este derecho en la escena internacional, como se ver posteriormente.32

    En breve, la obligacin que asume cada una de las Partes del ACLAN de promover la observancia de su legislacin laboral y de garantizar su aplicacin efectiva (artculo 3), se refiere objetivamente, por cierto, a un determinado conjunto de leyes y reglamentos nacionales (artculo 49). Sin embargo, esto no impide que este conjunto sea susceptible de ser interpretado ms o menos ampliamente en la medida en que, segn su propio sistema jurdico, el pas en cuestin reconozca, o no, un cierto aporte creativo de la jurisprudencia de sus tribunales, as como una incidencia en su derecho interno debido a los compromisos adquiridos en el plano internacional a travs de los tratados.33

    En cuanto al derecho nacional legislado por cada uno de los tres pases signatarios del ACLAN, estos ltimos los aceptan en su conjunto, sin cuestionarlos en el momento en que se llega al acuerdo, como sistema funcional de derecho laboral en cada jurisdiccin correspondiente. Esto no impide que estas legislaciones nacionales del trabajo, que llevan cada una su propia impronta de una historia social y poltica, estn lejos, naturalmente, de tratar en forma idntica los diferentes aspectos laborales, ya sea que se trate de la legislacin que rige las relaciones colectivas del trabajo o la legislacin que establece directamente las condiciones laborales. A este respecto conviene referirse a algunas sntesis comparativas.34 No se puede dejar de observar brevemente que, a diferencia de los otros dos sistemas jurdicos nacionales, el derecho laboral mexicano incluye un conjunto de prescripciones de normas constitucionales protectoras del asalariado en virtud de la Constitucin de 1917 que establece claramente la Ley Federal del Trabajo.

    b) Resumen del contenido

    El Acuerdo es relativamente breve: Una cincuenta de disposiciones agrupadas en seis partes, precedidas de un prembulo y complementadas con siete anexos. Es conveniente empezar por repasar todo en forma rpida, bajo reserva de los anlisis ms detallados que se harn de estos diferentes aspectos, de manera de recoger simplemente su articulacin.

    El Prembulo relaciona el Acuerdo con los objetivos de establecer un mercado muy amplio como resultado del ACLAN. Los tres gobiernos, decididos a desarrollar una economa norteamericana fundada sobre una gran competencia y una fuerte productividad" reconocen que la proteccin de los derechos bsicos de los trabajadores propiciar la adopcin de estrategias competitivas de alta productividad en las empresas. En consecuencia, declaran su voluntad de cooperar dentro del respeto de sus propias leyes respectivas, al desarrollo de los recursos humanos, al dilogo entre los trabajadores, los empresarios y el gobierno, igual que dentro del respeto a la legislacin laboral y el establecimiento de un ambiente propicio al progreso y al trabajo. Despus de esto, en la Primera Parte se estipulan los siete objetivos que se perseguirn en los tres pases: El mejoramiento de las condiciones de trabajo y los niveles de vida; la cooperacin para promover la innovacin y la productividad; el respeto de los once Principios relativos al trabajo estipulados en el Anexo I (1. Libertad de asociacin y proteccin del derecho a organizacin; 2. Derecho a la negociacin colectiva; 3. Derecho de huelga; 4. Prohibicin del trabajo forzado; 5 Restricciones sobre el trabajo de menores y de jvenes; 6 Condiciones mnimas de trabajo; 7. Eliminacin de discriminacin en el empleo; 8. La igualdad de salarios para hombres y mujeres; 9. Prevencin de lesiones y enfermedades ocupacionales; 10. Indemnizacin en los casos de lesiones de trabajo o enfermedades ocupacionales; y

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    11. Proteccin de los trabajadores migratorios). Se pretende tambin promover la observancia y aplicacin efectiva de la legislacin laboral por cada una de las Partes, y promover la transparencia en la administracin de esta legislacin. En fin, an ms a nivel de los medios, se apunta al intercambio de informacin y la realizacin de estudios conjuntos para una mejor comprensin mutua de las leyes e instituciones del trabajo de cada una de las Partes y la preparacin de actividades de cooperacin en materia laboral.

    La Segunda Parte formula las obligaciones de las Partes. El artculo 2 reviste en ese sentido un alcance general, porque junto con ratificar su pleno respeto a la constitucin de cada una de ellas [de las Partes], es decir, su soberana en materia de legislacin laboral, cada una de las Partes garantizar que sus leyes y reglamentos prevean altas normas laborales, congruentes con los lugares de trabajo de alta calidad y productividad y continuarn esforzndose para mejorar dichas normas en ese contexto. Otras disposiciones precisan, enseguida, las medidas gubernamentales o administrativas que permitan promover el cumplimiento y la aplicacin efectiva de la legislacin laboral nacional (Art. 3), la necesidad de permitir a las personas con inters jurdicamente reconocido el acceso adecuado a los tribunales administrativos, cuasijudiciales o judiciales o del trabajo para garantizar esta aplicacin (Art. 4), las garantas procesales fundamentales que deben ofrecer estas instancias (Art. 5), as como las obligaciones generales en materia de publicacin y difusin de la normativa nacional relativa al contenido del Acuerdo (Arts. 6 y 7).

    Bajo el ttulo Comisin para la Cooperacin Laboral, la Tercera Parte establece las diferentes instituciones para la aplicacin del Acuerdo, tanto en el plano trinacional como en cada uno de los pases. En el primer caso, se trata precisamente de esta Comisin (Arts. 8 a 14, inclusive). Ella est formada por un rgano director, el Consejo, que rene a los tres Ministros del Trabajo de las Partes. El Consejo est encargado, en general, de supervisar la aplicacin del Acuerdo, y le corresponde establecer las prioridades para las medidas de cooperacin entre las partes, facilitar las

    consultas entre ellas y analizar sus controversias en relacin con la interpretacin y aplicacin del mismo, y promover la generacin de datos comparables con respecto a las normas del trabajo y a los indicadores del mercado laboral. La Comisin tambin comprende un Secretariado, presidido por un director ejecutivo. El Secretariado brinda asistencia al Consejo en el ejercicio de sus funciones. Por otro lado, cada una de las Partes debe establecer, a nivel de su aparato gubernamental central, un centro de enlace denominado Oficina Administrativa Nacional (OAN), que mantenga relaciones con las OAN de las otras partes y con el Secretariado de la Comisin. De manera particular, cada OAN recibir las comunicaciones pblicas sobre asuntos relativos a la legislacin laboral surgidos en el territorio de otra de las Partes [...] y revisar tales asuntos, segn proceda [...] (Art. 16, inciso 3). Finalmente, se podrn formar Comits Consultivos Nacionales, uno integrado por entes privados relacionados con el trabajo, el otro, por representantes gubernamentales del poder central y de los gobiernos locales, relacionados con la aplicacin y el desarrollo del Acuerdo (Arts. 17 y 18).

    La Cuarta Parte titulada Consultas y Evaluaciones para la Cooperacin, estipula, primero, un compromiso general de las Partes de lograr el consenso sobre la interpretacin y la aplicacin, de este Acuerdo y harn su mayor esfuerzo por resolver, mediante cooperacin y consultas, cualquier asunto que pudiera afectar su funcionamiento (Art. 20). De este modo se facilitan las consultas entre las OAN en relacin con la legislacin laboral de la otra Parte, su administracin o las condiciones del mercado laboral en su territorio (Art. 21). Lo mismo vale para las consultas ministeriales con respecto a cualquiera materia relevante en el mbito de este Acuerdo (Art. 22). La ausencia de un reglamento para una materia despus de haber sostenido tales consultas ministeriales puede dar lugar a un estudio y a recomendaciones de parte de un Comit Evaluador de Expertos (CEE) establecido especficamente para este fin. Esta intervencin externa, no contenciosa, podr tener lugar al menos cuando se trate de prcticas sistemticas de una de las partes que tenga que ver con cualquiera de los once principios anteriores

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    relacionados con el trabajo, pero excluyendo aquellos relacionados con la libertad de asociacin y los derechos de negociacin colectiva y de huelga y algunas otras condiciones. El Acuerdo especifica las modalidades de intervencin del CEE.

    La Quinta Parte corresponde a una etapa distinta, la de la Solucin de Controversias. No obstante, sta slo se refiere a la aplicacin por una de las Partes de su legislacin y reglamentacin relativa a la seguridad e salud en el trabajo, al trabajo de menores o al salario mnimo. Cualquiera de las Partes puede solicitar por escrito consultas con aquella sealada por el informe del CEE despus de que ste haya sido presentado al Consejo. Las partes consultantes harn todo lo posible por alcanzar una solucin mutuamente satisfactoria, a falta de lo cual una de ellas podr solicitar la intervencin del Consejo. La falta de un acuerdo en esta etapa llevar, por un voto de las dos terceras partes, a la formacin de un panel arbitral especial sobre la materia, segn condiciones y un procedimiento muy precisos. Si, despus del estudio, el grupo mantiene su reclamo, las Partes podrn convenir en un plan de accin normalmente conforme a las recomendaciones del grupo especial, a falta del cual este ltimo podr establecer uno. La no aplicacin del plan podr dar lugar a una contribucin monetaria por el grupo especial, la cual servir, segn las directrices del Consejo, para mejorar la aplicacin de la legislacin laboral de la Parte afectada por la queja (Anexo 39, Prr. 3). El no pago de la contribucin monetaria podr conducir a la o las Partes reclamantes a suspender la aplicacin de los beneficios del ACLAN hasta que no se haya enterado el monto correspondiente a la contribucin monetaria, salvo en el caso de Canad, pas al que se le deber imponer la ejecucin de la decisin del panel arbitral mediante un mandato de un tribunal nacional que habr habilitado para este fin (Anexo 41 A).

    La Sexta Parte comprende diversas disposiciones generales, entre las cuales estn las que excluyen llevar a cabo actividades de aplicacin de la legislacin laboral por una de las Partes en el territorio de otra Parte (Art. 42) y el derecho de accin en la legislacin interna de una Parte contra otra de las Partes que se hubiera comportado de una manera

    incompatible con el presente acuerdo (Art. 43), as como diferentes definiciones. La Sptima Parte estipula, por su lado, diferentes disposiciones finales que incluyen, especialmente, la entrada en vigor del Acuerdo el 1 de Enero de 1994, la posibilidad para otros pases de incorporarse al mismo, la de cualquiera de las Partes de retirarse despus de notificar por escrito a las otras Partes su intencin de hacerlo, con seis meses de anticipacin, y el carcter oficial de los textos francs, ingls y espaol del Acuerdo.

    Finalmente, un Anexo 46 establece en qu medida este ltimo da apertura a las comunicaciones pblicas, a las modalidades de consultas de cooperacin y evaluaciones, as como la solucin de controversias en contra de Canad, o a su requerimiento, en funcin de la extensin de la participacin gubernamental, central o provincial del Acuerdo. Debemos precisar a este respecto que tras la adhesin al Acuerdo de Alberta, en 1996, de Manitoba y de Quebec en 1997, as como de la Isla del Prncipe Eduardo, en 1998, ya se ha alcanzado el umbral de la poblacin mencionado en el Anexo 46 (inciso 4) y necesario para que estas diferentes vas de implementacin sean aplicables a pedido del gobierno federal. Sin embargo, en lo que respecta la competencia provincial, estos mismos recursos slo estn abiertos, en demanda o en defensa, para los casos de asuntos concernientes a la legislacin de las provincias que han adherido al Acuerdo, pero no en aquellas que no lo suscribieron, lo que comprende, actualmente provincias tan importantes como la de Ontario o la de la Columbia Britnica.35

    c) Calificacin

    Abarcar genricamente la naturaleza del Acuerdo, establecer a la vez lo que es y lo que no es a la luz de nociones tericas, har aflorar su originalidad y sus lmites. El anlisis del ACLAN lleva a plantear que se trata simplemente, como su ttulo lo indica, de un acuerdo intergubernamental (triestatal) de cooperacin laboral, complemento social del TLCAN. Examinemos sucesivamente estos elementos.

    Acuerdo Intergubernamental. Por su acuerdo, los gobiernos de los Estados Unidos de Mxico, de los Estados Unidos de Norteamrica y de Canad han establecido

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    ciertas relaciones entre ellos, luego el enfoque es trinacional. Como lo ha escrito un autor, el Acuerdo coloca a los gobiernos no en una relacin vertical con respecto a un organismo internacional, sino en una relacin horizontal, de igual a igual36. De igual forma, estas Partes podrn convenir cualquiera modificacin del Acuerdo (Art. 52), la accesin de terceros pases a ste (Art. 53), o ms an, su retiro (Art. 54).

    Esta horizontalidad de las relaciones entre las Partes se manifestar por la realizacin de diferentes actividades de cooperacin entre ellas (Art. 11), o ms an, por diferentes consultas para la cooperacin (Arts. 21 y 22). Como consecuencia de estas ltimas (as como de la intervencin ms pronunciada correspondiente al procedimiento del reglamento de las controversias) resultar un derecho de consideracin recproca sobre la legislacin nacional del trabajo de cada uno de los tres pases, igual que sobre su aplicacin.

    Por lo tanto, materialmente coexisten tres sistemas nacionales de derechos laborales, tanto en sus aspectos sustanciales como institucionales. El Acuerdo insiste, por lo dems, en la soberana de cada una de las Partes en la materia, sobre el respeto de su marco constitucional (Art. 2 y Anexo I). Lo que est exclusivamente en cuestin es la aplicacin, el cumplimiento de cada una estas tres legislaciones nacionales del trabajo, igual que un objetivo de mejoramiento de cada una de ellas.

    Similarmente, pero ahora en el plano institucional, el Acuerdo organiza en forma exclusiva las relaciones entre las tres administraciones nacionales, en diferentes niveles. El Consejo de la Comisin, que supervisa de manera general la aplicacin del Acuerdo y tambin, ms especficamente, interviene en la evolucin de la solucin de las controversias, es slo la reunin institucionalizada de los Ministros del Trabajo (o de sus delegados) de los tres pases (Art. 9). Ms comnmente, las relaciones se establecen entre aquellas secciones de la administracin central del trabajo que son las OAN de cada pas.37

    Es cierto que la iniciativa de las actividades de cooperacin est especficamente reservada a la Comisin trinacional (Art. 11), pero tambin puede ser tomada por las OAN, lo que efectivamente sucede. No obstante, el estudio de la

    aplicacin de la legislacin laboral en cada uno de los pases est exclusivamente reservado a estas OAN, con exclusin de la Comisin, tras una comunicacin pblica (Art. 16). El estudio de una comunicacin llevar, por lo dems, normalmente a la OAN elegida a consultar con la del pas afectado, como se ver ms adelante, de las circunstancias, tanto desde el punto de vista de los hechos como legislativo. Adems, dichas consultas entre las OAN no estn subordinadas a la recepcin de una comunicacin pblica, sino que se contemplan en forma ms general (Art. 21). Todo asunto relevante del Acuerdo puede ser objeto de consultas ministeriales, incluso si son o no producto de una comunicacin pblica (Art. 22). La formacin de un comit de evaluacin de expertos deriva de las relaciones de las Partes en cuestin (Art. 23); el de un panel arbitral especial, de una decisin de dos tercios de la composicin del Consejo, ya sea de la intervencin de los ministros o de sus representantes (Art. 29). Finalmente, la aplicacin de un plan de accin como resultado de la intervencin arbitral, igual que la decisin tcnica sobre recursos econmicos es de responsabilidad de las Partes (Art. 39 a 41, inclusive).

    Desde el punto de vista negativo, el ACLAN no tiene carcter supranacional; En lugar de ceder sus derechos soberanos con respecto al tenor de sus leyes y normas laborales, los pases miembros de TLCAN han diseado el ACLAN de manera de poder someter su rgimen de ejecucin a un examen trinacional38. Polticamente, la reticencia actual de los pases de ceder su soberana a favor de una autoridad supranacional es manifiesta en el caso del ms grande y poderoso de entre ellos, los Estados Unidos; este comportamiento tambin deriva del hecho, como se ver, que el ACLAN pertenece, a ttulo de complemento social, al universo de los acuerdos comerciales internacionales, especficamente por el hecho de que se inserta en el TLCAN: El instrumento principal, que est basado en el respeto de la soberana de las Partes contratantes; tambin tiene que ser su complemento.39

    En efecto, a diferencia especialmente de la Unin Europea, el TLCAN en su conjunto slo se refiere a los intercambios econmicos y slo tiene por objeto la formacin de un mercado ms amplio. No tiene nada de un

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    proyecto poltico que una a los tres pases en cuestin. Una redefinicin, an parcial, del orden poltico habra significado una cierta transferencia de competencia de parte de los Estados involucrados a una instancia supranacional, independiente de sus medios de origen y que se impondra a ellos en la medida de la transferencia de poderes. Se habra identificado con un sistema jurdico que estara por encima de los derechos nacionales. Una autoridad supranacional de esta naturaleza habra tenido la capacidad de promulgar su propio Derecho, que se habra podido oponer a los derechos nacionales que le fueran contrarios. Tambin habra tenido la capacidad de sancionar ella misma su Derecho, especialmente a solicitud directa de los ciudadanos de esos mismos Estados.40 Por ejemplo, en el marco de la Unin Europea, el derecho comunitario se impone a los Estados miembros, ya se trate de derecho originario de los tratados o, por distintos motivos, del derecho derivado, que son particularmente los reglamentos y las directivas, estas ltimas dejan al Estado la determinacin de los medios para lograr su resultado. Un tribunal europeo, accesible especialmente a las personas fsicas y morales, es competente para juzgar si los Estados miembros respetan sus obligaciones e igualmente para determinar, a ttulo prejudicial, por requerimiento de los jueces nacionales, la interpretacin que se le debe dar al derecho comunitario.41 En efecto, le incumbe a las instancias nacionales, judiciales y administrativas, garantizar a los afectados la proteccin del derecho comunitario; por ejemplo, un reglamento comunitario es de aplicacin directa y un particular lo puede invocar directamente ante la jurisdiccin nacional, ya sea contra un Estado Miembro o incluso contra otros particulares.42

    En el contexto del ACLAN la situacin es completamente distinta. En lo que respecta al contenido normativo, el principio es, como ya lo hemos visto, de respeto a la soberana nacional, lo que excluye, en principio, la superposicin de un derecho correspondiente al conjunto norteamericano, que primara sobre los derechos nacionales (Art. 2). Asimismo, no existe ninguna tentativa de apoyo a una representacin colectiva o de una negociacin colectiva que pudiera ser trinacional. De hecho, el Acuerdo, lejos de ser

    el vehculo de un contenido normativo supranacional, apunta precisamente a promover la aplicacin efectiva de los derechos nacionales.43 No hay duda que la hegemona econmica relativa de los Estados Unidos en Amrica del Norte, junto al nacionalismo poltico de los tres pases que lo componen y a la diversidad de sus tradiciones culturales, polticas y jurdicas no habran permitido acceder de inmediato a la supranacionalidad.

    No obstante, frente a estos derechos nacionales, de contenido variable y que deben tambin continuar siendo aplicados dentro de cada territorio nacional, las Partes han acordado respetar un cierto denominador comn. Esto se encuentra explcito, en primer lugar, en lo estipulado en las garantas procesales que deben ofrecer las instancias administrativas, cuasijudiciales y judiciales de cada uno de los pases con respecto a la aplicacin de su ley laboral.44 En efecto, aqu se trata de una formulacin ms bien precisa de los principios universales de justicia fundamental. Esto se puede ver de una forma mucho ms amplia, pero a un nivel de generalidad mucho mayor, en lo estipulado en los once Principios relacionados con el trabajo. Su enunciado, bajo la forma de otras tantas definiciones, en efecto implica ya un contenido general que, segn el caso, excluye al mismo tiempo, en principio, el comportamiento contrario (por ejemplo, el derecho de los trabajadores, ejercido libremente y sin trabas, de formar las organizaciones de su eleccin para la defensa de sus intereses y de afiliarse a esas organizaciones, o an ms, la proteccin del derecho de los trabajadores de ejercer libremente la negociacin colectiva), o que se refiera directamente a una prohibicin de principio (por ejemplo, la prohibicin y la represin de todas las formas de trabajo forzoso u obligatorio). Sin duda, esto no deja de introducir una cierta dosis de ambigedad al respecto, pero el Anexo 1 toma la precaucin de precisar que el enunciado de estos principios no tiene por objetivo establecer normas mnimas comunes a los fines de las legislaciones internas respectivas [de las Partes], pero esta advertencia no basta para restarle fuerza a la declaracin inicial de las Partes de que uno de los objetivos del

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    ACLAN es hacer prevalecer, en la medida de lo posible, los principios relativos al trabajo estipulados en el Anexo 1.

    Son, por lo dems, las mismas Partes las encargadas de velar por la aplicacin y la interpretacin del contenido material, o sustancial, del Acuerdo, ya sea como tales, especialmente por va de las consultas ministeriales (Art. 20), o a travs de su participacin en el Consejo (Art. 10). La Comisin, ya sea que se trate del Consejo, o a fortiori, del Secretariado, no se presenta nunca como una instancia independiente encargada de estas misiones, como lo puede hacer, por ejemplo, en el contexto europeo, el Tribunal Europeo. De una manera excepcional, se podra concebir que la intervencin arbitral puntual en materia de controversias, segn la Quinta Parte, se aproxime a la supranacionalidad; sin embargo los elementos esenciales de esta ltima nocin no se realizan. La norma de la cual se preocupa el panel arbitral es en s misma nacional; la prerrogativa arbitral slo puede ser ejercida por uno u otro de los Estados, con exclusin de una intervencin autnoma de un sujeto de derecho de estos Estados; finalmente, el recurso ulterior en caso de incumplimiento de las conclusiones de un panel arbitral, sea la suspensin proporcional de los beneficios del TLCAN (Art. 41), es el hecho del o de los Estados ofendidos (lo mismo ocurre con la presentacin ante el tribunal canadiense en el caso de Canad, segn el Anexo 41 A).

    Acuerdo de cooperacin. La cooperacin entre las Partes es la palabra clave de un instrumento cuyo ttulo es evocador en este sentido. Algunos de los grandes objetivos del Acuerdo tienen que ver con la realizacin corriente de las actividades de cooperacin entre las partes, igual que con el intercambio de informacin (Art. 1 (d) y (e)). En cuanto a las dificultades relacionadas con el funcionamiento del Acuerdo, las Partes debern privilegiar las consultas de cooperacin (Art. 20). Adems, actualmente, se prev la consulta entre las OAN (Art. 21).

    Sin embargo, el Acuerdo mantiene con respecto a algunas controversias, ya sea aquellas relacionadas con la omisin sistemtica por una de la Partes de las normas tcnicas del trabajo sobre la salud y seguridad del trabajo, el trabajo de menores o el salario mnimo, una modalidad arbitral que favorece

    la confrontacin jurisdiccional de las posiciones opuestas y que puede llevar a consecuencias pecuniarias, en caso de no implementar un plan de accin arbitral, como es el depsito de una contribucin monetaria (Art. 39). No obstante, esta contribucin que debe enterar la Parte que ha cometido la infraccin, es muy distinta a una sancin penal, en el sentido que deber servir para reforzar la aplicacin de su propia legislacin laboral. La intervencin arbitral puede incluso, como ltimo recurso, dar lugar a consecuencias econmicas, esto es, a una suspensin proporcional de los beneficios del TLCAN (Art. 41 salvo en el caso de Canad, caso en que slo se puede tratar, como ya se ha visto, de un requerimiento judicial para que se cumpla la decisin arbitral segn el Anexo 41 A). Queda por verse si con el tiempo estos elementos marcados ms o menos con una fuerte dosis de coercin, en la medida en que efectivamente se utilicen, si llegara a ser se el caso, permitirn que prevalezca la actitud de cooperacin y de consulta que, por lo general, debe primar en la aplicacin del Acuerdo.

    De una manera ms inmediata, como se tratar finalmente, se plantea el problema de saber hasta qu punto esta actitud de cooperacin que est en la base del Acuerdo, puede dar cabida a procedimientos de tipo cuasijurisdiccional para permitirle a una OAN que tenga en su poder una comunicacin pblica, investigar los hechos y las circunstancias en el contexto particular de la aplicacin de la ley laboral de otro pas, ms all de la consulta ms general que estn previstas entre las OAN.45

    Acuerdo relacionado con el comercio internacional. Las circunstancias de su adopcin explican muy bien el vnculo entre el TLCAN y el ACLAN como lo recuerda, por lo dems, el Prembulo de este ltimo instrumento; por ende un vnculo con un proyecto regional de liberalizacin del comercio. La originalidad del ACLAN, que contempla en ltima instancia una sancin comercial a los incumplimientos de ciertas obligaciones que estipula en relacin a la aplicacin de normas laborales ha sido sealado: El ACLAN [...] sigue siendo, recordemos, el primer acuerdo plurilateral donde la dimensin social de libre comercio se discute en trminos de derechos, obligaciones y sanciones.46

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    Este vnculo entre el ACLAN y el comercio entre los tres pases signatarios no ha impedido la definicin de un campo de aplicacin sustancial que se ajusta bastante bien a las preocupaciones usuales de la legislacin laboral, como lo testimonia la formulacin de los once Principios relativos al trabajo. Sin embargo, aqu no figuran la movilidad ni el derecho de establecerse de los trabajadores en el espacio econmico sealado,47 una referencia expresa al rgimen de despido, individual y colectivo, la representacin directa de los asalariados en la empresa (esta representacin pasa, sin embargo, por la negociacin colectiva, si la empresa tiene sindicato segn la tradicin norteamericana).

    El trabajo y el libre comercio transnacional pueden de este modo sacar provecho indistintamente de la promocin de diversas actividades de cooperacin entre las Partes vinculadas a estos diferentes principios.

    Lo mismo sucede con el anlisis de las comunicaciones pblicas, que se sita en la fase llamada de Consultas de cooperacin y de evaluacin. En efecto, no es necesario que el asunto sometido se refiera al comercio.48 De hecho, de las comunicaciones analizadas hasta aqu algunas parecen no tener relacin, al menos directa, con el comercio trinacional. En un caso, por ejemplo, se trataba del ejercicio del derecho sindical en un sector de la funcin pblica mexicana.49 Por el contrario, hay una relacin explcita en una comunicacin pblica a la OAN mexicana entre, por una parte, el no respeto de la legislacin norteamericana a diferentes Principios Laborales del Acuerdo, entre ellos aquellos que se refieren a los derechos de asociacin y de negociacin colectiva, las condiciones mnimas de trabajo, la prevencin de accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales y la proteccin de los trabajadores migratorios y, por otra parte, la posicin competitiva en el mercado mexicano de los empleadores norteamericanos en cuestin, en el caso de los productores de manzanas.50 En la mayora de los otros expedientes, la incidencia de los problemas sobre el comercio trinacional, aun cuando no est formulada explcitamente, como en el caso anterior, sigue presente, como cuando se trata del respeto a la ley nacional, en la situacin mexicana, de las maquiladoras.51 En cuanto a las comunicaciones pblicas, el

    Acuerdo se preocupa por lo tanto de la proteccin del trabajo, est o no relacionado con el comercio trinacional.

    A nivel del Comit Evaluador de Expertos la situacin es totalmente distinta: El problema tiene que estar relacionado con el comercio.52 Adems, en cuanto a la naturaleza de los Principios que pueden ser presentados, el abanico se restringe porque se excluyen los tres primeros principios. Sucede lo mismo con la presentacin subsecuente ante un panel arbitral especial: El problema tiene que referirse al comercio y la competencia de la instancia es an ms reducida; en efecto, se limita solamente a las normas tcnicas que se refieren a la salud y seguridad laboral, al trabajo de menores y al salario mnimo (Art. 29). Finalmente, en ltima instancia, si tuviera que haber consecuencias econmicas y no se pagara la contribucin monetaria fijada por este panel especial debido a la no aplicacin de un plan de acciones aprobado o establecido, ellas consistirn en una suspensin limitada de los beneficios del TLCAN; de esta manera se situar en el nivel de las relaciones comerciales entre las Partes.

    Mirado en su totalidad, como lo demostrar tambin la naturaleza de los Principios Laborales del cual se preocupa, igual que otros aspectos laborales de los cuales no trata,53 el ACLAN se muestra ambivalente: Por un lado se refiere directa e incondicionalmente al trabajo, y luego slo lo hace en razn de su incidencia en el comercio internacional. En la prctica, estas dos visiones a veces pueden llegar a coincidir en sus efectos. Esto ocurre cuando un aspecto relacionado con un Principio Laboral da lugar a una intervencin, incluso a una sancin, que se identifica con la proteccin del libre mercado del TLCAN. Pero, por el contrario, relacionar la proteccin del trabajo con el plano comercial slo conduce a una retencin parcial de los derechos que se refieren a ste. Estos derechos valen por s mismos, al menos segn una visin humanista del trabajo. Ya sea en la escena nacional o internacional son parte de los derechos bsicos de la persona, en este caso, de la persona contratada en una relacin de trabajo subordinado.54 La historia de la OIT y de su obra es un buen testimonio de ello.55

    Se podra decir que el ACLAN, por lo general, participa del gnero de la clusula

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    social, especialmente en lo que se refiere al recurso (limitado) de la sancin econmica que propone en caso de incumplimiento de los compromisos relativos a ciertas normas de trabajo. No obstante, no corresponde totalmente a la nocin clsica de la clusula social, ya que no abarca realmente el conjunto de normas sustanciales comunes del trabajo que las partes se habran comprometido a cumplir (bajo reserva de los ajustes ya sealados), sino que apunta ms bien a asegurar el respeto de la legislacin nacional del trabajo de cada uno de los pases en cuestin, legislaciones que contienen de todo, parcialmente diferente las unas de las otras, dentro del respeto de su soberana. La situacin sera diferente, por ejemplo, si implicara el compromiso de los signatarios de cumplir con el texto de las diferentes convenciones fundamentales del trabajo de la oit, como por ejemplo, la Convencin N 87 sobre libertad sindical y la proteccin del derecho sindical.56 Tampoco se trata de un intento de armonizacin del derecho laboral en los pases en cuestin, como ya se ha visto, lo que puede ser parcialmente el caso de la unin europea.57 En este aspecto, los signatarios del aclan se mostraban preocupados por no daar los beneficios comparativos existentes entre ellos en lo que atae el recurso al trabajo.58

    2. Anlisis detallado del funcionamiento del Acuerdo de Cooperacin Laboral de Amrica del Norte ACLAN

    El anlisis detallado del funcionamiento del Acuerdo de Cooperacin Laboral de Amrica del Norte - ACLAN aborda sucesivamente sus aspectos institucionales (A.), las modalidades de anlisis de las comunicaciones pblicas que abordan asuntos relativos a la legislacin laboral de los tres pases (B.), las consultas para la cooperacin y las evaluaciones a que pueden dar lugar los distintos aspectos del Acuerdo (C.), las modalidades de solucin de controversias y las modalidades de ejecucin de las obligaciones aplicables en determinados casos (D.) y, por ltimo, las actividades de cooperacin e investigacin que pueden emanar del Acuerdo (E.).59

    a) Aspectos institucionales

    Los rganos encargados de garantizar el funcionamiento del Acuerdo reflejan su naturaleza estrictamente trinacional, es decir, su carencia, en principio, de un carcter supranacional, caracterstica que tambin resulta aplicable a organismos centrales, tambin trinacionales, al igual que a rganos nacionales. La naturaleza y funcin de la Comisin para la cooperacin laboral son, a este respecto, determinantes. Cabe hacer notar que esta Comisin, cuyo Secretariado fue inaugurado en el mes de septiembre de 1995 en Dallas, tiene actualmente su sede en Washington.

    El organismo rector de la Comisin es el Consejo (Art. 10), el que est compuesto por ministros del Trabajo de las Partes o por las personas que ellos designen (Art. 9) y cuyas reuniones, ya sea ordinarias o especiales, constituyen ocasiones de concertacin trinacional de alto nivel respecto de asuntos laborales.60 Ciertamente, si careciera de este marco, esta concertacin trinacional sera mucho menos intensa.

    Por lo tanto, el nmero reducido de pases involucrados hace que, sino de manera formal, al menos en la realidad, la autoridad decisional que rige el funcionamiento general del ACLAN no se distinga de manera clara de la voluntad conjunta de las tres autoridades ministeriales involucradas. En virtud de la realidad de su composicin, la Comisin no surge entonces como un organismo directivo y de fiscalizacin del Acuerdo que se impondra a las Partes de manera independiente de stas ltimas. En trminos ms especficos, en caso que se apele a la intervencin espordica del Consejo durante el curso del proceso de solucin de las controversias relativas a la aplicacin de las legislaciones laborales de cada pas, de no llegar a acuerdo los ministros, la decisin quedar en manos de dos de ellos, situacin que por otra parte est explcitamente contemplada en la decisin de instituir un panel arbitral especial (Art. 29).

    De todos modos, el Consejo no tiene a su cargo como podra ser el caso de un rgano supranacional independiente de las partes en otro contexto una misin general y

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    permanente de pronunciarse respecto de las imputaciones en cuanto al hecho de que las Partes no cumplan con sus obligaciones. En una etapa vinculante, en los casos en que corresponda, esta funcin est depositada, en efecto, en jurisdicciones ad hoc, grupos arbitrales especiales. En la fase general, es decir, en aquella a la cual tienen acceso miembros interesados de la sociedad, el Consejo tampoco est llamado a intervenir en el anlisis de las comunicaciones pblicas; ellas son, en efecto, de la competencia de las OAN nacionales. Lo mismo ocurre a este respecto con el otro componente de la Comisin, el Secretariado.

    El ACLAN no mantiene por tanto el modelo de una comisin central encargada de pronunciarse generalmente sobre las imputaciones de incumplimiento de las Partes respecto de sus obligaciones, como lo haba sugerido una proposicin norteamericana en una etapa inicial de las negociaciones del ACLAN61. En ese aspecto, este ltimo difiere del otro acuerdo complementario del TLCAN, El acuerdo norteamericano de cooperacin ambiental. En efecto, segn este ltimo, corresponde al Secretariado de la Comisin para la cooperacin ambiental pronunciarse sobre la recepcin de peticiones de cualquier persona u organizacin sin vinculacin gubernamental que asevere que una Parte est incurriendo en omisiones en la aplicacin efectiva de su legislacin ambiental (Art. 14). Si el Consejo de esta misma Comisin le ordena hacerlo, mediante una votacin de las dos terceras partes, el Secretariado elaborar el expediente de hechos sobre el objeto de la comunicacin y, de ser as, si su informe se debe hacer pblico (Art. 15). Sin embargo, es preciso mencionar que a semejanza de las disposiciones de procedimiento del ACLAN, las consultas ministeriales as como la intervencin de una tercera Parte en materia de soluciones de controversias se apoyan en la iniciativa de las Partes, al igual que en aquella del Consejo en este ltimo caso (Arts. 23 y 24). Siempre a ttulo comparativo, cabe mencionar tambin que dos acuerdos de cooperacin laboral recientes suscritos entre Canad y Chile en 1997, por una parte, y Costa Rica en 2001, por la otra, confan el tratamiento de las comunicaciones pblicas a administraciones nacionales,62 como lo hace el ACLAN. Por otro lado, un acuerdo comercial

    entre los Estados Unidos y Jordania en octubre de 2000 el que entre otras cosas plante la obligacin que tienen las Partes de respetar algunas normas laborales deja a estas ltimas la iniciativa de la implementacin de los procedimientos de aplicacin que ello implica y no prev comunicaciones pblicas.63

    El Secretariado establecido por el ACLAN practica oficialmente el trilingismo, al igual que el propio Acuerdo (Art. 55), y cada Parte contribuye financieramente a su funcionamiento con una suma que asciende a USD 700.000 al ao. Su personal, inicialmente fijado en 15 funcionarios, es reducido si se lo compara, por ejemplo, con aquel de la Comisin para la cooperacin ambiental, menos restringido y que comprende cincuenta funcionarios. La falta de intervencin del Secretariado del ACLAN en las comunicaciones pblicas es, por cierto, uno de los factores de diferenciacin; esto no impide que la amplitud de los estudios comparativos a realizar en el mbito laboral pueda perjudicar la realizacin de un objetivo de ligereza estructural64. Por ltimo, mencionemos que el ACLAN no prev ningn Comit consultivo trinacional, a diferencia del Acuerdo de cooperacin ambiental65.

    El carcter tripartito del Acuerdo se manifiesta igualmente por este punto de contacto nacional establecido en cada pas: La OAN. Como hemos visto, se trata de una direccin, o seccin, de la Administracin, principalmente encargada de asegurar el enlace con sus otros dos homlogos, por una parte, y el Secretariado de la Comisin, por la otra. Ms especficamente, se refiere al intercambio de informaciones que est pblicamente disponible, por ejemplo en lo que dice relacin con el contenido y la aplicacin de la legislacin nacional laboral y a las condiciones del mercado laboral en uno u otros de estos pases (Arts. 16, 22 y tambin 24, sobre la creacin de un CEE). Como veremos ms adelante, hubo recurso a tales intercambios de informacin con ocasin del anlisis de comunicacin pblica por las diferentes OAN; por lo dems, tienen lugar con creciente regularidad. Las OAN tambin han realizado conjuntamente diferentes actividades de cooperacin.66

    A un alto nivel, las consultas ministeriales representan numerosas manifestaciones de colaboracin trinacional. Siendo distintas a las

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    relaciones ministeriales en el seno del Consejo, pueden referirse a "cualquier asunto en el mbito [ del] Acuerdo y realizarse a peticin de una Parte, sea el caso o no, a raz de recomendaciones de su OAN, a raz del anlisis de una comunicacin pblica (Art. 22). En la realidad, sin embargo, pareciera que tales consultas ministeriales especficas slo hubieran tenido lugar hasta ahora con motivo de comunicaciones pblicas.

    En cada jurisdiccin, es posible establecer foros consultivos con integrantes de la sociedad y del Estado. El Comit consultivo nacional, conformado por naturales, representantes de las [] organizaciones sindicales y comerciales y otras personas [del pas en cuestin] (Art. 17); por otra parte, el Comit gubernamental, el cual [puede] incluir representantes del gobierno de los Estados o de las provincias [] (Art. 18). Ambos tienen como funcin "aconsejar [a la Parte que lo estableci] sobre la ejecucin y desarrollo del presente Acuerdo.

    De hecho, cada Parte tiene su Comit consultivo nacional, cuya composicin refleja el tenor general de la disposicin lo habilita, pero no procede de la aplicacin de criterios precisos de representatividad. Los Comits norteamericano y mexicano intervinieron por lo dems en el proceso de anlisis de los primeros cuatro aos de aplicacin del Acuerdo.67 Por su parte, el Comit canadiense est en vas de recomposicin.

    El Comit intergubernamental puede desempear un papel de coordinacin en el plano interministerial, como es el caso en Mxico y en los Estados Unidos. La composicin y las funciones del comit canadiense reflejan la incidencia del reparto constitucional de la competencia legislativa en materia laboral.

    En Canad, un Acuerdo intergubernamental, suscrito por el gobierno federal y las provincias hasta ahora participantes68 vino a definir los roles del gobierno federal y de los gobiernos provinciales en lo que se refiere a la implementacin, a la gestin y al desarrollo del ACLAN y a establecer un mecanismo [que permite] a los gobiernos de las provincias y de los territorios participar plenamente con el gobierno federal [para estos ltimos fines]. Este acuerdo especifica as la composicin del Comit gubernamental previsto por el artculo

    18 del ACLAN. Dicho Comit, conformado por ministros responsables del trabajo de cada gobierno signatario, o sus delegados, est presidido conjuntamente por el ministro federal y por otro ministro que pertenece a uno de los gobiernos provinciales participantes.69

    b) Presentacin y modalidades de anlisis de las comunicaciones del pblico

    La posibilidad para que elementos de la sociedad civil de tres pases sometan al anlisis de las OAN diferentes asuntos relativos a la legislacin laboral por la va de comunicaciones pblicas, como lo estipula el artculo 16 del Acuerdo, reviste una importancia particular por cuanto introduce en su aplicacin el nico elemento dinmico cuya iniciativa no se apoya en las Partes contratantes. De hecho, la presentacin y el tratamiento de estas comunicaciones fueron el aspecto que trajo la mayor visibilidad al ACLAN en la opinin pblica en su conjunto. Es sin duda tambin el elemento procesal del Acuerdo, que permite con mayor eficacia que uno u otro signatario pueda echar una mirada inquisidora externa sobre la aplicacin de la legislacin nacional en un territorio distinto al suyo: La comunicacin a una OAN, en efecto, tiene por objeto un problema relativo a la aplicacin de la legislacin laboral que surgi en el territorio de otra Parte (a. 16).70

    Por el momento, slo examinaremos el rgimen procesal de estas comunicaciones pblicas, sin perjuicio de reservar para la Seccin III las consideraciones relativas a las cuestiones de fondo que pudieron haber sido planteadas por estas comunicaciones pblicas.71

    El campo de aplicacin de las comunicaciones pblicas es ms bien general y se extiende por ende a los asuntos relativos a la legislacin laboral (Art. 16), ya sea a las leyes y regulaciones refirindose al conjunto de los once Principios laborales enunciados en el Acuerdo (Art. 49).72 Este comprende en particular los tres primeros de estos Principios, relativos a la libertad de asociacin y a los derechos a huelga y negociacin colectiva, que por lo dems fueron aquellos que hasta ahora han sido invocados con la mayor frecuencia. Por cierto, esta formulacin no es tan amplia como, a modo de comparacin, la del reciente

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    acuerdo de cooperacin laboral entre Canad y Costa Rica, el cual considera las comunicaciones pblicas sobre los asuntos relacionados con las normas de derecho en el sector laboral [].73 Sin embargo, esto no impide que los asuntos relativos a la legislacin laboral lleven naturalmente a considerar la forma de aplicar esta legislacin en la realidad. Aunque no fueron mencionadas especficamente en la definicin del campo de aplicacin de las comunicaciones pblicas, las obligaciones de las Partes relativas a las medidas gubernamentales de aplicacin de la legislacin laboral - por ejemplo, la inspeccin del trabajo-, mencionadas en el artculo 3 del Acuerdo, se vinculan ntimamente a las legislaciones en cuestin. Igualmente indisociables de las leyes laborales, en concreto, son las formas de aplicarlas por las instancias administrativas, cuasi judiciales o judiciales; por consiguiente, las garantas procesales enunciadas en los artculos 4 y 5 del Acuerdo tambin pueden ser invocadas con motivo de asuntos relativos a la legislacin laboral de un pas. Lo mismo puede decirse de la publicidad y de la difusin de la legislacin (Arts. 6 y 7). De hecho, estos aspectos diferentes de la aplicacin de la legislacin laboral fueron planteados en muchas comunicaciones presentadas a las OAN74. Las diferentes OAN por lo dems no los separaron del objeto de su intervencin.75 El Acuerdo excluye sin embargo que el mecanismo de comunicaciones pblicas (igual que sus otros aspectos) pueda constituir una va de revisin o de reapertura de decisiones efectivas o pendientes [instancias nacionales] (Art. 5, Prr. 8).76 Por ltimo, contrariamente a otras instancias procesales del Acuerdo, no se coloca aqu ninguna exigencia de vnculo entre la cuestin planteada y el comercio internacional77. Tampoco se exige que la comunicacin se refiera a una prctica sistemtica de la Parte que est bajo la mira, es decir que se refiera a un comportamiento sostenido o repetitivo de su parte y que vaya ms all de un caso aislado.78 Sin embargo, las obligaciones que se desprenden del Acuerdo referidas al funcionamiento efectivo y al avance de los sistemas nacionales de derecho laboral, la situacin precisa relativa a un medio laboral especfico y perfectamente identificado, ser presentada en forma natural como un elemento revelador de una dificultad

    o de un mal funcionamiento sistmico que los autores de la comunicacin buscan corregir.

    La comunicacin pblica va dirigida, en efecto, contra un Estado, y no contra una parte privada, en este caso, el empleador que est a la cabeza del medio laboral de los asalariados que fueren vctimas, llegado el caso, de deficiencias en la aplicacin de la legislacin laboral de su pas. La intervencin de la OAN no reemplaza, en efecto, la de las instancias nacionales ante las cuales este empleador puede ser demandado, sino que pretende ms bien garantizar su funcionamiento adecuado, es decir conforme a la ley nacional y, en el fondo, a los criterios de funcionamiento enunciados en los artculos 3 a 5 del Acuerdo.79

    An cuando lo que est en juego es el ejercicio, bajo una forma u otra, del poder pblico de un Estado, no es menos cierto que el planteamiento de la deficiencia de su parte, que constituye el motivo de queja de los autores de la comunicacin, se habr comprobado en una o varias situaciones laborales precisas; por consiguiente, el establecimiento de la legitimidad, o no, de las pretensiones expuestas en la comunicacin pasar normalmente por la demostracin de estos contextos laborales particulares80. Ahora bien, esta bsqueda de evidencia, en el sentido amplio, conducir naturalmente a la mencin del empleador en el informe. Se da tambin que el expediente o el caso sea informalmente designado con el nombre del empleador; sin embargo, no es as formalmente, lo que ana las opiniones expresadas del sector empresarial.81 Como se ver, el empleador tiene la facultad de intervenir para exponer su versin de los hechos, durante el proceso de inspeccin, al menos si el procedimiento nacional que lo rige conduce a la celebracin de audiencias.82

    El Acuerdo no especifica quin puede ser el autor de una comunicacin; tampoco establece ninguna exigencia de residencia o de estatuto jurdico. En concreto, teniendo en cuenta el alcance de lo que est realmente en juego, estas comunicaciones han sido el fruto de una accin, la mayora de las veces conjunta, de agrupaciones sindicales, tanto locales como centrales, as como, en algunos casos, de otros organismos, de ndole diferente, de defensa de los derechos del individuo. Son a menudo motivo de

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    concertacin transnacional entre diferentes agrupaciones sindicales o de otro tipo.83 Sin embargo, esto no impide que una comunicacin no sea ms que la preocupacin una agrupacin particular.84 Los intereses empresariales tambin dan lugar, aunque excepcionalmente, a una comunicacin.85

    La OAN goza de un pleno poder de apreciacin en lo que se refiere a su decisin de examinar o no a fondo la comunicacin. La OAN norteamericana lleg as a rehusar hacerlo aduciendo como fundamento, lacnicamente formulado, que una sesin de audiencia no significara un mayor avance para los fines del Acuerdo.86

    En vista que el procedimiento no se encuentra especificado por el propio Acuerdo, ha correspondido a cada autoridad nacional elaborar el suyo. Un dato comn es que la OAN responsable se esforzar en primer lugar por informarse de la condicin del problema y del derecho aplicable ante la OAN del pas en cuestin.87

    Cada uno de estos procedimientos nacionales lleva consigo naturalmente el sello, en cierta medida, de las tradiciones administrativas y jurisdiccionales de cada pas; lo mismo ocurre con la aplicacin de estas directrices procesales. Por consiguiente, el rgimen de procedimientos de la OAN norteamericana, despus de haber planteado que corresponda al Secretario de esta OAN determinar si procede o no emprender el anlisis de una comunicacin, le impone prever a corto plazo una sesin de audiencia para examinar el fondo del asunto, esto, a menos que esta modalidad de instruccin no sea apropiada en este caso. Se favorece entonces el recurso a este procedimiento.88 El procedimiento mexicano permite a la OAN obtener generalmente datos adicionales con personas interesadas y expertos y le permite igualmente organizar sesiones informativas.89 En cuanto a la OAN canadiense, su procedimiento contempla que la modalidad de anlisis pueda variar segn el asunto a examinar. Esta modalidad puede incluir reuniones con los autores de la comunicacin y otras partes interesadas, reuniones o consultas pblicas [] o cualquier otro medio para recabar informacin susceptible de permitir a la OAN cumplir con sus obligaciones.90 A modo de comparacin, el procedimiento norteamericano parece entonces

    ms impregnado de una manera de actuar propia de las instancias jurisdiccionales que en el caso de Canad; difiere en eso del procedimiento de la OAN mexicana. La disparidad se acenta adems en la propia aplicacin de estas diferentes modalidades de procedimiento a las comunicaciones formuladas a las OAN norteamericana y mexicana. En el primer caso, el anlisis minucioso, en cierto nmero de casos, ha dado lugar a sesiones pblicas de anlisis durante las cuales se ha escuchado particularmente a trabajadores del sector laboral en cuestin (en este caso, hasta ahora, mexicanos generalmente en el Sur de los Estados Unidos); en el segundo, la OAN mexicana no ha recurrido hasta ahora a la sesin de informacin, sino que se ha limitado a una modalidad de anlisis documental.91 Por su parte, la OAN canadiense de hecho se vali de la audiencia pblica en el nico caso que ha examinado a fondo hasta la fecha.92

    Aunque estas sesiones de la OAN canadiense hayan sido substanciales, posteriormente se le ha reprochado el haberlas celebrado privadamente, sin informar de ellas a los autores de la comunicacin, con funcionarios de la OAN y del tribunal laboral mexicanos en cuestin93. La respuesta precisa a este problema de la extensin de la aplicacin de los principios fundamentales en materia de equidad procesal debera particularmente tomar en cuenta la naturaleza de la modalidad de instruccin seguida por la OAN. En trminos ms amplios, la pertinencia del propio procedimiento de audiencia pblica se aprecia segn la concepcin que se pueda tener de los propsitos de las comunicaciones pblicas: Algunos ven ms que nada en ello un modo de establecer de manera transparente y totalmente clara, el estado real de la situacin laboral en cada pas; para otros, el procedimiento, tal como lo parece percibir la OAN mexicana, no sera sino el elemento que gatilla la colaboracin entre las OAN.94

    En este punto se pueden formular observaciones generales. La falta de unidad en el comportamiento procesal de tres pases, si bien tiene la ventaja de respetar las tradiciones nacionales, introduce una falta de equidad en el tratamiento de las comunicaciones y hara necesario que se impongan reglas generales de comportamiento a las tres OAN. Por otra parte, es preciso admitir, a la luz del rol que el

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    ACLAN atribuye a las OAN, que el procedimiento no tiene nada de decisional y que, por consiguiente, no es de naturaleza jurisdiccional. Por el contrario, slo obedece al fact-finding: Establecer objetivamente el fundamento de las imputaciones de la comunicacin, de manera activa, a partir de los distintos medios de informacin disponibles, entre los que se cuenta particularmente el aporte de la OAN del pas en cuestin.

    Si un resultado positivo emana de la comunicacin, podr manifestarse, a lo sumo, en una recomendacin de consultas ministeriales por parte de la OAN respectiva (Art. 21). Las conclusiones de la OAN no estn sujetas a apelacin.

    Las comunicaciones pblicas, en la medida al menos en que conduzcan a procedimientos de investigacin en sesin pblica, pueden jugar un papel no despreciable de sensibilizacin, no slo de las autoridades estatales, sino tambin de la opinin pblica. Para los autores de la comunicacin, los que, como hemos podido observar en la prctica, corresponden muy a menudo a agrupaciones sindicales, de defensa de los derechos humanos u otras ONG, la empresa puede ser considerable en trminos de despliegue de recursos humanos y materiales, tanto en lo que se refiere a la constitucin de un caso, como en lo que respecta a la participacin en las sesiones de investigacin, las que pueden ser largas.95 Para los asalariados inmediatamente afectados, entre los cuales algunos deben desplazarse a otro pas para dar su testimonio, en caso de que se realice una sesin, existe este riesgo ya sealado de equivocacin, de falsas esperanzas: De hecho, al trmino del proceso, no obtendrn reparacin del perjuicio sufrido, llegado el caso, ni de parte del empleador, ni de su Estado.96

    Estos distintos factores intervienen ciertamente con otros para explicar el nmero relativamente bajo de comunicaciones pblicas presentadas hasta ahora en el caso de cada uno de los tres pases. La amplitud y complejidad de los mercados laborales en cada caso, aunque sean manifiestamente de dimensin desigual, de hecho hara suponer la existencia de un nmero potencialmente ms considerable de situaciones que pueden justificar la presentacin de comunicaciones. Adems, es sorprendente constatar que despus de los primeros aos en que se ha

    puesto a prueba el procedimiento, se haya registrado un ao un poco ms activo en el caso de cada una de las OAN, es decir, el ao 1998, registrndose desde entonces un verdadero perodo de calma (dos comunicaciones en 1999, una ante la OAN norteamericana respecto de Mxico y la otra ante la OAN canadiense relativa a los Estados Unidos, una sola comunicacin en el ao 2000, referente a Mxico ante la OAN norteamericana, al igual que en 2001.97

    El procedimiento, en la medida en que se recurra a l, puede ser un medio til para revelar la situacin laboral que vive cada pas; permite hacer ver a cada uno de los gobiernos signatarios del Acuerdo la amplitud de sus responsabilidades en virtud del ACLAN.

    Hemos visto que la OAN puede, si lo considera oportuno, recomendar consultas ministeriales al final de su intervencin.

    c) Consultas para la cooperacin y evaluaciones

    Las consultas para la cooperacin entre las Partes, tanto entre las OAN como a un nivel ms alto, aquel de las consultas ministeriales, estn en el centro del Acuerdo. Como acaba de mencionarse, cada OAN debe aceptar tales consultas en relacin con [su] legislacin laboral, a solicitud de otra OAN (Art. 21). En lo que se refiere a las consultas ministeriales, las cuales pueden ser relativas a cualquier asunto del mbito de este Acuerdo, los signatarios han acordado que [l]as Partes consultantes harn todo lo posible para resolver el asunto mediante las consultas [] en especial a travs de la informacin a disposicin pblica que sea suficiente para permitir un examen exhaustivo (Art. 22). Se ha querido entonces privilegiar esta modalidad consultiva como instrumento de solucin de los problemas de aplicacin del Acuerdo, cuyo objetivo es la cooperacin entre las Partes.

    El texto del artculo 22 establece el campo de estas consultas ministeriales y lo hace simplemente a la medida misma del Acuerdo, sin restriccin alguna. En lo que se refiere a la iniciativa de estas consultas, ms all de la simple formalidad del escrito, cualquier Parte puede tomarla y aquella interesada debe dar curso a ella.98

    Por lo tanto, la intervencin de tales consultas no est subordinada al hecho de superar etapas previas de discusin de la

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    situacin en cuestin. En particular, no se requiere formalmente que haya habido previamente consulta entre las OAN - aunque se conciba que, en la prctica, haya sido as - ni, lo que es ms significativo, que el problema haya sido presentado anteriormente por la va de comunicacin pblica. Una tercera Parte que estima tener un inters substancial con respecto al asunto en estudio tendr el derecho a participar en las consultas dando aviso a las otras Partes.

    Hasta ahora, las nicas consultas ministeriales que han tenido lugar segn el artculo 22 dieron curso a recomendaciones de las OAN a las que fueron presentadas las comunicaciones pblicas. Es preciso observar adems que el texto del artculo 22 no establece formalmente la realizacin de consultas ministeriales a peticin de una Parte, aun cuando sea absolutamente lgico inferir que ste debera ser el caso, en el espritu de cooperacin entre las Partes.

    Del total de las comunicaciones pblicas hasta ahora examinadas a fondo por las OAN, 12 dieron lugar a recomendaciones de consultas ministeriales (7 de parte de la OAN norteamericana referente a Mxico,99 4 de parte de la OAN mexicana relativa a los Estados Unidos.100 Por su parte, la OAN canadiense recomend tales consultas en un asunto referente a Mxico.101 La mayora de estas consultas se refirieron a diferentes aspectos del ejercicio de la libertad de asociacin y del derecho a negociacin colectiva, tanto en Mxico como en los Estados Unidos. En el transcurso de los aos, como se ver en la Seccin III, el abanico de los temas se ampli para incluir temas relacionados con otros diferentes principios laborales, como la prohibicin de discriminacin, la salud y la seguridad laboral, la indemnizacin por accidentes del trabajo, la aplicacin de normas mnimas de empleo y la proteccin de los trabajadores inmigrantes, en este caso, de los mexicanos que trabajan en los Estados Unidos.

    Estas consultas ministeriales consecutivas a comunicaciones pblicas han resultado, en la mayora de los casos, en la implementacin de actividades de cooperacin, como se ver en la Seccin III, algunas veces de alcance general, otras llevando ms especficamente el sello del carcter particular de la situacin.102

    Como se haba constatado al trmino del anlisis de los cuatro primeros aos de aplicacin del Acuerdo, [l]as recomendaciones y los entendimientos que resultaron de las consultas ministeriales hicieron hincapi en el estudio, los intercambios y la educacin, y no en la adopcin de medidas correctivas.103 Los aos que siguieron no han modificado esta configuracin general.

    Siempre en el mismo espritu no contencioso, o, segn los trminos del Acuerdo, no antagnico, [si] no se ha resuelto un caso despus de haber celebrado consultas ministeriales [], cada Parte consultante podr solicitar por escrito el establecimiento de un Comit Evaluador de Expertos (CEE) (Art. 23).104 El Consejo de la Comisin debe entonces establecer tal comit. Esta etapa conduce, a diferencia de las consultas entre OAN y de las consultas ministeriales, a una intervencin externa de las propias Partes en la aplicacin del Acuerdo. Sin embargo, al igual que estas ltimas intervenciones, se apoya en la iniciativa de Partes en el ACLAN, con exclusin de elementos interesados de la sociedad civil, en particular trabajadores inmediatamente involucrados. No obstante, cabe insistir en el hecho que, al igual que para las consultas ministeriales que debern haberla precedido, la intervencin de un CEE no est de ninguna manera ligada a la presentacin anterior de una comunicacin pblica.105

    El campo de intervencin posible de un CEE est mucho ms restringido que el campo posible de las consultas ministeriales y de las comunicaciones pblicas. En efecto, si este ltimo engloba toda la legislacin laboral, nocin que a su vez corresponde a la materia aludida por los once Principios laborales identificados en el Anexo I del Acuerdo, el CEE slo puede, por su parte, intervenir en lo relativo a las normas tcnicas laborales, lo que excluye los tres primeros principios laborales, es decir la libertad de asociacin y la proteccin del derecho a organizacin, el derecho a negociacin colectiva y el derecho a huelga. Aparentemente tal exclusin carece de una explicacin racional; esta situacin simplemente obedecera a las transacciones en el momento de la negociacin del Acuerdo.106 Por una parte, en la perspectiva del comercio

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    trinacional, el respeto de estos derechos trae consigo manifiestamente repercusiones econmicas en todo el sector de actividad. Por otro lado, tratndose de la situacin laboral de los asalariados, se trata de derechos fundamentales de la persona; ste es el caso de la libertad de asociacin. En lo que se refiere a los derechos a negociacin colectiva y a huelga, importantes instrumentos internacionales aplicables al hemisferio norteamericano van en el mismo sentido.107 En la realidad, se puede incluso constatar que, en sociedades tan extensas como las de cada uno de los tres pases en cuestin, la aplicacin efectiva y cotidiana de las distintas legislaciones que corresponden a estas normas tcnicas laborales, no puede descansar nicamente en una intervencin estatal, cuyos medios son limitados en relacin a la multiplicidad de las situaciones laborales que se ha de fiscalizar; depende tambin de la presencia de una accin sindical significativa en los distintos medios laborales. Adems, la exclusin de los tres primeros principios laborales del terreno de intervencin de los CEE es simplemente indefendible. Varios analistas del ACLAN se han expresado en este sentido.108 Por otra parte, desde la entrada en vigencia del ACLAN, acaso ms de los dos tercios de las comunicaciones pblicas presentadas hasta ahora no plantean dificultades relativas a la libertad de accin sindical?

    Acuerdos ms recientes en materia laboral en contextos de liberalizacin del comercio transnacional, como por ejemplo aquel suscrito entre Estados Unidos y Jordania en el ao 2000 y aquel celebrado entre Costa Rica y Canad en 2001, no contemplan tal segregacin procesal de los derechos a asociacin y a negociacin colectiva (as como a huelga, en el segundo caso) en relacin a otros aspectos del derecho laboral. No hacen ms que respetar as el orden natural de las cosas.

    El acceso al CEE est restringido en otros aspectos, (Art. 23). En efecto, se pide al Comit que examine, no un caso aislado, por importante y significativo que sea en trminos de la aplicacin que haga una Parte de una u otra de sus normas tcnicas laborales, sino una prctica sistemtica de su parte. Se debe entonces estar en presencia de una pauta mantenida de manera sostenida o repetida.

    Por otro lado, la cuestin debe estar relacionada con el comercio. El resultado de esta exigencia es que slo se selecciona una situacin que pone en tela de juicio a los sectores que producen bienes o servicios intercambiados entre los territorios de las Partes, o que compiten, en el territorio de la Parte cuya legislacin laboral ha sido objeto de consultas ministeriales en virtud del Artculo 22, en bienes o servicios suministrados por personas de otra Parte (Art. 49). Esta situacin debe, por lo tanto, tener una incidencia sobre el comercio transnacional. Adems, el asunto debe estar amparado por leyes laborales mutuamente reconocidas ; en otras palabras, la Parte reclamante y la Parte demandada debern ambas haber legislado en trminos generales respecto al objeto del problema (Art. 49). La Parte demandada podr solicitar al Consejo que enve a un experto a verificar el acatamiento de estas dos ltimas exigencias (Anexo 23).

    Finalmente, el debate, as circunscrito, slo podr referirse a la aplicacin de una norma tcnica laboral. Por cierto, segn lo que se ha podido constatar con motivo de las comunicaciones pblicas, la aplicacin de una norma laboral puede llevar al examen de la naturaleza y a la implementacin de las medidas administrativas, cuasi judiciales o judiciales, segn sea el caso, en relacin, precisamente, a la aplicacin de la norma, es decir el respeto de las garantas enunciadas en los artculos 3 a 5 inclusive del Acuerdo; se puede decir otro tanto de las obligaciones relativas a la publicidad y a la difusin de la legislacin respectiva (Arts. 6 y 7). Sin embargo, el mbito de la intervencin sigue ligado a la aplicacin de la norma existente, lo que generalmente parece excluir el objetivo de mejoramiento de sta, como era el objetivo general del Acuerdo (Art. 2). La aplicacin de la norma debe, sin embargo, entenderse como una aplicacin efectiva de la misma, como lo dar a entender una etapa subsecuente del procedimiento (Art. 27).

    Segn las normas de procedimientos que rigen a los CEE establecidos por el Consejo (de conformidad con el Art. 24), el CEE se compone normalmente de tres miembros y su presidente es seleccionado a partir de una lista de expertos establecida en consulta con la OIT. Los miembros del CEE, elegidos directamente de las listas establecidas segn este

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    procedimiento, deben tener conocimientos y experiencias en materias laborales; son escogidos en funcin de su objetividad , confiabilidad y buen juicio, deben ser independientes, no estar vinculados con ninguna de las partes o del Secretariado, y no recibir instrucciones de los mismos [] (Art. 24 (1)e)). Como ya lo constatamos, la intervencin relativa a la aplicacin del Acuerdo por las Partes pasa a ser, por primera vez, independiente de las mismas adoptando un carcter externo.

    Segn el procedimiento establecido en virtud del artculo 24 del Acuerdo, el CEE podr, adems de la informacin transmitida en las comunicaciones escritas de las Partes de que se trata, tomar en cuenta aquella proporcionada por su OAN respectiva as como por el Secretariado, ya sea a peticin suya o bien por iniciativa propia. Tendr tambin la facultad de tomar en cuenta el aporte proveniente de elementos interesados de la sociedad civil. El Comit deber, dentro de los 120 das posteriores a su establecimiento, o en cualquier otro perodo que el Consejo decida , presentar a este ltimo un proyecto de informe que contenga a la vez un estudio comparativo del asunto, as como recomendaciones prcticas que puedan ser de utilidad a las Partes con respecto al asunto (Art. 25). Esto no viene ms que a confirmar el carcter de exterioridad de la intervencin del CEE en relacin a las Partes, as como su carcter conciliador.

    Tras haber escuchado las opiniones de las Partes sobre su proyecto de informe, el CEE presentar luego una versin final al Consejo dentro de los 60 das posteriores a la presentacin de su proyecto inicial (salvo que el Consejo decida otra cosa). Este informe final ser publicado (aqu tambin, a menos que el Consejo no haya decidido de otro modo). Despus de esta publicacin, las Partes tendrn 90 das para informarse mutuamente por escrito, al igual que el Secretariado, del curso que pretenden dar a las recomendaciones del Comit. El Consejo examinar el conjunto en su sesin ordinaria siguiente y podr hacer seguimiento del caso (Art. 26).

    Algunas de las situaciones que hasta ahora han sido objeto de consultas ministeriales habran podido ser analizadas posteriormente por un CEE. Por ejemplo, un determinado Comit habra podido examinar

    la cuestin relativa al alcance de la prohibicin de discriminacin en materia laboral con motivo del embarazo109. Sin embargo, ninguna intervencin de esta ndole ha tenido lugar todava, despus de casi siete aos de aplicacin del Acuerdo. Lo que podra parecer una falta de preferencia hacia el procedimiento, no logra sin embargo su importancia como institucin del ACLAN. La intervencin del CEE, en efecto, est encaminada a introducir en el anlisis de la extensin de las obligaciones de las Partes una informacin y una visin ms amplias, de carcter ms internacional, por decirlo as. En particular, podra ser de este modo cuando la aplicacin de una legislacin nacional debe conjugarse con el alcance en derecho interno de algunos instrumentos internacionales que rigen el pas en cuestin. Se introducira sin embargo, aunque brevemente, cierto monitoring externo de la aplicacin del Acuerdo. Al ser no vinculante, esta intervencin traera una visin transparente, objetiva y no politizada sobre algunos aspectos ms delicados de los contextos laborales nacionales, conforme a la perspectiva general de cooperacin que viene a ser el sello del ACLAN. En cambio, para quien quisiera poder hacer emanar ms inmediatamente una correccin autoritaria de las situaciones que aqu no se postula la etapa del CEE sera dilatoria; dara acceso a la solucin arbitral de lo que ya se habr percibido como un diferendo entre las Partes110.

    d) Solucin de controversias y modalidades de ejecucin de las obligaciones

    La fase de solucin de controversias abarca un mbito an ms restringido en relacin al conjunto de principios laborales: Su campo de aplicacin slo comprende las normas tcnicas laborales relativas a la salud y a la seguridad en el empleo, el trabajo de menores y el salario mnimo. Adems, el alcance de estos mismos asuntos slo puede estar a la medida de lo que pudiera ser considerado por un CEE; se deber entonces plantear una cuestin referente a una omisin sistemtica por una Parte de asegurar la aplicacin efectiva de una u otra de estas normas (Art. 27). Este asunto deber, adems, estar relacionada con el comercio y estar

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    amparado por leyes laborales mutuamente reconocidas.111

    Esta fase contenciosa comienza tambin por tentativas de arreglar la controversia, en conformidad, nuevamente, con el contenido general del Acuerdo. En primer lugar, tras la presentacin del informe final del CEE al Consejo, cualquiera de las Partes podr solicitar por escrito consultas con la Parte investigada por este informe, pero esto, nicamente dentro de los parmetros que acabamos de mencionar. Una tercera Parte podr tambin participar en estas consultas, si es que tiene un inters substancial en el asunto. En tal caso, [l]as Partes consultantes harn todo lo posible para alcanzar una solucin mutuamente satisfactoria a travs de consultas [] (Art. 27). Cuando las Partes no logren resolver el asunto dentro de 60 das, o del plazo que acuerden, cualquiera de las Partes podr solicitar por escrito una sesin extraordinaria del Consejo, el que intentar entonces, si es preciso, recurrir a los buenos oficios de expertos, la conciliacin o la mediacin para ayudar a las Partes a alcanzar una solucin mutuamente satisfactoria de la controversia (Art. 28).

    Si el asunto no se resuelve en un plazo de 60 das posteriores a la reunin del Consejo, una de las Partes consultantes podr solicitar a este ltimo la convocacin de un panel arbitral (a continuacin designado: panel especial ), en el entendido que la controversia se sita dentro de los parmetros ya enunciados.

    Algunas consideraciones se imponen a propsito de la convocacin de un panel especial. En primer lugar, es difcil explicar los lmites de su competencia material o substantiva. En la medida en que los tres primeros principios laborales se encuentren excluidos, se pueden aplicar las observaciones hechas con motivo de su exclusin del campo de intervencin anterior del CEE. En cuanto a la exclusin adicional de estas normas tcnicas laborales que son la prohibicin general del trabajo forzado, diferentes normas mnimas de empleo con exclusin del salario mnimo, la eliminacin de la discriminacin en materia de empleo, la igualdad de remuneraciones entre hombres y mujeres, la prevencin de los accidentes del trabajo y de las enfermedades ocupacionales, la indemnizacin en estos ltimos casos, as como la proteccin de los trabajadores inmigrantes, su importancia es sin

    embargo evidente, sea en la perspectiva humanista su incidencia sobre la condicin de los trabajadores o incluso en lo que dice relacin con el contexto de sana competencia que debe prevalecer en los intercambios comerciales trinacionales. Hay que agregar por otra parte que los signatarios del Acuerdo se esforzaron en precisar que la inclusin del trabajo de menores en el mbito de competencia arbitral no comprende el establecimiento de normas laborales y de salario mnimo a este respecto (Art. 49)112. Tambin precisaron que no se considerar que una Parte haya incurrido en omisiones en la aplicacin efectiva de sus normas tcnicas laborales en materia de salud y seguridad en el empleo, trabajo de menores o salario mnimo cuando la accin u omisin por parte de las dependencias o funcionarios refleje el ejercicio razonable de [su] discrecin respecto a cuestiones de investigacin, de demanda ante tribunales, las regulaciones o de cumplimiento de la ley; o [] resulte de decisiones de buena fe para asignar los recursos necesarios para la aplicacin de la ley a otros asuntos que se consideren de mayor prioridad (Art. 49).

    Cronolgicamente, no se llega a la fase arbitral inmediatamente despus de las consultas ministeriales iniciales, sino que se llega a esta instancia despus de la intervencin de un CEE, al igual que otras etapas de consulta que le son consecutivas, al menos si hay demanda en este sentido por una Parte, as como del transcurso de los plazos correspondientes. El procedimiento de solucin de controversias difiere en eso de aquel del TLCAN, as como de aquel del Acuerdo de cooperacin ambiental, de acceso ms inmediato113. Lo mismo ocurre segn el trmite procesal general del acuerdo de libre comercio entre los Estados Unidos y Jordania celebrado en 2000, que se aplica indistintamente a su mbito laboral114.

    La creacin del panel especial requerir una votacin de las dos terceras partes de los miembros del Consejo (Art. 29). En la prctica, eso equivale a hacer que dependa de la cooperacin del tercer Estado, que apoya la peticin de la Parte demandante. Por lo tanto, el resultado de esta peticin depender forzosamente de consideraciones de orden poltico por parte de este tercer Estado (que probablemente no ser insensible a la actitud

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    que podra adoptar en su contra la Parte demandada en circunstancias semejantes)115.

    El hecho que ninguna controversia haya surgido despus de siete aos de la aplicacin del Acuerdo, y que, si sobreviniera una, sus posibilidades de arreglo antes que las Partes tengan que decidir la creacin de un panel especial, restan mucha pertinencia aqu a una reiteracin detallada de disposiciones relativamente numerosas y largas del Acuerdo referente a la intervencin del panel arbitral. Por lo tanto, nos limitaremos a mencionar nicamente los aspectos ms significativos, a fin de slo destacar el alcance final del Acuerdo en estos casos limitados que pueden dar lugar a esta fase arbitral.

    Un panel especial se compone de cinco miembros (Art. 32). El Acuerdo prev que el Consejo establezca una lista de hasta 45 personas preparadas y aptas para ser panelistas. Estas personas deben necesariamente reunir requisitos de independencia, conocimiento y experiencia apropiados (Art. 30). Sern nombradas por consenso para un perodo de tres aos116. La admisibilidad de tal persona para formar parte de un panel arbitral dado estar subordinada al hecho que no haya intervenido anteriormente en el caso como miembro de un CEE, o ms todava, en calidad de conciliador, de mediador o de experto a peticin del Consejo; deber, adems, carecer de inters, personal o por asociacin, en la controversia (Art. 31). El Acuerdo especifica la modalidad de eleccin del Presidente, a falta de entendimiento entre las Partes (Art. 32). El Consejo debe establecer reglas modelo de procedimiento de la intervencin arbitral, lo que al parecer todava no se ha hecho (Art. 33). Una tercera Parte puede participar en el curso de la intervencin arbitral (Art. 34), la cual puede igualmente dar lugar a que el grupo consulte con expertos (Art. 35).

    Dentro de los 180 das siguientes al nombramiento de su ltimo miembro, el panel deber presentar un informe preliminar a las Partes. Si constata una pauta persistente de omisiones de la Parte demandada en relacin a lo que puede ser objeto de la intervencin arbitral, har recomendaciones para la solucin de la controversia y dispondr normalmente que la Parte adopte y aplique un plan de accin suficiente para corregir la pauta de no aplicacin a que se refiere (Art. 36). Luego

    hay lugar para la presentacin de observaciones hechas por una Parte contendiente, lo que podra entre otras cosas llevar a un nuevo anlisis del informe efectuado por el propio panel especial. Los panelistas podrn formular votos particulares sobre cuestiones en que no exista acuerdo unnime (Art. 36)117. Dentro de los 60 das a partir de la presentacin del informe preliminar, a menos que las Partes contendientes convengan otra cosa, el panel deber presentarles un informe final. Estas Partes contendientes comunicarn el informe final del panel al Consejo, en trminos confidenciales, en un plazo de 15 das; el Consejo lo har pblico dentro de los cinco das siguientes (Art. 37). Si el panel especial ha concluido que existe una falta, las Partes podrn convenir en un plan de accin mutuamente satisfactorio y normalmente conforme a las recomendaciones del panel especial e informarn de esto al Secretariado del Consejo (Art. 50). De no hacerlo dentro de los 60 das del informe final, el panel especial, reunido una vez ms a peticin de cualquier Parte reclamante, podr aprobar el plan de accin propuesto por la Parte demandada, o bien establecer uno (Art. 39)118.

    El panel especial podr igualmente reunirse de nuevo a peticin de una Parte reclamante si, en su opinin, la Parte demandada no aplica plenamente el plan que la vincula119. Si el panel especial est convencido de que tal es el caso, impondr una contribucin monetaria por no aplicacin120.

    Esta contribucin monetaria no podr exceder un porcentaje (0,007 p.100) del comercio total de bienes entre las Partes durante el ltimo ao para el cual existen datos disponibles. El monto impuesto tomar en cuenta diferentes consideraciones, particularmente de la duracin de la pauta de omisiones de la Parte, del nivel de recursos de los cuales dispone, de sus esfuerzos para comenzar a corregir la pauta de no aplicacin desde la publicacin del informe final, etc.121. El pago de la contribucin no libera a la Parte de cumplir con el plan de accin (Art. 39, Prr. 6 y Art. 40). sta se depositar en un fondo establecido por el Consejo y se utilizar para mejorar o fortalecer la aplicacin de la legislacin laboral de la Parte demandada, de conformidad con su derecho (Anexo 39, Prr. 3). La contribucin no tiene por lo tanto

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    carcter punitivo, como si se tratara de una multa. De hecho, se reintegra para beneficio de la Parte que la desembols, porque debe servir para reforzar la aplicacin de su legislacin laboral, de conformidad con su propia legislacin. Sin embargo, el Acuerdo no prev la modalidad de control de la legitimidad del destino de los fondos de la Parte que los habr desembolsado.

    Cuando una Parte no haya pagado la contribucin monetaria dentro de los 180 das posteriores a que el panel se la haya impuesto, la Parte o las Partes reclamantespodrn suspender los beneficios derivados del TLC por un monto no mayor al necesario para cobrar la contribucin monetaria (Art. 41). En esta ltima etapa, la no aplicacin sistemtica de una norma tcnica laboral en los nicos casos donde puede ser as encuentra una sancin directamente vinculada al comercio transnacional. Sin embargo, ste no podr ser el caso de Canad, habiendo este pas rechazado la sancin comercial en su contra. El cumplimiento del plan de accin y el pago de una contribucin monetaria se encuentran asegurados, en este caso, por una ordenanza de un tribunal interno al que la Comisin ha sometido el problema122.

    La pertinencia de la sancin econmica para garantizar la aplicacin de la ley nacional laboral no est asegurada. En el presente caso, como se mencion anteriormente, la multiplicidad y la extensin de las etapas a superar antes de acceder a ello hace que sea poco probable. Si se lograra, podra ponerse en duda que los elementos de coercin ligados a lo anterior dejen prevalecer la actitud de cooperacin y de consulta que debe generalmente imperar en la implementacin del Acuerdo. Por otro lado, es significativo que el ms reciente acuerdo de cooperacin en materia laboral incorporado a un acuerdo de liberalizacin de intercambios comerciales internacionales, es decir aquel que vincula a Costa Rica y Canad celebrado en abril de 2001, haya excluido expresamente la facultad de poder recurrir a multas o a medidas que puedan asegurar el comercio para garantizar el respeto de las conclusiones y recomendaciones de un panel especial. La Parte reclamante est, en virtud de este acuerdo, facultada para adoptar medidas razonables y adecuadas [] para incitar a la otra Parte a terminar con la prctica

    sistemtica, de conformidad con las conclusiones y recomendaciones del panel especial 123. De este modo, se podran considerar distintas formas de accin positivas. Tal carcter indeterminado del ltimo recurso se encuentra, podra decirse, en un texto estrechamente relacionado con las situaciones laborales: A saber, la Constitucin de la OIT124.

    e) Actividades de cooperacin e investigacin

    Las actividades de cooperacin entre las Partes pueden referirse a los distintos mbitos laborales que tienen importancia para el Acuerdo y asumir diversas formas, como lo establece el Artculo 11: Seminarios, conferencias, proyectos de investigacin conjuntos, asistencia tcnica, etc. Por otra parte, como lo estipula el artculo 14, el Secretariado de la Comisin debe a su vez presentar informes peridicos referentes a las legislaciones laborales en cuestin y su aplicacin, las condiciones del mercado laboral y el desarrollo de los recursos humanos, lo cual lo lleva a emprender trabajos de investigacin y de publicacin correspondientes.

    La importancia de estas actividades es evidente en vista del proceso de integracin econmica en el cual Amrica del Norte se encuentra empeado desde hace varios aos y que el TLCAN ampla. Cabe, como lo constat particularmente el Informe de anlisis del Acuerdo norteamericano de cooperacin laboral125, dimensionar bien las repercusiones de esta evolucin sobre el empleo y el trabajo. Tambin es preciso, en cuanto a la aplicacin inmediata del ACLAN, conocer desde luego la realidad de los mercados nacionales laborales, as como aquella de las legislaciones nacionales del trabajo respectivas.

    Las actividades de cooperacin, que se haban iniciado con mucho impulso en 1994 (se podra enumerar 17 en el transcurso de este ao) prosiguieron de manera regular, aunque en un nmero mucho menor en el transcurso de los aos siguientes. Ellas fueron el fruto, tanto de una planificacin de las OAN y del Secretariado, segn sea el caso, como, de manera espordica, de consultas ministeriales derivadas del anlisis de algunas comunicaciones pblicas.126

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    Cerca de la mitad de las diversas actividades de cooperacin que han tenido lugar entre 1994 y el ao 2000 inclusive, es decir unas cincuenta en total, se refirieron a la salud y la seguridad laboral. Adoptaron principalmente la forma de seminarios y de actividades de formacin de orden tcnico, la mayora de las veces en Mxico. Este mbito fue tambin el tema de dos simposios generales en 1999, uno en Mxico y el otro en Canad. Las condiciones de empleo y la formacin profesional figuraron igualmente en la agenda de diferentes actividades de cooperacin, en particular simposios trinacionales: Una conferencia internacional sobre el trabajo infantil, en los Estados Unidos, y una conferencia tripartita sobre la mujer y el trabajo en el siglo XXI, en Mxico, ambas en 1997. Lo mismo ocurri con el derecho al trabajo y las relaciones profesionales. Estos dos temas haban sido abordados de modo general en 1994. Sucedi lo mismo, pero en una perspectiva igualmente prospectiva, durante un simposio tripartito en Montreal en 1996. Actividades similares, pero con un objetivo ms especfico se refirieron tambin a la libertad sindical y su proteccin (un taller de trabajo intergubernamental en 1995), las relaciones laborales en el seno de las empresas transnacionales (conferencia internacional de Washington de 1998), la subcontratacin y las nuevas formas de trabajo (un simposio patronal-sindical en 1998) as como la situacin de los trabajadores agrcolas inmigrantes (conferencia de Los ngeles, en 2000).

    En cuanto a las actividades de investigacin del Secretariado, stas correspondieron a estudios comparativos tanto de ndole econmica como jurdica. Entre los primeros, podemos mencionar particularmente estudios sobre los mercados laborales en Amrica del Norte entre los aos 1984 y 1995, sobre el empleo de la mujer en este mismo contexto, al igual que un estudio sectorial sobre los mtodos de produccin y las prcticas en materia de empleo en la industria de vestuario en los tres pases. En cuanto a estas ltimas, podemos sealar un estudio sobre los derechos de los trabajadores durante cierres de fbricas y, sobre todo, un resumen comparativo de las legislaciones laborales de los tres pases centrado en los once principios laborales enunciados en el ACLAN; en 2000,

    se public bajo el ttulo Derecho de las relaciones laborales en Amrica del Norte, una primera parte de este estudio dedicado a los tres primeros principios, es decir, la libertad de asociacin y los derechos a negociacin colectiva y a huelga. El Secretariado tambin particip en otras actividades conexas, entre ellas el coloquio anual sobre los ingresos y la productividad, que ha reunido a expertos de tres pases desde 1997 realizndose el ltimo en el ao 2000.

    El aporte de estas actividades de cooperacin y de investigacin es indudablemente positivo. En particular, de no existir el ACLAN, sera poco probable que estos diferentes estudios transnacionales, como aquellos referentes a los mercados laborales o las leyes que rigen las relaciones laborales en los tres pases, hubieran salido a luz127. Sin embargo, la tarea por delante es considerable. En el plano socio-econmico, conviene particularmente ajustar los instrumentos nacionales de medicin. En el orden jurdico, cmo garantizar, al interior del territorio del ACLAN, la aplicacin efectiva de cada una de las tres legislaciones nacionales en materia laboral, sin antes tener fcil acceso lo que lamentablemente todava no es el caso a versiones actualizadas, en los tres idiomas oficiales del Acuerdo, de las leyes y reglamentos, a veces detallados y tcnicos, que componen cada una de estas legislaciones? 128 El objetivo general de cooperacin laboral que constituye la base del Acuerdo se lleva a cabo gradual y concretamente a travs de la prctica de las actividades de cooperacin. Adems, algunas de ellas, como las actividades de formacin y las conferencias, acentan el carcter bipartito o tripartito, segn sea el caso, de orden trinacional.

    3. Control del cumplimiento de las obligaciones de las partes

    Asegura cada una de las Partes la aplicacin efectiva de su legislacin laboral? De igual modo, se esfuerza permanentemente cada una de ellas para mejorarla en relacin a los lugares de trabajo con altos ndices de calidad y productividad (Art. 2)? A falta de una instancia de control regular y peridico del respeto de las Partes para con estos dos ejes del contenido del Acuerdo en materia de obligaciones, como pueden preverlo diferentes

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    instrumentos internacionales relativos a los derechos de la persona y al trabajo, esta verificacin slo puede ser a la vez breve y particular: Ella es el fruto del tratamiento dado por las OAN a las comunicaciones pblicas, al igual que a las consultas ministeriales; ella podra tambin resultar lo que todava no ha sido el caso de las posiciones adoptadas por los CEE o paneles especiales arbitrales. Qu informes y qu resultados han permitido obtener hasta ahora estas intervenciones en relacin a una (A.) y otra (B) de estas obligaciones esenciales?

    a) La aplicacin efectiva de la legislacin nacional

    El mbito de las comunicaciones pblicas, al igual que aquel de las consultas ministeriales, se refiere al conjunto de los once Principios del trabajo. Como hemos visto, cada uno de estos principios puede ser la oportunidad para verificar el nivel de proteccin que ofrece la legislacin laboral nacional segn los trminos del artculo 2; bien puede tratarse, en relacin a uno u otro de ellos, de la idoneidad de las medidas gubernamentales o administrativas de aplicacin de la legislacin laboral (Art. 3), de la existencia de recursos administrativos, cuasi-judiciales o judiciales apropiados en relacin a ellos (Art. 4), de garantas procesales que se unen al ejercicio de tales recursos (Art. 5), as como de la accesibilidad y de la difusin en la opinin pblica de esta misma legislacin (Arts. 6 y 7). A contar de la entrada en vigor del ACLAN, la opinin pblica ha recurrido al procedimiento de las comunicaciones slo en forma gradual, tanto en lo que se refiere a los Principios invocados, a los aspectos planteados en relacin a ellos, como incluso a los pases en cuestin.

    En las mismas comunicaciones recibidas hasta hoy, se desprende una fase que podramos calificar de despertar , es decir aquella correspondiente a las primeras denuncias de incumplimiento de una u otra de las obligaciones precedentes en que ha incurrido un pas129. Est en primer lugar decididamente centrada en el ejercicio de la libertad de asociacin y la proteccin del derecho a organizarse (Principio 1) y, en lo que concierne al pas en cuestin, Mxico. Desde comienzos de 1994, la OAN

    norteamericana tiene, en efecto, ante s el caso de despido de trabajadores que intentaban implantar un sindicato no afiliado a la central mexicana dominante en las maquiladoras que pertenecen a empresas transnacionales130. La instancia se limita a observar entonces que las exoneraciones coincidieron con un perodo de actividad sindical, junto con plantear que el hecho de que los trabajadores despedidos hayan aceptado una indemnizacin que implica renunciar a su derecho a intentar obtener judicialmente su reincorporacin constituye una prctica conforme a la ley mexicana. Asimismo, organiza actividades cooperativas de informaciones en materia de actividad sindical con la participacin de otras OAN, sin recomendar consultas ministeriales. Al cabo de algunos meses, adopta una actitud ms decidida en el caso Sony131. El contexto era genricamente similar a casos precedentes y se refera a la consideracin de cierto nmero de dificultades: Imputaciones de despidos y actos discriminatorios en contra de los trabajadores, lo que la OAN estima plausible, una precaria situacin econmica de los trabajadores que queran iniciar procedimientos de reincorporacin, prueba contradictoria de actos de violencia policial, con la ayuda del empleador, en contra de trabajadores involucrados en una huelga (ilegal), rechazo abusivo del registro del sindicato lo que lo priv de un estatuto jurdico necesario en materia de representacin colectiva cuestionamiento de la imparcialidad del tribunal que adopt esta decisin, presencia del empleador durante una votacin a mano alzada en relacin a la eleccin de delegados sindicales; imposibilidad de los afiliados al sindicato para tener acceso al reglamento sindical y al convenio colectivo. Esta serie de hechos llev a la OAN a buscar un programa trinacional de actividades de cooperacin relacionadas con la proteccin de los trabajadores despedidos por actividad sindical, agregando el tema de las garantas procesales aplicables a la administracin interna de los sindicatos. Decidi igualmente iniciar un estudio relativo a la intervencin de los tribunales del trabajo en materia de despidos por actividad sindical junto con recomendar la celebracin de consultas ministeriales referentes a la efectividad de la ley que protege el ejercicio de la libertad de asociacin y el derecho a

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    organizarse. A su vez, estas consultas ministeriales desembocaron en seminarios pblicos relativos a los procedimientos nacionales de reconocimiento sindical, un estudio realizado por expertos independientes referente a la ley mexicana relacionada con el registro sindical y una serie de encuentros entre funcionarios mexicanos y las partes en cuestin en la instancia de registro sindical. Como se puede apreciar, este caso adquiri un cierto relieve por cuanto fue con motivo del primer anlisis trinacional verdadero de facetas importantes del derecho mexicano con relacin al primer Principio del ACLAN y su aplicacin.

    En el transcurso de los aos siguientes, las comunicaciones presentadas respecto a la libertad sindical y al derecho de asociacin, as como en lo referente a la intervencin administrativa y jurisdiccional respecto de las mismas, a veces dieron pie para analizar algunas aristas particulares del derecho mexicano, pero sobre todo han reiterado, ciertamente con mayor precisin, dificultades vislumbradas en los primeros casos que haba abordado la OAN norteamericana. De este modo, en 1996, esta ltima examin nuevamente en un caso relativo al registro sindical, pero esta vez en la Administracin Pblica, el alcance de los convenios internacionales del trabajo ratificadas por Mxico en su derecho interno132. En este caso, se plante la siguiente interrogante: Qu alcance otorgan el Convenio No 87 sobre la libertad sindical y la proteccin sindical de la OIT frente a una ley que impone el sindicato nico en la funcin pblica y en la que el tribunal se fund para poner obstculos al registro de otro sindicato? Tambin se aleg un conflicto de intereses resultante de la composicin del tribunal del trabajo, en lo que la OAN no perdi el tiempo en razn a la existencia de una va de recursos en derecho interno. Por consiguiente, recomend consultas ministeriales sobre este problema de la admisin del derecho internacional en derecho interno, lo que fue el tema de un seminario tripartito de expertos133. Posteriormente, en 1998, la OAN norteamericana rechaz categricamente intervenir con relacin a un supuesto atentado contra el derecho de huelga (tercer Principio) que fue el resultado de un requerimiento gubernamental de una lnea area enfrentada a

    una huelga a la cual ya se haba puesto trmino134.

    Otras comunicaciones permitieron volver a referirse a aspectos similares a aquellos revelados en las primeras comunicaciones: Rechazo de un tribunal del trabajo para registrar un sindicato formado para desplazar a otro afiliado a la central sindical adherida al gobierno de ese entonces, rechazo fundado en la proteccin otorgada por un empleador a un convenio colectivo ya suscrito con esta ltima agrupacin a espaldas de los trabajadores135; situacin de violencia manifiesta particularmente durante una votacin no secreta, bajo la tutela del tribunal del trabajo, con motivo de un conflicto intersindical similar 136. Despus del anlisis de estos dos expedientes por parte de la OAN norteamericana se suscribi, en mayo de 2000, un acuerdo interministerial: El gobierno mexicano deba seguir implementando, segn la ley nacional, un sistema de registro de los convenios colectivos, junto con promover el conocimiento de la existencia de estos convenios en los distintos medios laborales e implantar procedimientos de votacin secreta de afiliacin sindical incluyendo una lista de las personas aptas para votar. Un seminario pblico relacionado con diferentes aspectos, tanto generales como precisos, de la libertad sindical tendra lugar en la regin donde se produjeron estas situaciones; se celebrara tambin un seminario trilateral referente a la composicin y el funcionamiento de los tribunales del trabajo mexicanos que actan particularmente en materia de representacin sindical. Cabe mencionar que la OAN canadiense ya se haba encargado igualmente del caso Echlin en 1998137. Deba por su parte recomendar consultas ministeriales relativas a la imparcialidad de los tribunales del trabajo mexicanos, sobre la forma de garantizar la integridad y la exactitud de la votacin de afiliacin sindical, sobre la difusin del reglamento sindical y el convenio colectivo, as como tambin sobre la aplicacin de la ley mexicana que rige la expulsin de un miembro del sindicato. Volviendo a la OAN norteamericana, sta volvi a recomendar consultas ministeriales en julio de 2000, tras haber constatado una vez ms, como ella misma lo seal una prctica de votacin no secreta y actos de intimidacin con motivo de un intento de un sindicato gremial de

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    desplazar a un sindicato general138. Por ltimo, ms recientemente, le fue presentada otra situacin de rechazo de voto secreto y neutral de afiliacin sindical139.

    El problema de la proteccin de la libertad sindical y del derecho a organizarse en los Estados Unidos se llev igualmente ante la OAN mexicana, aunque con mucha menor frecuencia y, cuando esto ocurri, de manera mucho ms objetiva. Este ltimo recomend, en 1995, consultas ministeriales con miras a especificar la proteccin de los derechos de los trabajadores en caso de un cierre repentino de una fbrica dentro del contexto de organizacin sindical. Estas consultas fueron motivo de un seminario pblico y de un estudio publicado por la Comisin sobre el tema140. Tres comunicaciones ms recientes tambin abordaron los derechos de asociacin y de negociacin colectiva; dos de ellas se refirieron a las dificultades sufridas por trabajadores migratorios mexicanos y dos igualmente plantearon el problema del deficiente funcionamiento de la instancia gubernamental, el NLRB (Consejo Nacional de Relaciones Laborales), encargado de intervenir en estas materias. Ellas tuvieron por resultado una declaracin ministerial conjunta en virtud de la cual los Secretariados norteamericano y mexicano del trabajo se comprometieron a colaborar con miras a solucionar estas dificultades as como a emprender actividades precisas de cooperacin al respecto, entre ellas la preparacin de una gua trilinge que describe las modalidades de proteccin de los derechos de los trabajadores migratorios en los tres pases del ACLAN141. Por su parte, la OAN canadiense rechaz categricamente una comunicacin presentada por intereses patronales y cuyo objeto era ms bien singular142.

    Por ltimo, la legislacin laboral canadiense relativa a los dos primeros principios del ACLAN no fue ms que motivo de dos comunicaciones ante la OAN norteamericana en 1998. La primera, que sta haba aceptado analizar, se refera a un cierre de establecimiento dentro del contexto de organizacin sindical en Quebec; plante tambin la duracin en algunos casos del procedimiento de reconocimiento sindical regido por la ley quebequense. Sin embargo, fue retirada por sus autores, aparentemente satisfechos de que el legislador en cuestin

    fuera a iniciar una revisin de su ley que rige las relaciones laborales colectivas143. En cuanto a la segunda, que se refera a la exclusin del campo de aplicacin de la ley federal que rige las citadas relaciones de los carteros rurales, simplemente la OAN norteamericana rehus examinarla en lo sustantivo144.

    Una comunicacin de 1997 presentada a la OAN norteamericana vino a ampliar el campo de investigacin a otros principios laborales. Por esto, reviste una importancia particular, similar al caso Sony en materia de libertad sindical145. Ella se vali del Principio de eliminacin de la discriminacin en el trabajo (Principio 7) para denunciar la prctica de tests de embarazo en algunas maquiladoras del norte de Mxico: Estos tuvieron como consecuencia la negativa a contratar mujeres embarazadas y una incitacin al despido de trabajadoras embarazadas, para evitar el pago de licencias maternales. Las vctimas alegaron tambin una falta de confianza en las jurisdicciones del trabajo para corregir tales abusos. La OAN, despus de celebrar una audiencia, reconoci la existencia de dificultades relativas al acceso a las instancias en tales situaciones, conden las presiones ejercidas contra las asalariadas embarazadas, pero se declar incapaz de pronunciarse sobre la ilegalidad de la prctica de los tests de embarazo respecto a la ley mexicana, as como de resolver sobre aquella de la negativa a contratar aduciendo el embarazo como motivo. No obstante, recomend consultas ministeriales con el objeto de establecer la extensin de la proteccin ofrecida por la ley mexicana frente a la discriminacin sexual para con las mujeres embarazadas y su aplicacin por parte de las instituciones en cuestin. Estas consultas originaron actividades de cooperacin trinacionales sobre estos temas, las cuales incluyeron actividades de informacin para las trabajadoras en cuestin y una conferencia trinacional pblica. A pesar de la incertidumbre del derecho respecto a ciertos aspectos planteados, particularmente en cuanto a la negativa a contratar personas embarazadas, el caso no llev al establecimiento de un CEE, como podra haber sido la oportunidad.

    Ese mismo ao, las comunicaciones Han Young y Echlin antes mencionadas plantearon, adems de las dificultades relativas a la

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    libertad de asociacin, diferentes vicios en cuanto a aplicar la legislacin mexicana en materia de salud y de seguridad en el trabajo (Principio 9). De este modo, en este ltimo caso, la OAN constat entre otras cosas el carcter insuficiente de las multas, as como de la inspeccin. Las consultas ministeriales que vinieron despus dispusieron intercambios de informacin entre funcionarios norteamericanos y mexicanos sobre estos aspectos de la aplicacin de las leyes relativas a la salud y la seguridad en el trabajo, as como en relacin a la mantencin de substancias peligrosas, al equipo de proteccin y al papel de los comits paritarios de salud y de seguridad en el trabajo. Asimismo, deban establecer un programa de difusin de la informacin en la materia en los medios de trabajo146. Finalmente, en 2000, la OAN norteamericana, respecto de una comunicacin que se relacionaba a la vez la salud y la seguridad en el trabajo, as como a la indemnizacin en caso de accidentes laborales y enfermedades ocupacionales (Principio 10), constat una vez ms deficiencias en la inspeccin del trabajo, as como una falta de respuesta de la Administracin a los demandantes y orden consultas ministeriales a este respecto147.

    Por otra parte, la comunicacin Echlin presentada en 1998 a la OAN canadiense se refiri igualmente a los Principios 9 y 10. Despus de la audiencia, sta constat particularmente que, contrariamente al artculo 3 del Acuerdo, los trabajadores en cuestin no haban tenido, segn la legislacin mexicana, fcil acceso a las fichas de seguridad relativas a los productos peligrosos, as como una rotulacin inadecuada de estos ltimos y la falta de equipo de proteccin apropiado para los trabajadores expuestos. Por consiguiente, recomend consultas ministeriales sobre estas situaciones, as como tambin sobre la inspeccin, al igual que el inicio de un dilogo cooperativo entre el ministro de trabajo canadiense y su homlogo mexicano sobre la proteccin contra las lesiones ocupacionales a consecuencia de la manipulacin del asbesto.

    En el caso de la legislacin norteamericana, cuatro comunicaciones presentadas a la OAN mexicana en 1998 ampliaron similarmente el campo de intervencin de otros principios laborales. De

    este modo, al trmino de las comunicaciones Solec, Industria de la Manzana y De Coster Egg Farm, antes mencionadas, las distintas actividades de cooperacin dispuestas por la declaracin conjunta de los dos ministros de trabajo no slo debieron referirse, como hemos visto, a la libertad de asociacin y el derecho a negociar, sino que tambin a las normas mnimas de empleo (Principio 6), la eliminacin de la discriminacin en el trabajo (Principio 7), la prevencin y la indemnizacin de los accidentes laborales y de las enfermedades ocupacionales (Principios 9 y 10), as como a la proteccin de los trabajadores migratorios (Principio 11). El anlisis anterior de estas comunicaciones que realiz la OAN, en efecto, haba revelado diferentes vacos en la aplicacin de la legislacin norteamericana en estas materias, particularmente en empresas que recurrieron a trabajadores agrcolas mexicanos. Tales dificultades relativas a los trabajadores migratorios, expuestas por primera vez en la comunicacin Industria de la Manzana, fueron igualmente objeto de otra comunicacin en 1998. La aplicacin de las normas mnimas de empleo norteamericanas se vio comprometida, como hemos podido constatar, por una prctica administrativa de la divulgacin de informacin a los servicios de inmigracin, por parte de los inspectores del trabajo, de toda situacin de ilegalidad, respecto de la ley sobre inmigracin, de personas que buscan obtener el pago del salario mnimo o el respeto de otras condiciones mnimas de trabajo. Un acuerdo entre los dos ministerios indicados puso trmino a esta prctica, la que no poda sino tener un efecto disuasivo sobre las personas que buscaban obtener la aplicacin de las leyes laborales148.

    Toda la actividad que se origin de estas comunicaciones presentadas a las OAN tuvo por resultado, en un primer momento, identificar los puntos ms neurlgicos de la aplicacin de la legislacin laboral de los pases en cuestin y dar a conocer estas dificultades no slo a las autoridades gubernamentales de los tres pases, sino tambin plantearlas con toda claridad. Lo mismo ocurri, a modo de ilustracin, en el caso de Mxico, respecto de la imparcialidad de algunas jurisdicciones del trabajo en razn de su composicin, de la dificultad para obtener el registro en presencia de un sindicato

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    rival signatario de un convenio colectivo secreto, del procedimiento sindical de la aplicacin de una disposicin de taller sindical en un convenio colectivo, de la prctica de la votacin abierta de afiliacin sindical, del carcter precario de la situacin de trabajadoras embarazadas en las maquiladoras, de los pocos medios de la inspeccin en materia de salud y seguridad en el trabajo. En los Estados Unidos, la dificultad de aplicar la ley relativa a los distintos Principios laborales en el caso de los trabajadores migratorios es evidente. Tal conocimiento de la realidad de la aplicacin de la ley laboral nacional, que no estaba establecida de manera metdica antes del ACLAN, constituye un prembulo de bsqueda de relaciones de cooperacin contempladas por este mismo instrumento.

    Incluso es posible atribuir al mecanismo de las comunicaciones pblicas algunos resultados positivos inmediatos: Por ejemplo, en Mxico, el compromiso del ministerio federal del trabajo en cuanto a implementar un registro pblico de los convenios colectivos, segn las consultas ministeriales en el caso Echlin, la imposicin de una fuerte multa por violacin a la ley en materia de seguridad en el trabajo, al da siguiente de la presentacin de la comunicacin en el caso Han Young, cierta influencia del ACLAN tal vez en la elaboracin de una nueva poltica laboral por el anterior gobierno federal de ese pas. En los Estados Unidos, podramos mencionar, en provecho de los trabajadores migratorios, la elaboracin de un manual de uso corriente de la legislacin laboral, as como la supresin de una prctica de denuncia, en la administracin del trabajo, de la irregularidad de la situacin de trabajadores extranjeros respecto de la ley sobre inmigracin, luego de la comunicacin Yale Law School.

    En cambio, es preciso hacer notar la debilidad de la intervencin a nivel de la OAN en algunos casos. Por lo tanto, la existencia de recursos de apelacin en los derechos nacionales frente a decisiones de primer nivel de jurisdicciones del trabajo no es una respuesta satisfactoria a las deficiencias de funcionamiento relacionadas con este primer nivel respecto al artculo 5 del ACLAN, como se ha podido dar a entender en el caso Pesca Unin149. La recomendacin de consultas ministeriales a veces es simplemente formulada en trminos muy generales.

    En consecuencia, la OAN mexicana solicit de manera tpica la continuacin a nivel ministerial del anlisis de las cuestiones planteadas. Por su parte, la OAN norteamericana se mostr incluso ms general en la formulacin de su recomendacin en el caso TAESA150.

    Principalmente, el carcter recurrente de algunas dificultades inducira a cierta sospecha en cuanto a la eficacia, a la larga, de la intervencin pertinente, en particular aquella de las consultas ministeriales y de las actividades que se desprenden de ellas. Por consiguiente, podemos observar con el paso de los aos cierta similitud entre los tipos de trabas para el ejercicio de la libertad sindical, a que se referan las primeras comunicaciones relativas a Mxico, entre ellas el caso Sony, y aquellas constatadas en expedientes de 1997, como los casos Han Young y Echlin, TAESA-Flight Attendants, en 1999, y, al menos en lo que se refiere nicamente a imputaciones, la ltima comunicacin presentada hasta ahora, aquella denominada Duro Bag151. Segn los casos, en efecto, se trat de situacin de violencia con motivo de votaciones de afiliacin sindical, o bien, al menos, de falta de votacin secreta, en un lugar apropiado. La composicin del tribunal laboral gener tambin dificultad en estos casos. La no reincorporacin de trabajadores despedidos ilegalmente estuvo tambin presente en los primeros casos y tres aos ms tarde, en el caso Echlin.

    Por una parte, se puede responder, la importancia y la complejidad de la economa mexicana, la multiplicidad de los medios laborales en cuestin - lo mismo podra decirse de Canad y, en un grado mucho mayor, de los Estados Unidos - puede explicar la falta de efecto correctivo inmediato. Esta visin realista de las cosas, sin embargo, no basta para disipar un cuestionamiento en cuanto a la eficacia de las medidas adoptadas luego de las consultas ministeriales que respondieron a las comunicaciones en las que se reiteraban dificultades de un mismo orden152. Precisamente, esta ltima comunicacin, Duro Bag, cuyo esclarecimiento an est pendiente, plantea la cuestin de la eficacia del acuerdo entre los ministros de trabajo mexicano y norteamericano luego de los casos Han Young y Echlin, en lo que respecta al establecimiento

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    de una prctica del voto secreto en materia de afiliacin sindical153.

    Ah donde es posible lo cual excluye los tres primeros Principios el establecimiento de un CEE habra podido aportar una informacin externa e independiente de la Partes en cuanto al alcance exacto de la ley nacional, particularmente respecto al derecho internacional del trabajo correspondiente, luego de consultas ministeriales. Como hemos observado, el caso relativo a la discriminacin ejercida contra trabajadoras embarazadas154 habra dado motivo para ello, pero hasta ahora no se ha recurrido a esta instancia, como tampoco en otros casos, por lo dems.

    El derecho internacional relativo al trabajo se ha evocado con motivo del estudio de algunas comunicaciones. En algunos casos, fue examinado en consideracin al alcance que poda tener en razn de su posible inclusin en el derecho internacional. Las soluciones jurdicas difieren a este respecto de una Parte a otra e incluso, dentro de un pas, en funcin de las distintas corrientes de pensamiento como en particular lo ha hecho ver el simposio de expertos que tuvo lugar luego de las recomendaciones relativas a la comunicacin Pesca Unin155. En consecuencia, en lo que respecta a Mxico, la OAN norteamericana ya haba hecho mencin del hecho que este pas haba ratificado el Convenio N 87 sobre la libertad sindical y la proteccin de la libertad sindical en su informe relativo al caso Sony junto con plantear que el contenido de este convenio pas a ser parte de la legislacin mexicana156. La OAN canadiense hizo lo mismo en su informe de 1998 relativo al aspecto sindical de la comunicacin Echlin. Plante una inclusin semejante, en el derecho de Mxico, del contenido de otros instrumentos internacionales a los cuales haba adherido este pas, es decir el Pacto internacional relativo a los derechos civiles y polticos, la Declaracin universal de los derechos humanos, la Convencin norteamericana relativa a los derechos humanos y el Pacto internacional relativo a los derechos econmicos, sociales y culturales 157. Por su parte, la OAN mexicana, simplemente hizo mencin del hecho que los Estados Unidos no haban ratificado el Convenio No 87 de la OIT en su informe Industria de la Manzana158. En algunos otros

    informes, relacionados todos con Mxico, la referencia al derecho internacional se vuelve ms detallada. El informe de la OAN norteamericana en el caso Pesca Unin, donde se trataba, cabe recordar, de la imposicin legislativa de un monopolio sindical en la Administracin pblica, lo llev a tomar en cuenta recomendaciones anteriores del Comit de la libertad sindical de la OIT respecto de este mismo problema en el caso preciso de Mxico, as como posturas ms generales de la Comisin de Expertos para la aplicacin de los convenios y recomendaciones del mismo organismo sobre el tema159. Por otro lado, en su informe Echlin, esta misma OAN tom en cuenta posiciones generales de estas mismas instancias en lo que dice relacin con el monopolio sindical y con la aplicacin de las clusulas de seguridad sindical en los convenios colectivos respecto de los Convenios N 87 y 98 de la OIT relativas a la libertad de asociacin. Mxico ratific solamente el primero de estos convenios, pero, como la OAN hace hincapi, se encuentra ligado, en calidad de miembro de la OIT, por la Declaracin de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento, de 1998160. Asimismo, la comunicacin relativa a la discriminacin hacia las trabajadoras embarazadas probablemente la llev a constatar que el Comit de Expertos de la OIT haba considerado que tal discriminacin perfectamente se enmarcaba dentro de la discriminacin sexual, pero que no se encontraba reglamentada especficamente la legalidad de los tests de embarazo respecto al Convenio No 111 referente a la discriminacin en materia de empleo y ocupacin de la OIT. Igual cosa sucedi, como tambin lo constat, con la interpretacin del Convenio sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin respecto a la mujer aprobada por la ONU161. Finalmente, en el caso Echlin, tanto la OAN norteamericana como la canadiense examinaron el contenido de los convenios de la OIT ratificados por Mxico en materia de salud y seguridad en el trabajo, as como las recomendaciones anexas162.

    De estos distintos comportamientos de las OAN, se puede inferir entonces que el derecho internacional relativo al trabajo, incluso en ausencia de referencia expresa en el propio ACLAN, ha sido, en los casos que dieron

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    motivo para ello, un elemento tomado en cuenta en la formulacin de recomendacin de consultas ministeriales, ya sea con el objeto de clarificar el alcance del derecho internacional, o bien, para velar ms directamente por su aplicacin. Sin embargo, es preciso mencionar que todos los casos significativos en este sentido se han referido hasta ahora a Mxico, es decir un pas dotado, a diferencia de Canad, particularmente de un sistema constitucional monista que hace de un tratado ratificado parte integral de su orden jurdico interno163. Por ltimo, como lo ilustr el caso Pesca Unin, puede darse el caso que una OAN sea llamada a pronunciarse, en el caso de un pas determinado, sobre la aplicacin de la ley nacional de la que un componente de origen internacional en este caso el Convenio No 87 de la OIT ya fue objeto de intervencin de instancias internacionales respecto del comportamiento de este mismo pas.

    b) Hacia normas laborales elevadas

    La intervencin de las OAN, en su conjunto, ha reflejado por lo tanto una preocupacin de ver que las Partes apliquen efectivamente su legislacin laboral. Toda esta actividad habra ocultado su obligacin de esforzarse [] permanentemente por mejorar estas normas para en cierto modo hacer que sus leyes y reglamentos garanticen normas laborales elevadas, en relacin con los lugares de trabajo con altos ndices de calidad y productividad , como igualmente estn obligados a hacerlo en virtud del artculo 2 del ACLAN?

    Aun cuando el Acuerdo puede dar muestras de cierta ambigedad respecto a esta segunda gran obligacin ste confirma al mismo tiempo, como hemos visto, su respeto hacia la autonoma legislativa de cada pas164 y aun cuando la verificacin continua de su cumplimiento se prestara a una modalidad de control regular que tal Acuerdo no prev, algunas comunicaciones lo han vuelto a evocar.

    La obligacin de garantizar normas laborales elevadas segn el artculo 2 del Acuerdo fue tambin expresamente invocada

    por los reclamantes en contra del gobierno norteamericano respecto a las condiciones laborales mnimas de los trabajadores migratorios mexicanos165. La recomendacin de consultas ministeriales se muestra sin embargo silenciosa a este respecto. Por otro lado, las comunicaciones Echlin, presentadas de manera sucesiva a las OAN norteamericana y canadiense, dan prueba de cierta evolucin por parte de los autores: La segunda, a diferencia de la primera, apela expresamente a la obligacin de asegurar normas laborales elevadas que resultan del artculo 2, tanto en lo que se refiere al procedimiento de eleccin sindical como en lo que respecta a la salud y la seguridad en el trabajo166. En ambos casos la OAN canadiense reprodujo el texto del artculo 2, junto a otras disposiciones pertinentes del ACLAN. En seguida hizo referencia a l para que, si el tribunal del trabajo no se remita al voto secreto como modalidad de expresin de las preferencias sindicales de los trabajadores, [le] correspondera demostrar que [los otros procedimientos escogidos] son igualmente efectivos en cuanto a proteger la exactitud e integridad del recuento [fr. : Dcompte] y que permiten cumplir obligaciones que emanan del artculo 2 del ACLAN167. Finalmente, deba recomendar consultas ministeriales sobre una serie de problemas especficos planteados respecto a los Principios del trabajo en cuestin168. En otro caso presentado a la OAN norteamericana, la apelacin al artculo 2 por los autores de la comunicacin, la cual se refera a la exclusin legislativa de los carteros rurales del alcance de la ley canadiense que rige la representacin y la negociacin colectivas, no impidi la negativa a examinarlo con el fundamento de que no planteaba cuestiones relativas a la aplicacin de la legislacin laboral169.

    El derecho internacional en materia laboral, en particular aquel que emana de la actividad normativa de la OIT, est encaminado a proporcionar indicaciones tiles en lo que respecta al cumplimiento de esta obligacin que tienen las Partes de apuntar a normas laborales elevadas y, por esta razn, sera naturalmente motivo de referencias170.

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    4. El ACLAN y las dems obligaciones internacionales de las partes en el rea del trabajo

    Se trata en esta seccin de situar el ACLAN frente a otras instituciones e instrumentos relacionados con el trabajo que involucra las Partes. No pretende ser un enfoque analtico, puesto que un examen un poco ms detallado de los elementos involucrados superara ampliamente los lmites del presente texto. Consiste, por el contrario en poner de relieve la orientacin general de dichos elementos, con el fin de resaltar la identidad del ACLAN y su compatibilidad con este contexto ms amplio.

    En las secciones anteriores se pudo establecer algunas similitudes particulares entre el ACLAN y otros acuerdos regionales relacionados con el libre comercio transnacional en los que participan a ttulo individual algunas de sus partes. En el caso de los Estados Unidos, dichas similitudes tienen que ver con el acuerdo de libre comercio firmado entre este pas y Jordania el 24 de octubre de 2000171. El espectro de las relaciones comerciales contempladas en dicho acuerdo es relativamente reducido. A diferencia del ACLAN, el tema del trabajo es tratado junto con otros temas en el mismo acuerdo de libre comercio, y en ltima instancia, es sujeto al mismo tipo de sanciones que los compromisos de naturaleza exclusivamente comercial. Su base sustantiva, en el rea del trabajo incluye, a diferencia nuevamente del ACLAN, una referencia a la Declaracin de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento. Sin embargo, a diferencia de la Declaracin, las leyes nacionales del trabajo que las Partes se comprometen a implementar y a tratar de adecuar a las normas internacionales, si bien se relacionan con los derechos de asociacin y de negociacin colectiva, as como con la prohibicin del trabajo forzoso slo contemplan el establecimiento de una edad mnima en el caso del trabajo infantil y no la eliminacin de la discriminacin en materia de empleo y ocupacin. Por el contrario, siempre a diferencia de la Declaracin, tambin apuntan al establecimiento de normas correctas de trabajo en materia de remuneracin, de duracin del trabajo y de salud y seguridad en

    el trabajo (Art. 6). En relacin con el mbito cubierto, existe una actitud de cooperacin entre las Partes pero puede, si as fuere necesario, permitir un acceso ms inmediato que en el caso del ACLAN a un arbitraje, sin ningn distingo en cuanto a la naturaleza de la ley en cuestin, a diferencia del ACLAN, por lo menos a partir del nivel de los CEE. El mantenimiento del nivel de las leyes laborales referidas es considerado, en definitiva, como una condicin para relaciones comerciales bilaterales sanas172. En este aspecto, este instrumento se inscribe ms bien en la lnea de las diferentes leyes que rigen el comercio entre los Estados Unidos y otros socios comerciales que hacen de la negacin sistemtica de los derechos internacionalmente reconocidos de los trabajadores... una prctica comercial desleal []173.

    Por su parte, la posicin canadiense actual se manifiesta a travs del Acuerdo de cooperacin laboral entre el Gobierno de Canad y el Gobierno de la Repblica de Costa Rica, suscrito el 23 de abril de 2001. A diferencia de un acuerdo anterior, a saber el acuerdo que entr en vigencia en junio de 1997 entre Canad y Chile, el cual, salvo por un aspecto institucional (la ausencia de una Secretara bilateral) reiteraba simplemente el contenido del ACLAN, este reciente instrumento Costa Rica-Canad refleja un enfoque parcialmente novedoso para abordar el tema del trabajo en un contexto de libre comercio multinacional, al menos en lo que concierne a Canad. Sin embargo, cabe sealar nuevamente, con relacin al ACLAN, que este acuerdo abarca un volumen relativamente reducido de intercambios comerciales y que existe une disparidad en cuanto al nivel de desarrollo econmico de las dos nicas Partes. Existen, por cierto, similitudes entre este acuerdo Costa Rica-Canad y el ACLAN. Los principios planteados en materia laboral son los mismos (salvo en lo que se refiere a la proteccin de los trabajadores migrantes). Por lo tanto, estn incluidos aquellos estipulados en la Declaracin de la OIT, a la que se hace referencia en forma expresa (Anexo 1); en ambos casos, se pone el nfasis en las actividades de cooperacin174. El tratamiento de los casos de litigio, por el contrario, difiere en varios aspectos. Adems de las consultas ministeriales generales, cuyo objeto responde al presente instrumento, slo los principios

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    laborales correspondientes al contenido de la Declaracin de la OIT pueden ser objeto de la intervencin de un grupo especial de estudio. Por lo tanto, a diferencia de las etapas de intervencin consecutivas a las consultas ministeriales contempladas en el ACLAN, los derechos de asociacin, de negociacin colectiva podrn ser objeto de la intervencin del grupo de estudio. A la inversa, en lo que se refiere a la presentacin de un CEE segn el ACLAN, estarn excluidas las normas mnimas de empleo, la prevencin de los accidentes del trabajo y de las enfermedades profesionales, as como su indemnizacin. ste no es el caso para la proteccin otorgada a los nios y jvenes, la eliminacin de la discriminacin en el trabajo, as como la igualdad de remuneracin entre las mujeres y los hombres (Art. 15 y Anexo I). Al igual que ante un CEE, cualquier cuestionamiento relativo a uno de estos temas deber estar relacionado con una omisin sistemtica de la Parte en cuanto a asegurar la aplicacin efectiva de su propia ley y deber estar relacionado con el comercio. Esta ltima condicin refleja perfectamente, al igual en el ACLAN, el carcter complementario de dicho instrumento, con relacin al entendimiento que lleve al establecimiento de un mercado ampliado entre las Partes. No obstante, a diferencia del ACLAN, en caso de que el grupo de estudio constate en ltima instancia la omisin por una de las Partes de asegurar la aplicacin efectiva de sus normas de derecho contempladas en el campo de intervencin de dicho grupo, la Parte demandante no podr aplicar multas o tomar cualquier medida que afecte el comercio. La exclusin, a diferencia del ACLAN, de cualquier sancin econmica o comercial da lugar, de una manera indefinida pero quizs ms acorde con el objetivo general de cooperacin del Acuerdo, a medidas razonables y apropiadas (Art. 23). Por lo tanto, las visiones actuales de los Estados Unidos y de Canad difieren entonces en el plano de la sancin comercial de ltima instancia, al menos tratndose de relaciones bilaterales con Estados relativamente poco significativos en trminos econmicos.

    Dicho esto, conviene ahora examinar el ACLAN a travs de los compromisos multilaterales ms amplios contrados por las Partes en el rea del trabajo, es decir en funcin de su pertenencia a diferentes

    comunidades de estados: A saber la comunidad universal, la familia de la ONU (A) y la familia panamericana, la cual corresponde a la Organizacin de Estados Americanos (B).

    a) Las instituciones de la ONU

    En primer lugar, los instrumentos y organismos generales de la ONU, y luego aquellos del organismo especializado, la OIT.

    El Pacto internacional relativo a los derechos econmicos, sociales y culturales corresponde a dos tratados que explicitaban, en 1966, la Declaracin Universal cuyo alcance es el ms amplio en lo que se refiere al trabajo. Ratificado por Mxico y Canad, slo fue firmado por los Estados Unidos. Las Partes en estos tratados reconocen la existencia de un derecho programtico al trabajo, el que se traduce, entre otras cosas, en la adopcin de medidas adecuadas en materia de capacitacin y de polticas tendientes al pleno empleo (Art. 6). En el ACLAN, dichas materias son tratadas en una perspectiva general de cooperacin entre las partes contratantes en materia de desarrollo de los recursos humanos y de mejora del nivel de vida (Prembulo y Art. 1). Las partes contratantes del Pacto reconocen adems el derecho de toda persona a gozar de condiciones de trabajo justas y favorables, que aseguren entre otras cosas una remuneracin igual por un trabajo con igual valor sin ninguna distincin, en particular en trminos de gnero, la seguridad y la salud del trabajo, el derecho al descanso, as como el pago de los das feriados (Art. 8). Tambin deben respetar el derecho a huelga (Art. 8). Finalmente, reconocen el derecho de cualquier persona a la seguridad social (Art. 9). Estos son varios aspectos relacionados con el trabajo a los cuales corresponden principios de trabajo enunciados en el ACLAN, aunque en el caso de la seguridad social, slo se trate de la indemnizacin de los accidentes del trabajo y de las enfermedades. Hemos visto, sin embargo, que el ACLAN acepta la interpretacin que la legislacin nacional le da a cada uno de estos Principios, sin exigir un umbral mnimo particular, salvo exigencias de justicia procesal fundamental. El respeto de los compromisos que derivan de la ratificacin del Pacto da origen a un mecanismo general de control mediante informes peridicos por parte de los estados miembros de las Naciones

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    Unidas al Comit de los derechos econmicos, sociales y culturales; no est contemplado ningn mecanismo de queja individual175.

    La incidencia del Pacto internacional relativo a los derechos civiles y polticos ratificado por las tres partes contratantes del ACLAN es ms especfica. Tiene que ver con la prohibicin del trabajo forzoso (Art. 8), as como con la afirmacin de la libertad de asociacin incluido el derecho de crear sindicatos y formar parte de ellos (Art. 22). Adems de un control peridico de la aplicacin de dicho Pacto, al igual que en el caso anterior pero esta vez por el Comit de los derechos humanos; se contempla, en ciertas condiciones, el examen, par parte de este ltimo, de alegatos por incumplimiento del Pacto presentados por un Estado, as como de comunicaciones enviadas por particulares, al menos en el caso de los Estados que hayan ratificado el primer Protocolo facultativo, lo que hasta ahora, de las tres partes firmantes del ACLAN, slo es el caso de Canad. De la misma manera, tambin cabra, aunque sea por el carcter muy limitado del enfoque, mencionar el alcance de algunos convenios que corresponden a distintos principios contenidos en el ACLAN, tales como la Convencin internacional sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin racial (ratificada por las tres partes del ACLAN), la Convencin internacional sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra la mujer (tambin ratificada por los mismos tres pases) y la Convencin sobre los derechos del nio (ratificada por Mxico y Canad, y firmada por los Estados Unidos).

    Los instrumentos y las instituciones de la OIT constituyen un campo ms especfico de regulacin internacional del trabajo. Desde que la Conferencia Internacional del Trabajo adopt en 1998, es decir despus de la firma del ACLAN, la Declaracin de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento, una base de principios fundamentales se impone a todos los miembros de la OIT, cualquiera sea la situacin en trminos de la ratificacin de los convenios correspondientes. Dichos derechos fundamentales son los siguientes: La libertad de asociacin y el reconocimiento efectivo del derecho de negociacin colectiva, la eliminacin de todas las formas de trabajo forzoso u obligatorio, la abolicin efectiva del

    trabajo infantil y la eliminacin de la discriminacin en materia de empleo y ocupacin. Dicha Declaracin da lugar a un seguimiento promocional y peridico basado en las memorias peridicas presentadas por los Estados miembros de la OIT sobre los convenios fundamentales de dicha institucin, que hayan o no ratificado, segn sea el caso.

    Sin embargo, el conocido campo normativo de la OIT, tal como fue instaurado luego de la primera guerra mundial, es ms amplio que el campo de los derechos fundamentales abarcado en la Declaracin. Incluye adems varios aspectos del trabajo que, por lo dems pueden ser considerados igualmente importantes desde el punto de vista del trabajador. Algunos de estos temas se relacionan con Principios del ACLAN, tales como la duracin y las condiciones fsicas de la realizacin del trabajo, la indemnizacin de los accidentes laborales y de las enfermedades profesionales.

    Por el contrario, otros no estn incluidos en dichos Principios, como la proteccin de la trabajadora embarazada, la colocacin y la orientacin profesional (aunque el ACLAN apunta de una manera general a promover el desarrollo de los recursos humanos), la indemnizacin por desempleo, la normativa en materia de despidos. Subsiste, sin embargo, pero slo hasta cierto punto, una correspondencia global entre este marco normativo de la OIT y la base de los Principios del ACLAN176. Cabe, sin embargo, reiterar aqu una diferencia esencial, a saber que, a diferencia de la mayora de estas normas internacionales del trabajo, el ACLAN no impone, salvo los imperativos de justicia fundamental, normas bsicas sustanciales para las Partes firmantes. En cuanto al marco normativo de la propia OIT, sin perjuicio de los derechos fundamentales contenidos en la Declaracin, ste slo se impone en la medida en que los miembros ratifiquen los diferentes convenios. A este respecto, los diferentes Estados se han ido colocando ellos mismos en situaciones bastante dispares, como lo ilustra, por ejemplo, la comparacin entre Mxico, los Estados Unidos y Canad. De las 183 convenciones actuales, Mxico ha ratificado 78, los Estados Unidos han ratificado 14 y Canad, 30; esta disparidad afecta incluso algunos convenios fundamentales puesto que, a diferencia de Mxico y de Canad, los

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    Estados Unidos no han ratificado el Convenio N 87 (sobre la libertad de asociacin). La misma situacin se aplica a los Convenios N 100 y 111, relativos a la discriminacin.

    La aplicacin del conjunto de normas de la OIT se realiza a travs de controles regulares, basados en el examen de las minutas nacionales peridicas por parte de rganos de la OIT, tal como se vio con ocasin de la Declaracin177. Tambin puede conducir a intervenciones peridicas de algunos rganos fiscalizadores: La designacin, aunque poco frecuente, de una comisin investigadora luego que una queja haya sido presentada contra un Estado miembro por parte de otro Estado miembro; el examen de reclamos presentados por organizaciones sindicales en contra de un Estado. En lo que se refiere a la libertad sindical, cabe destacar, a este respecto, que el Comit de Libertad Sindical del Consejo de Administracin de la OIT ha examinado cerca de 2000 quejas desde hace ms de medio siglo178.

    Observemos finalmente que la reciente redefinicin de los objetivos estratgicos de la OIT constituye une ocasin idnea para reforzar la implementacin sustantiva del ACLAN. En efecto, puesto que la Declaracin adoptada en 1998 ha sido diseada como un instrumento de promocin de los principios fundamentales que enuncia, las observaciones realizadas peridicamente dentro del marco de su seguimiento anual deben permitir, en conformidad con su artculo 3, identificar reas de cooperacin tcnica y de asistencia por parte de la Organizacin hacia sus miembros, con la participacin eventual de otras organizaciones internacionales. Esta es una de las principales pautas del marco programtico propuesto por el Director General de la OIT en la Conferencia Internacional del Trabajo de 1999, cuyo objetivo ms amplio consiste en centrar las energas de la OIT en el trabajo decente como una de las principales demandas globales de nuestra poca. Como lo sealaba el Director General en su memoria Reducir el dficit de trabajo decente- un desafo global, presentada en la Conferencia de 2001, este concepto de trabajo decente (que atae a la vez a las posibilidades de empleo, la proteccin social, la de los derechos laborales y al dilogo social) abre, ms all de la cooperacin tcnica y la asesora, nuevas oportunidades de iniciativas

    conjuntas con los gobiernos y las organizaciones regionales, de las cuales la colaboracin actual entre la OIT y la Conferencia Interamericana de los Ministros del Trabajo es slo un ejemplo.

    b) Instituciones Panamericanas

    Los tres pases del ACLAN forman parte del sistema de la Organizacin de Estados Americanos (OEA) y se encuentran ligados, en distintos grados, por sus instrumentos e instituciones. Al ser miembros de la OEA, las partes contratantes del ACLAN deben cumplir con las obligaciones contempladas tanto en la Carta de los Estados Americanos como en la Declaracin Americana de los derechos y deberes del hombre. El primero de estos instrumentos adoptado en 1948 incluye un compromiso de cada Miembro de promover la aplicacin del principio del derecho al trabajo, remunerado de manera justa, la libertad de asociacin, incluido el derecho de negociacin colectiva y el derecho de huelga, as como la aplicacin de un sistema eficaz de seguridad social (Art. 44). El segundo instrumento contempla el respeto de dichos derechos (Arts. 14, 15 y 22). La Convencin americana sobre derechos humanos, ratificada por Mxico y no por Estados Unidos y Canad, no agrega nada en dichas reas. Trata, en trminos generales, del derecho de asociacin (Art. 16) y contempla un compromiso por parte de los Estados miembros de encaminarse en la va de un desarrollo social y econmico progresivo (Art. 26). El Protocolo adicional de dicha Convencin, llamado Protocolo de San Salvador, adoptado en 1988 pero que slo entr en vigencia en 1999, es el texto donde se enumera de una manera bastante detallada un conjunto amplio de derechos econmicos y sociales de la persona en el rea del trabajo: El derecho al trabajo, en el que los Estados partes se comprometen a adoptar las medidas que favorezcan el pleno empleo, la orientacin vocacional y la capacitacin profesional (Art. 6); el derecho a condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo, entre las cuales una remuneracin que asegure como mnimo a todos los trabajadores condiciones de subsistencia digna y decorosa para ellos y sus familias y un salario equitativo e igual por trabajo igual, sin ninguna distincin; en casos de despido injustificado, el derecho a una

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    indemnizacin o a la readmisin en el empleo, la seguridad e salud en el trabajo, la limitacin de las horas de trabajo, etc.(Art. 7); la libertad sindical y el derecho a huelga (Art. 8); el Derecho a la Seguridad Social, incluidos en casos de accidentes de trabajo o de enfermedad profesional y licencia retribuida por maternidad (Art. 9). Hasta ahora, de los tres pases miembros del ACLAN, slo Mxico ha ratificado este Protocolo.

    La Comisin Interamericana de Derechos Humanos puede solicitar a cualquier miembro que elabore informes sobre la situacin de los derechos humanos en su territorio nacional y formular observaciones al respecto. Tambin podr, en algunos casos, examinar las quejas de un Miembro contra otro por una supuesta violacin de los instrumentos citados ms arriba, siempre y cuando hayan sido ratificados. Pero sobre todo, est habilitada para recibir peticiones individuales, en las mismas condiciones, a saber comunicaciones del pblico, segn la terminologa utilizada en el ACLAN 179. El Protocolo de San Salvador contempla adems la obligacin para los Miembros que lo hayan ratificado de presentar informes peridicos al Secretario General de la OEA sobre el cumplimiento progresivo de los objetivos y el respeto de los derechos estipulados; el Consejo Econmico y Social del organismo, as como, si lo estima pertinente, la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, los examinarn y sometern a la Asamblea General de la OEA.

    Finalmente, existen desde hace varios aos mecanismos ampliados de consulta y de cooperacin entre los ministros del trabajo de todos los pases de las Amricas (con excepcin de Cuba): Se trata de la Conferencia Interamericana de Ministros del Trabajo, conferencia especializada de la OEA que constituye el rgano central del sistema interamericano del trabajo. Entre otras cosas, la Conferencia dicta pautas sobre los diferentes aspectos de los problemas sociales y laborales, elabora normas para el fortalecimiento de las instituciones y organizaciones del sector laboral y propicia tambin la adopcin de formas asociativas que contribuyan al mejoramiento del ingreso, del empleo y el bienestar de los trabajadores. De manera ms especfica, propicia la elaboracin de estudios sobre la armonizacin y legislacin de los Estados miembros de la

    OEA en lo relacionado con el Sector Trabajo180. Asimismo es la encargada de promover el cumplimiento de los derechos econmicos y sociales que garantizan los diversos instrumentos internacionales de los trabajadores y los empleadores181. En forma adicional, tambin desarrolla su accin, desde algunos aos, dentro del seguimiento de las cumbres peridicas de los Jefes de Estado de las Amricas, tendientes ahora al establecimiento del ALCA (rea de libre comercio de las Amricas)182.

    Este vistazo a los sistemas de la OIT y de la OEA, aunque breve, no permite situar el ACLAN como instrumento de regulacin internacional del trabajo en relacin con las Partes. La primera constatacin es que el ACLAN no es el nico instrumento existente en este escenario de regulacin internacional del trabajo tanto a nivel mundial como regional. No obstante, el ACLAN no est expresamente ligado a ninguno de estos sistemas (salvo en lo que se refiere al aspecto particular de la creacin de los CEE[Art. 45]); el Acuerdo opera independientemente de estos sistemas a los que tambin adhieren sus signatarios.

    En cuanto a la cobertura sustantiva del ACLAN, se puede constatar, por el enunciado de sus once Principios de trabajo, que abarca las principales facetas del campo laboral; en este aspecto, el ACLAN va ms all del campo ms limitado de los derechos fundamentales consagrados en la Declaracin de la OIT. Sin embargo, con respecto a la totalidad de las normas de la OIT, no se puede menos que constatar algunos vacos especficos, lo que tambin se aplicara con relacin al conjunto de normas de la OEA, incluido el Protocolo de San Salvador. Dichos vacos, que podran ser motivos de preocupacin, pierden, sin embargo, parte de su significacin si recordamos que, salvo en lo que se refiere a los principios fundamentales de justicia, el ACLAN no pretende en absoluto imponer a las Partes un denominador normativo comn, sino que, contrariamente a otros instrumentos, tanto de la OIT como de la OEA, se remite al contenido de la legislacin nacional de cada uno de los pases involucrados.

    Finalmente, en cuanto a la fiscalizacin del cumplimiento de las obligaciones asumidas, el ACLAN no contempla, a diferencia de los sistemas de la OIT y de la

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    OEA, la creacin de un organismo central y permanente de fiscalizacin. Por lo tanto, contrariamente a las prcticas que caracterizan a estos dos ltimos sistemas, no se puede realizar ninguna comprobacin regular y peridica de las distintas situaciones nacionales en trminos de cumplimiento. Por ende resulta imposible verificar en forma metdica y pblica la materializacin del compromiso asumido por cada una de las Partes, a saber asegurar que sus leyes y reglamentos garanticen normas de trabajo elevadas, que correspondan a lugares de trabajo con altos coeficientes de calidad y de productividad y, con este fin, esforzarse constantemente por mejorar las normas en este sentido (Art. 2)183. Por otra parte, el ACLAN presenta similitudes con los dos sistemas internacionales arriba mencionados, puesto que contempla mecanismos de fiscalizacin puntuales, tanto por iniciativa de los Estados como de particulares. Nuevamente, en lo que se refiere a dichos mecanismos procesales puestos a la disposicin de unos y otros para garantizar la aplicacin del nivel deseable de normas del trabajo, los recursos contemplados por el ACLAN, coexisten, en el grado sealado, con mecanismos para garantizar la aplicacin de las normas de los sistemas internacionales mencionados. A diferencia, no obstante, de la presentacin ante los rganos pertinentes de la OIT y de la OEA, el ACLAN no contempla sanciones similares para los derechos que enuncia; el dficit jurisdiccional resulta particularmente evidente en materia de libertad sindical, incluidos los derechos a la negociacin colectiva y de huelga.

    Conclusin

    El ACLAN, como se recuerda, ha contribuido a posibilitar polticamente la adopcin del TLCAN, particularmente en Estados Unidos: Al igual que el medioambiente, los trabajadores no podan simplemente quedar fuera en este libre espacio econmico norteamericano que se estableci. Del mismo modo, la medicin de la eficacia o del xito del ACLAN debe hacerse desde esta perspectiva de la proteccin del trabajo, incluso, como l mismo lo plantea, a partir del establecimiento de las normas que lo rigen en relacin con lugares de trabajo con altos coeficientes de calidad y productividad

    (Art. 2). Similar objetivo, enunciado indistintamente dependiendo de los medios de trabajo de los tres pases en cuestin, supera ampliamente la proteccin del libre comercio a nivel trinacional en contra de la prctica del dumping social, incluso si puede tener concordancia episdica entre estos dos niveles de accin. Por lo tanto, es a partir de su propia perspectiva como conviene apreciar globalmente la naturaleza misma del ACLAN y la de la actividad que ha generado desde su entrada en vigor. De una manera prospectiva, podemos tambin preguntarnos cul podra ser el aporte de este tipo de acuerdo internacional en materia de trabajo, innovador desde distintos puntos de vista, mientras se ampla la zona de libre comercio a un conjunto ms vasto de pases americanos?

    En su esencia, el ACLAN se basa en un postulado de adecuacin de cada uno de los tres sistemas de normas y de instituciones del trabajo en relacin con su respectivo lugar de aplicacin, con el acuerdo esencial de cada Parte de aplicar efectivamente este derecho, esforzndose al mismo tiempo por mejorarlo. Tampoco -salvo en lo que se refiere a la formulacin de principios fundamentales de justicia y de administracin del trabajo- el Acuerdo conlleva un contenido normativo sustancial uniforme que se impondra de manera mnima, pero uniforme, en los pases en cuestin; tampoco pretende, como ya se ha visto, proporcionar un marco a una representacin colectiva y a una negociacin colectiva que revistieren importancia a nivel trinacional. La coexistencia de tres tradiciones, bastante diferentes, pero avanzadas, de derecho del trabajo, poda permitir, en este caso, remitirse a tal punto de partida. Este no sera el caso, dicho sea de paso, tratndose de un conjunto de pases ms vasto y ms diversificado en lo que se refiere al nivel de desarrollo social y econmico. A este respecto, es conveniente precisar que la formulacin de tales estndares sustanciales en materia laboral, no se opone a una eventual diversidad de soluciones nacionales, siempre y cuando se garanticen las exigencias bsicas impuestas, ya sea en forma absoluta, como en materia de libertad sindical, o en forma programtica, como podra ser el caso, por ejemplo, en materia de previsin social. El ejemplo del derecho social europeo resulta revelador a este respecto; se reconoce la competencia exclusiva

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    de los Estados de legislar, exceptuando la competencia comunitaria, en relacin con las remuneraciones, el derecho de asociacin, el derecho de huelga y en materia de lock-out184; ellos deben respetar, sin embargo, en su accin legislativa, los imperativos pertinentes de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unin.

    El propio tratado, al no haber establecido un contenido sustancial mnimo, habra podido referirse a la normativa internacional relativa al trabajo aplicable en el contexto americano, lo que no ha hecho. Podra haberse remitido entonces a instrumentos de las Naciones Unidas, principalmente a algunos pasajes pertinentes del Pacto Internacional relativo a los derechos econmicos, sociales y culturales, como asimismo, en la medida ya sealada, a diferentes disposiciones de instrumentos del sistema de la OEA. Las diferencias de actitudes de los signatarios, en el caso de Estados Unidos especialmente, y en menor medida, de Canad, en cuanto a la ratificacin de cualquiera de estos instrumentos, no alentaban probablemente a hacer tales referencias, por el instante. En un contexto americano ampliado, una ausencia de sinergia de este tipo entre los sistemas de intervencin internacional aplicables al trabajo en las Amricas, sera poco funcional, incluso inexplicable. En cuanto a la normativa de la OIT, la ausencia de referencia a la Declaracin de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales del trabajo y su seguimiento obedece a la anterioridad del ACLAN. En lo referente a los acuerdos cuyo tema no se relaciona con esta esfera ms bien selectiva de los llamados derechos fundamentales, la diversidad de las actitudes de los signatarios en lo concerniente a su ratificacin no permita sacar un denominador comn.

    De todo ello resulta, como ya se ha visto, una cierta desigualdad en la importancia del compromiso de cada uno de los signatarios de aplicar eficazmente su legislacin laboral; esta legislacin es, segn sea el caso, ms o menos intervencionista o generosa; implica por otra parte un aporte del derecho internacional del trabajo al derecho interno, que vara segn el nmero de ratificaciones de los instrumentos, a la vez internacionales, por los pases y segn el efecto de la ratificacin en el derecho interno de cada uno de ellos185. Como ya se ha sealado, la desigualdad del compromiso de los pases se debe tambin a

    que existe un reparto de la competencia constitucional en materia laboral en un pas como Canad, en lo que dice relacin con sistemas unitarios: El compromiso que parece total en el primer caso slo lo es, de hecho, conforme a la adhesin de las provincias (Anexo 46).

    A pesar de estas dificultades, el ACLAN conserva, sin embargo, el mrito de interesarse en una gama relativamente completa de aspectos sustanciales relacionados con el trabajo, como da fe la lectura de sus once Principios concernientes al trabajo.

    En cuanto a los modos de controlar la fidelidad de las Partes a sus compromisos, el ACLAN cuenta con consultas episdicas y peridicas de las OAN y de los ministros del trabajo, as como con el efecto de terceras intervenciones puntuales (CEE y paneles arbitrales especiales) en ciertos casos. Sin embargo, no establece organismos permanentes de control que trabajen a distancia de las Partes. Esta solucin institucional implica una ausencia de modo de control regular o peridico, a diferencia de lo que se utiliza principalmente en los sistemas de la OIT, de la OEA o de las Naciones Unidas. De ah la ausencia de supervisin del cumplimiento del compromiso programtico de cada una de las Partes de actuar de manera que sus leyes y reglamentaciones garanticen normas de trabajo avanzadas, en relacin con medios de trabajo con altos coeficientes de calidad y de productividad y, con este fin, esforzarse constantemente por mejorar estas normas en virtud de este espritu (Art. 2)186. En este caso concreto, el reducido nmero de Partes en cuestin y su proximidad en la empresa de libre intercambio en el que se comprometieron, probablemente explica la ausencia de un modo permanente de control que sea exterior a ellas. La ampliacin de las fronteras del mercado al conjunto americano tornara ms aguda la necesidad de una forma de supervisin regular. El control episdico es escalonado. Conlleva, como se ha visto, una apertura amplia y sin restricciones en cuanto a la identidad de los participantes o a la naturaleza del principio del trabajo en cuestin: Las comunicaciones del pblico. An aqu, a diferencia principalmente del Acuerdo norteamericano de cooperacin ambiental, la intervencin solicitada no es la de un rgano

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    central, sino ms bien la de los observadores estatales particulares, en este caso las OAN, de los dems Estados no aludidos por la comunicacin. Por el momento, esta frmula ha conducido a tantos modos de revisin como el nmero existente de Estados signatarios. Estos modos reflejan, evidentemente, las tradiciones jurisdiccionales de estas Partes, pero presentan el inconveniente de que introducen una desigualdad en el grado de anlisis fctico de las situaciones en cuestin, manifestndose esta diferencia entre el procedimiento de anlisis mexicano y el de las otras dos Partes.

    En lo referente al acceso a las fases subsiguientes de la CEE y del grupo especial, las exclusiones relacionadas con la naturaleza de los principios del trabajo en cuestin parecen sencillamente no tener una justificacin lgica o funcional: La omisin sistemtica por una de las Partes de asumir la aplicacin de su legislacin relativa a cualquiera de los once principios del Acuerdo, cualquiera que sea, plantea un tema de justicia sustancial concerniente a los objetivos del Acuerdo y de los compromisos de las Partes que en l se expresan.

    La exclusin ha resultado ser especialmente injustificable y nociva en el caso de los poderes relativos a los derechos de asociacin, de negociacin colectiva y de huelga. Por una parte, su efecto negativo se hace sentir desde el estado de la CEE, etapa cuyo alcance podra ser no acadmico, como lo ha sido hasta ahora, sin una restriccin de esta naturaleza. La frecuencia relativamente alta de las comunicaciones que abordan estos tres principios desde la entrada en vigor del Acuerdo, hara, en efecto, provechoso el aspecto escrutador exterior de la CEE. Por otra parte, en cada uno de los Estados, la efectividad cotidiana de las normas tcnicas del trabajo no puede ser asumida slo por la fiscalizacin estatal, siempre desmesuradamente desprovista de medios con respecto a la multiplicidad y a la diversidad de los medios de trabajo en cada pas; esta efectividad depende, en la prctica y en gran medida, de la realidad y de la vitalidad de la accin sindical en estos diferentes medios.

    Por otra parte, que el asunto deba atenerse al comercio entre las Partes, refleja sencillamente el hecho de que el ACLAN es un complemento del TLCAN. Sin embargo, la

    exigencia es artificial frente a una preocupacin de efectividad de una legislacin laboral cuyo alcance es general y no se restringe, de esta forma, a algunos sectores econmicos.

    Siempre en lo relativo a las vas de los recursos, pero en otro orden de ideas, un eventual acuerdo internacional relativo al trabajo, de un alcance territorial ms englobante que el del ACLAN, planteara la interrogante sobre la coexistencia de diferentes foros internacionales susceptibles de intervenir en materia laboral y de coordinacin de las vas de recursos que se ofrecen tanto a los Estados como a los organismos privados en relacin con un conjunto panamericano de esta naturaleza.

    Por ltimo, la incorporacin del ACLAN al orden econmico del TLCAN, se expresa en la naturaleza de la ltima sancin de las obligaciones relativas solamente a tres de los once principios del trabajo: La supresin, por lo menos en contra de Estados Unidos y de Mxico, de beneficios del TLCAN (Art. 41). En ltima instancia, este recurso a la sancin econmica en un acuerdo multilateral relativo al trabajo hubiese podido parecer innovador al momento de adoptar el ACLAN; se apartaba entonces de los modos persuasivos ms suaves, caractersticos de los instrumentos internacionales relativos a los derechos de las personas y al trabajo. Con la perspectiva que dan los aos despus de la aplicacin del ACLAN, el significado prctico de este carcter parece menor. No solamente el modo de sancin en cuestin est slo abierto en el caso de tres de los once Principios del trabajo, sino, sobre todo, ciertamente es poco probable que algn da se recurra a ello, en vista de las ocasiones anteriores de solucin de litigios, las que se revelan especialmente persuasivas. De todas maneras, ninguna situacin litigiosa que, ltimamente, pueda dar asidero a la sancin econmica ha alcanzado an el estado anterior del CEE, tras varios aos de aplicacin del ACLAN. Y si algn da se recurriere a la sancin econmica, sera dudosa la supervivencia del espritu de cooperacin en las Partes que debe garantizar el funcionamiento general del Acuerdo. Una apertura ms indefinida sobre medidas razonables y apropiadas, excluida precisamente la sancin econmica, pero incluidas algunas modificaciones- en un

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    sentido tanto positivo como negativo, es necesario as entenderlo- de las actividades de cooperacin, para retomar la formulacin del reciente acuerdo entre Costa Rica y Canad (Art. 23), se acercara ms a los modos de sancin clsicos que se vinculan a las normas internacionales del trabajo y sera ms conveniente para las necesidades de un eventual acuerdo de cooperacin en materia laboral que se extienda a las Amricas.

    Sin embargo, el alcance real del acuerdo se mide, en definitiva, en virtud de las actividades que ha generado desde su entrada en vigor hace ya unos ocho aos. Ahora bien, toda esta actividad se vincula, en distintas formas, a las relaciones de cooperacin entre las Partes, segn la estructura del ACLAN.

    Por una parte, las diversas actividades de cooperacin y de investigacin realizadas, tanto con la participacin de las OAN como bajo el auspicio de la Comisin, testimonian de manera positiva el aporte de marco del ACLAN y de sus instituciones en la materia. De all en adelante, ellas aportaron un nivel de conocimientos compartidos del que de otra forma probablemente no se dispondra, en lo referente a las condiciones sociales del trabajo al interior del territorio del TLCAN, incluidas aquellas relativas a la aplicacin de las diferentes legislaciones laborales en vigencia. Asimismo, la prctica de algunas de estas actividades facilita a la vez la concertacin trinacional, no solamente entre las administraciones pblicas del trabajo, sino tambin, segn corresponda, entre los medios empresariales y aquellos, principalmente sindicales, relacionados con el trabajo187. Esto es vlido principalmente al ms alto nivel gubernamental, cuando se trata de consultas ministeriales ya sea al interior o no de la Comisin. A este respecto, la Conferencia Interamericana de Ministros del Trabajo parece ya extender, de una manera similar a ciertas consideraciones, el marco institucional multinacional de cooperacin en materia laboral a la totalidad de pases de las Amricas.

    Por otra parte, estn la presentacin y el procesamiento de las comunicaciones del pblico. Ya se ha considerado la ausencia de restricciones tanto en lo relativo a la identidad o condicin de sus posibles autores como a su objetivo. Se trata, como se ha visto, de un

    procedimiento que permite introducir el aporte de elementos de la sociedad civil en el procedimiento de supervisin del cumplimiento de las obligaciones esenciales del Acuerdo por cada una de las Partes. Relativamente poco frecuentes, al menos con respecto a lo que se poda descontar al principio, estas comunicaciones han dado lugar, como se ha visto, a tpicas formas de concertacin transnacionales que unen no solamente diferentes instancias sindicales, sino tambin diferentes organismos privados abocados a la proteccin y al progreso de los derechos humanos fundamentales.

    Estas comunicaciones han permitido rpidamente delimitar los puntos neurlgicos de la aplicacin de los derechos del trabajo nacionales. De la misma forma, ciertas comunicaciones tienen el mrito, por la publicidad que rodea su presentacin y revisin, de sensibilizar al pblico con respecto a las dificultades relativas al trabajo en el contexto norteamericano. Asimismo, en algunas oportunidades, han permitido proporcionar ciertos correctivos especiales, como tambin se ha visto, unas veces inmediatamente, otras, despus de actividades derivadas de consultas ministeriales posteriores.

    Estas diferentes actividades de cooperacin derivadas de consultas ministeriales recomendadas por las OAN tras la revisin de algunas comunicaciones, han podido, a su vez, al menos en una fase inicial de la aplicacin del Acuerdo, dilucidar en gran medida las deficiencias constatadas y contribuir, en algunos casos, a una aplicacin ms fiel de los derechos nacionales. La reiteracin de conclusiones sustancialmente similares despus de consultas ministeriales relativas a dificultades ms bien repetitivas, en lo referente principalmente a la aplicacin de la legislacin mexicana relativa a los tres primeros Principios del trabajo, incita, sin embargo, a constatar que la intervencin inicial en relacin con este tipo de dificultades no siempre ha tenido una importancia decisiva. Asimismo, es de temer que la repeticin de conclusiones ministeriales de la misma naturaleza implique una cierta desilusin en cuanto a la eficacia del ACLAN con respecto a ellas. En mayor o menor medida, la ausencia de comunicaciones desde 1999 ser una manifestacin de ello? La imposibilidad

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    de acceder a la CEE en materia de derecho de asociacin, de derecho a negociacin colectiva y de derecho de huelga vale decir, las reas que originaron el mayor nmero de comunicaciones en los aos anteriores podra tambin acentuar el fenmeno.

    En resumidas cuentas, el aporte del ACLAN como instrumento garante de la efectividad y del mejoramiento de los derechos del trabajo de los tres pases signatarios y, en trminos ms generales, del mejoramiento de las condiciones de trabajo y del nivel de vida de en el territorio de cada una de estas Partes (Arts. 1 y 2), resulta de este modo a la vez positivo, pero incompleto o inadaptado a ciertas consideraciones, segn los aspectos anteriormente referidos.

    Notas

    + Anexo l: Libertad de asociacin y proteccin del derecho a organizarse; 2: Derecho a la negociacin colectiva; 3:Derecho de huelga; 4: Prohibicin del trabajo forzado; 5: Proteccin concedida a los nios y a los jvenes en materia de trabajo; 6: Condiciones mnimas de empleo; 7 : Eliminacin de la discriminacin en el empleo;8: Igualdad de remuneraciones entre hombres y mujeres; 9: Prevencin de accidentes del trabajo y de enfermedades profesionales; 10: Indemnizacin en caso de accidentes y enfermedades profesionales; 11: Proteccin de los trabajadores migrantes. 1 La versin inglesa del Tratado de Libre

    Comercio Norteamericano (TLCAN) se reproduce en el nmero 32 de I.L.M. 289 (1993) (International Legal Materials). 2 El Acuerdo de Libre Comercio entre Canad y

    Estados Unidos (ALE). 3 A.L.C. DE MISTRAL, The Significance of

    the TLCAN Side Agreements on Environmental and Labour Cooperation, (1998) 15.1 Arizona J. Of Int. And Comp. I, 169-183, en Pgs. N 169 y 170. 4 Vase (Trading Away Rights The

    Unfullfilled Promise of TLCANs Labor Side Agreement, Washington, Human Rights Watch, 2001, en adelante Trading Away Rights) en la Pg. N 14, que se apoya para esta materia en RE. HERZTEING, The Labor Cooperation Agreement Among Mexico, Canada and the United States: Its Negotiation and Prospects, United States Mxico L.J., volumen 3, The University of New Mexico School of Law, en las Pgs. N 122 a 124. 5 Vase L.O. POMEROY, The Labor Side

    Agreement under TLCAN: Analysis of its Failure to

    Include Strong Enforcement Provisions and Recommendations for Future Labor Agreements with Developing Countries (1996) 29 George Washington L.J. of Int. Law and Economics 769-801, en las Pgs. N 774 a 775. 6 Ibid. Pg. N 776.

    7 El texto (en ingls) del Acuerdo se encuentra

    en el I.L.M. 32, 14999 (1993). 8 Adems, en el caso de Canad, slo se trataba

    de una compensacin monetaria. 9 Vase R.J. ADAMS y P. SINGH, Early

    Experience with TLCANs Labour Side Accord, (1997, 18 Comp L.J. 161-181, en las Pgs. N 161 y 163. 10

    Dato proveniente de un estudio realizado por la Comisin de Cooperacin Laboral y que se refiere a los mercados laborales en Amrica del Norte (versin inglesa): North American Labor Markets A Comparative Profile, Dallas, Comisin para la Cooperacin en el Trabajo, 1997 (en adelante llamado Estudio), Pg. N 7. 11

    A. GILES y D. MASCHINO, La integracin econmica en Amrica del Norte y las relaciones industriales, en R. Blouin y A. Giles (dir.) Lintegration conomique en Amrique du Nord et les relations industrielles, Sainte-Foy, P.U.L., 1998, 5-38, 14 12

    Ibid., Pg. N 21. 13

    (-) Ouverture sur le monde: Priorits du Canada en matire daccs aux marchs internationaux, Ottawa, Ministerio de Relaciones Exteriores y de Comercio Internacional, 2001, 43 (En el caso de Canad, estos intercambios con Mxico haban crecido en un 27% en el ao 2000, y en un 12% en el caso de los Estados Unidos. En el 2000, las exportaciones de bienes canadienses estaban destinadas a los otros dos pases del TLCAN, al nivel de 86,6%). 14

    A. GILES y D. MASCHINO, N 11, Pg. N 22 15

    Estudio, Pg. N 8 16

    Ibid, Pg. N 20 17

    Ibid Pg. N 22 18

    A.GILES y D. MASCHINO, N 11, Pg. N 17 19

    Estudio, Pgs. 34 a 36. 20

    Ibid, Pg. N 47 21

    Ibid, Pg. N 25 22

    Ibid, Pg. N 28 23

    Ibid, Pg. N 59 24

    Ibid, Pg. N 61. 25

    Vase Anexo 46. 26

    Para una exposicin resumida de la competencia en materia laboral en cada uno de los tres pases, se puede consultar un estudio reciente de la Comisin de Cooperacin en el Campo Laboral, - Derecho de las relaciones laborales en Amrica del Norte, -Washington, Comisin de Cooperacin en el Campo Laboral, 2000, en la

  • 135

    Pgs. N 36 (Canad), 110 (Mxico) y 182 (Estados Unidos). 27

    Vase especialmente las consideraciones generales en este sentido, ibid, en las Pgs. N 39 (Canad), 113 (Mxico) y 183 (Estados Unidos). 28

    Ver, por ejemplo, el resultado de las consultas ministeriales a las que dieron lugar, el 3 de Septiembre de 1997, la comunicacin del pblico relativa a la Secretariado de Pesca, OAN, US 9601 (asunto Sindicato de Pesca); se decidi entonces especialmente organizar un simposio trinacional de expertos sobre el tema. 29

    Sobre el efecto del tratado en derecho interno en los tres pases del ACLAN, vase la sntesis del simposio mencionado en la nota precedente: M.S. WEISS, Actas del Seminario sobre Sistemas Constitucionales Internacionales, (1998) 22, MD J. Of Int. L. And Trade, 185-219 (Pg. N 202 en lo que respecta a Canad). Vase tambin V.A. LEARY International Labour Convention and National Law: The Effectiveness of Automatic Incorporation of Treaties in National Legal Systems, La Haya, M. Nijhoff, 1982. 30

    Ibid, en la Pg. N 208. 31

    Ibid, Pg. N 209. 32

    Vase, Infra., Seccin IV. 33

    Vase en este sentido a M.S. WEISS, N 29, en las Pgs. N 214 a 216; el autor no sostiene a este respecto la posicin ms restrictiva propuesta por el Comit de Relaciones Industriales del Consejo Norteamericano para Negocios Internacionales en la comunicacin OAN U.S. 9601, citada anteriormente, segn la cual la obligacin de una de las Partes de aplicar y de promover su legislacin laboral se referira solamente a las leyes y reglamentos nacionales (vase Pg. N 13 de Public Report of Review, 27 de Enero de 1997). 34

    Se puede consultar tambin Derecho de Relaciones Laborales en Amrica del Norte, N 26, primera parte de un trabajo comparativo emprendido por la Comisin relativa a los tres primeros principios del trabajo de los once que pretende abarcar en su conjunto con el tiempo; vase tambin M.T. GUERRA y A.L. TORRIENTE, The NAALC and the Labor Laws of Mexico and the United States, (1997) 114 Arizona J. Of Int. And Comp. L., 503-526. 35

    Igualmente, la Saskatchewan, la Nueva Brunswick, la Nueva Escocia y Terranova. 36

    J.S McKENNIREY, Labor In the International Economy, (1996) 22 Canada-Estados Unidos, L.J. 183-193,191. 37

    De modo que pertenecen, respectivamente, a la Secretara del Trabajo y Previsin Social en Mxico, a la Secretary of Labor en Estados Unidos y al Dveloppement des ressources humaines Canada, en este ltimo pas. 38

    L. COMPA, TLCANs Labor Side Accord: A

    Three-Year Accounting, (1997) 3 (Summer) TLCAN: Law and Business Review of the Americas, 6-22, 23. 39

    A. DE MESTRAL, Reconciling Human Rights and International Trade Law, (1998) 3.2 Canadian International Lawyer 71, 77. 40

    Vase especialmente con respecto al concepto de supracionalidad: J. COMBACAU y S. SUR, Droit international public, 2a ed. Pars, Montchestien, 1995, Pg. N 8; P. Reuter, La Communaut europenne du charbon et de lacier, Paris, L.G.D.J., 1953, Pg. N 139. 41

    Ver R. BLANPAIN y J.-C. JAVILLIER, Droit du travail communautaire, 2da. Ed. Pars L.G.D.J, 1995, Pgs. N 22 y 23. 42

    Vase P. RODIERE, Droit social de la Union europenne, Pars, L.G.D.J: 1998, Pgs. N 56 y 57. 43

    Esta obligacin que impone el ACLAN a cada Estado de aplicar su propio Derecho, se dice que transforma la norma nacional en una norma internacional aplicable slo al Estado que la ha promulgado: M.D. WEISS, N 29, Pg. N 211. 44

    Art. 5 45

    Vase infra. Pgs. N 30 a 34, con respecto a los procedimientos nacionales para el estudio de comunicaciones del pblico. Vase la opinin divergente del miembro mexicano (M. Medina) del Comit Consultivo Independiente sobre el funcionamiento y la eficacia del Acuerdo Norteamericano de Cooperacin en Campo del Trabajo, Anexo 1, del Estudio del Acuerdo de cooperacin laboral de Amrica del Norte, Comisin de Cooperacin laboral, 1998 (ms adelante Informe del Comit Consultivo Independiente), en parte, la recomendacin 2 de esta disidencia: El tratamiento de las comunicaciones, se lee, no constituye un mecanismo de jurisdiccin supranacional concebido para solucionar los problemas y generar resultados que corresponden a procedimientos judiciales o cuasijudiciales. (Texto disponible en el sitio de Internet de la Comisin de Cooperacin laboral: www.naalc.org). 46

    S. DUFOUR, Accords commerciaux et droits des travailleurs, Sherbrooke, Ediciones Revue de droit, 1998, Pg. N 80. 47

    El TLCAN se limita en este sentido a facilitar la movilidad transfronteriza de ciertas categoras de personas de negocios y no la de la mano de obra asalariada; vase captulo 16 Admisin temporal de hombres y mujeres de negocio, Art. 1601 y siguientes y Anexo 1603. 48

    Segn el Art. 49, esta expresin se trata de una situacin que cuestione los lugares de trabajo, las sociedades, las empresas o los sectores productores de productos o proveedores de servicios: a) que son intercambiados entre los territorios de las Partes; o b) que hacen la

  • 136

    competencia, en el territorio de la Parte cuya legislacin laboral es objeto de las consultas ministeriales en virtud del Art. 22, a productos o a servicios proporcionados por personas ajenas a la Parte. 49

    OAN U.S. 9601 (asunto Sindicato de Pesca). 50

    OAN mexicana, 9802 (asunto Industria de la Manzana). Idem. En cuanto a los alegatos en el asunto OAN U.S.9802 (asunto Intercambio de Tomates de Florida). 51

    Ejemplo, OAN U.S. 9403 (asunto Sony). 52

    Art. 16 53

    Ver Supra, Pg. N 19. 54

    Vase sobre el plano universal, los Arts. 23 a 25 de la Declaracin Universal de los Derechos del Hombre y los Arts. 7 y 8 del Pacto Internacional Relativo a los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas; en el plano norteamericano, que comprende el espacio del TLCAN, vase el Art. 44 de la Carta de la Organizacin de Estados Americanos, los Arts. 14 y 22 de la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, igual que los Arts. 6 a 9 inclusive, del Protocolo de San Salvador. Vase especialmente a este efecto S. Ago, A Crossroad in International Protection of Human Rights and International Trade: Is the Social Clause a Relevant Concept?, en Melanges en lhonneur de Nicolas Valticos, Paris, Pedone, 1999, 539-548. 55

    Vase especialmente N. VALTICOS, Normes internationales du travail et droits de lhomme. O en est-on lapproche de lan 2000? (1998), 2, 137 Rev. Int. Tr. 151-163. 56

    Vase particularmente G. CAIRE, Labour Standards and International Trade, en W. SENGENBERGER y D. CAMPBELL (dir.) International Labor Standards and Economic Interdependence, Ginebra, OIT, 1994, 297-317, 307; V.A. LEARY, Workers Rights and International Trade: The Social Clause (GATT, ILO, NAFTA, U.S LAWS) en J. BHAGWATI y R.E.HUDEC, Fair Trade and Harmonization Prerequisites for fair trade?. Cambridge, the MIT Press, 1996, 175, 230 hasta la Pg. N 210. 57

    Vase tambin M.J. MCGUINNESS, Recent Development The Protection of Labor Rights in North America: A Commentary on the North American Agreement on Labor Cooperation, (1994) 30 Stanford L.J. International L. 579-596, 583. 58

    M.A. MOREAU y G. TRUDEAU, La clause sociale dans LAccord de libre-change Nord-Americain (1995.3) Rev. Int. de Droit conomique 393-406, 399. 59

    El Informe de la revisin del ACLAN (en adelante, el Informe de revisin) entrega una descripcin detallada de las actividades que se han originado en el ACLAN durante el perodo 1994-1998. Esta revisin del funcionamiento del

    ACLAN a la luz de la experiencia obtenida se hizo en cumplimiento del Art. 10 del Acuerdo. El Informe de revisin se encuentra disponible en el sitio Web de la Comisin (www.naalc.org). Para el ao 2002 se ha planificado la realizacin de un ejercicio de similares caractersticas relativo al perodo siguiente. Ver la Parte III (Panorama general de las actividades y Anexo I, Informe del comit consultivo independiente, Seccin II Cooperacin e investigacin y seccin III Presentacin de comunicaciones pblicas. 60

    Hasta el momento, las reuniones del Consejo slo se han efectuado en forma anual. 61

    Ver tambin L. O. POMEROY, n. 5, 773 y 775. 62

    Acuerdo de cooperacin laboral entre el Gobierno de Canad y el Gobierno de la Repblica de Chile, Art. 14 ; Acuerdo de cooperacin laboral entre el Gobierno de Canad y el Gobierno de la Repblica de Costa Rica, Art. 11. 63

    Agreement between the United States of America and the Hashemite Kingdom of Jordan on the Establishment of a Free Trade Area, Arts. 6 y 15 a 17 incl. 64

    Ver con este fin el Informe del Comit consultivo independiente, Seccin V, Resumen de las observaciones y recomendaciones. 65

    ACA, Art. 16. 66

    Ver infra, Pg. N 38. 67

    Adems, la OAN mexicana ha consultado al Comit consultivo de su pas con motivo del anlisis de la comunicacin OAN mex. 9501 (caso Sprint). Ver su informe, Pg. N 21. 68

    Acuerdo intergubernamental canadiense referente al Acuerdo norteamericano de cooperacin laboral (en adelante designado: CIG ). 69

    CIG, Art. 3. Los representantes de los gobiernos provinciales no participantes pueden asistir a las reuniones del Comit, pero sin participar en el establecimiento de los consensos decisionales. El acuerdo intergubernamental confa al Comit gubernamental el establecimiento del Comit consultivo nacional con el fin de proporcionarle opiniones sobre la implementacin y desarrollo del ACLAN. El Comit consultivo nacional, cuya creacin es considerada en un pie de igualdad respecto de aquella del Comit gubernamental en el propio ACLAN, aparece entonces subordinado a este ltimo en la realidad canadiense. El Comit gubernamental canadiense decide la composicin de las delegaciones del pas en las reuniones del Consejo de la Comisin, donde el ministro federal representa a Canad (ACLAN Art. 9 e Ibid., Art. 4). Estas delegaciones normalmente deben incluir un representante de al menos otro de los gobiernos signatarios. El Comit estable igualmente la participacin canadiense en los diferentes grupos de trabajo del Consejo y en otros organismos de la Comisin de cooperacin

  • 137

    laboral (Ibid., Art. 4). Tambin est destinado a servir de foro para el intercambio constante y mutuo de informacin entre el gobierno federal y aquellos de las provincias y territorios sobre las cuestiones relativas al ACLAN (Ibid., Art. 5). Ms particularmente, la OAN debe sealarle cualquier comunicacin pblica que pueda justificar una peticin de consultas entre OAN segn el artculo 21 del ACLAN (Ibid., Art. 6). 70

    Excepcionalmente, a las OAN de dos pases se les encarg separadamente una misma dificultad: OAN US. 9703 y OAN can. 98-01 (caso Echlin); OAN mex. 98-04 y OAN can. 98-02 (caso Yale Law School). 71

    Ver supra, Seccin III. Cabe mencionar aqu, por el momento, que de las 23 comunicaciones presentadas hastal 1 de noviembre de 2001 a las tres OAN, 7 cuestionaron a los Estados Unidos, 14 a Mxico y 2, a Canad. La OAN norteamericana recibi 15 de ellas (13 respecto a Mxico y 2 referentes a Canad), la OAN mexicana, 5 (todas respecto de los Estados Unidos) y la OAN canadiense, 3 (2 respecto a los Estados Unidos y una relativa a Mxico). Cronolgicamente, la OAN norteamericana recibi 3 comunicaciones en 1994; en 1995, se present una a la OAN mexicana; en 1996, 2 a la OAN norteamericana; en 1997, 3 a esta misma OAN ; en 1998, 4 a la OAN norteamericana, 4 a la OAN mexicana y 2 a la OAN canadiense; en 1999, una a la OAN norteamericana y una a la OAN canadiense ; en 2000, una a la OAN norteamericana, al igual que en 2001. 72

    Las versiones inglesa y francesa del Acuerdo parecen similares: labor law matters y questions relatives la legislation du travail. 73

    Acuerdo de cooperacin en el sector laboral entre el Gobierno de Canad y el Gobierno de la Repblica de Costa Rica, Art. 11. 74

    El Informe de anlisis constat lo siguiente en relacin al perodo 1994-1998: Todas las comunicaciones pblicas presentadas hasta la fecha sealan lagunas en el captulo de la aplicacin de las leyes laborales [] y reflejan obligaciones que contiene la Parte II del Acuerdo (en la Pg. N 9). 75

    Ver as, a ttulo ilustrativo: OAN mex. 9501 (caso Sprint aspectos o funcionamiento del NLRB norteamericano ; OAN U.S. 940003 (caso Sony) aspectos relativos a los tribunales del trabajo mexicanos ; OAN can. 98-1, (caso Echlin (Parte I)) idem. 76

    No exige, no obstante, el agotamiento previo de los recursos ofrecidos por el derecho nacional ante la toma de posesin de la OAN, a diferencia del Acuerdo relativo a la cooperacin ambiental (Art. 14 de este acuerdo). Las reglas de procedimiento de las OAN norteamericana y canadiense tienen, no obstante, este sentido. 77

    Slo se encuentra mencin expresa de tal

    vnculo en dos comunicaciones entre aquellas hasta ahora presentadas a las OAN: OAN U.S. 9802 (caso Florida Tomato Exchange) y OAN mex. 9802 (caso Industria de la Manzana). 78

    La definicin inglesa de la expresin (Art. 49) (a sustained or recurring pattern of practice) es ms adecuada que su equivalente francs (une action ou une omission qui se produit aprs la date de lentre en vigueur de laccord, et non pas un cas isol), lo mismo ocurre con la versin espaola ( pauta de conducta sostenida o recurrente ). 79

    Ver OAN U.S. 9403 (caso Sony), en la Pg. N 10: The focus of this review was on the government of Mexicos enforcement of its domestic labor law with respect to the allegations raised by the submitters in this submission, rather than on the conduct of the individual company named in the submission. 80

    De este modo, en otro caso vemos a la OAN norteamericana solicitar informacin al empleador: OAN U.S. 9703 (caso Echlin), en la Pg. N 10. 81

    Ver la intervencin de United States Council for International Business, Anexo V del Informe del anlisis. 82

    Existe entonces cierta analoga con el tratamiento de las peticiones de aclaraciones de los Principios rectores de OCDE respecto de las empresas multinacionales de parte del Comit sobre la inversin internacional y las empresas multinacionales (CIME) de este organismo. Ver particularmente P. MERCIAI, Las empresas multinacionales en derecho internacional, Bruselas, Bruylant, 1993, en la Pg. N 107. 83

    Por ejemplo, una comunicacin a la OAN norteamericana referente a la legislacin mexicana en materia de salud y de seguridad laboral as como aquella relativa a la indemnizacin de lesiones profesionales (OAN U.S. 2000-01 (caso Auto Trim), tuvo como autores, adems de los asalariados del sector laboral en cuestin, a dos grandes sindicatos norteamericanos, la central norteamericana AFL-CIO, as como un gran nmero de organismos de beneficencia, religiosos, o de defensa de los derechos humanos, mexicanos, norteamericanos, o transfronterizos (Pgs. N 12 a 19 de la comunicacin). Otros ejemplos de concertaciones transnacionales entre sindicatos y otras agrupaciones de defensa de los derechos de la persona: OAN U.S. 97-2 (caso Han Young); OAN U.S., 9703 y OAN can. 98-1 (caso Echlin); OAN mex. 9801 (caso Solec). Ver especialmente a propsito de esta concertacin transnacional con motivo de la presentacin de comunicacin: L. COMPA, NAFTAs Labour Side Agreement Five years On : Progress and Prospects for the NAALC , (1999) 7 C.L.E.L.J., 1-29, 26. 84

    As OAN mex. 9803 (caso De Coster Egg Farm).

  • 138

    85 OAN can. 99-1 (caso Labor Policy

    Association). 86

    La comunicacin aleg una traba al derecho a huelga luego de un requerimiento gubernamental de la empresa acusada y los asalariados retornaron despus al trabajo. Ver OAN U.S. 9802 (caso Aeromxico). Ver tambin el documento OAN U.S. 9804 (caso Rural Route Mail Couriers: rechazo de anlisis a fondo, con el fundamento de que la comunicacin no planteaba cuestiones relativas a la aplicacin de las leyes laborales ; de hecho, se pretenda que las leyes existentes tuvieron por resultado impedir a cierta categora de personas invocar ciertos derechos correspondientes a tantos Principios laborales. 87

    As, vemos en un caso a la OAN norteamericana valerse de la lentitud de la OAN mexicana para responderle: OAN U.S. 0001 (caso Auto Trim), en la Pg. N 115. Solicita incluso consultas ministeriales a este respecto (Pg. N 116). 88

    Bureau of International Affairs, North American Agreement on Labor Cooperation, Revised Notice of Establishment of U.S. National Administrative Office and Procedural Guidelines, Fed. Register, vol. 59, No 67, 7 avril 1994, Section H, 3. 89

    Reglamento de la Oficina Administrativa Nacional (OAN) de Mxico sobre las Comunicaciones Pblicas a que se refiere al artculo 16(3) del Acuerdo Laboral de Amrica del Norte (ACLAN), Arts. 6 y 7. 90

    Lneas directrices de la Oficina Administrativa Nacional de Canad referente a las comunicaciones pblicas previstas en los artculos 16.3 y 21 del Acuerdo norteamericano de cooperacin en el sector laboral (ACLAN), Art. 5. 91

    Ejemplo: en el primer caso, OAN U.S. 94003 (caso Sony); en el segundo, OAN mex. 9802 (Traduccin) (caso Industria de la Manzana). 92

    OAN can. 98-1 (caso Echlin). 93

    Ver N. KERESZTESI, Mexican Labour Laws and Practices Come to Canada: A Comment on the First Case Brought to Canada Under the North American Agreement on Labour Cooperation , (2000) 8 C.L.E.L.J., 411-437, 433. 94

    Ver particularmente sobre el tema en el Informe de anlisis, Pg. N 10. 95

    Ver particularmente L. MCGRADY, Nafta and Workers Rights : A Canadian Perspective, communicacin la National Lawyers Guild Annual Convention, Detroit, 1998, Pg. N 22. 96

    Ver especialmente C. SUMMERS, Naftas Labor Side Agreement and International Labor Standards, (1999) J. of Small and Emerging Business Law, 173-187, 186; L. MCGRADY, ibid., Pg. N 26 N. KERESZTESI, N 93, en la Pg. N 430.

    97 En el Informe del Comit consultivo

    independiente, se intent explicar en estos trminos el reducido nmero de comunicaciones durante los cuatro primeros aos de aplicacin del Acuerdo (diez comunicaciones, todas relativas a Mxico con la excepcin de una referida a los Estados Unidos: Es posible que la existencia del proceso no sea muy conocida, pero es evidente que los sindicatos y los organismos de inters pblico estn al corriente de su existencia y se han prevalido de esto. Otra explicacin posible, considera tal vez que se trata de un procedimiento ftil, ya que no ofrece ninguna reparacin a las personas daadas. El procedimiento tampoco ha generado cambios importantes en la ley, en la aplicacin de la ley o en los tribunales encargados de hacerla aplicar. Una tercera explicacin sera que los sindicatos que se oponan al TCLAN y al ACLAN no quieren legitimar estos acuerdos valindose del procedimiento (Pg. N 26 del informe mayoritario). 98

    En el caso de Canad, estas consultas slo podrn efectuarse por la iniciativa, ventaja o en lo relativo a una provincia si esta ltima adhiere al Acuerdo. Ver supra, Pg. N 14. 99

    Expediente OAN U.S. 94003 (caso Sony) ; 9401 (caso Pesca Union) ; 9701 (caso Pregnancy Testing); 9702 (caso Han Young) ; 9703 (caso Echlin) ; 9901 (caso TAESA-Flight Attendants); 2000-01 (caso Auto Trim). 100

    OAN mex. 9501 (caso Sprint; 9801 (caso Solec); 9802 (caso Industria de la Manzana); y 9803 (caso De Coster Egg Farm). 101

    OAN can. 98-1 (caso Echlin). 102

    Ver infra, Pg. N 38. 103

    Informe del Comit consultivo independiente (Informe mayoritario), Pg. N 24. 104

    En el caso de Canad, la peticin slo podr ser presentada en beneficio o a propsito de una provincia si ella adhiere al Acuerdo. Ver supra, Pg. N 14. 105

    Ver tambin en este sentido el Informe de anlisis, Pg. N 12. 106

    Ver S. HERZENBERG, Calling Maggies Bluff : The Nafta Labor Agreement and the Development of an Alternative to Neoliberalism , (Dec. 1996) 28 Canadian-American Public Policy, 1-35, 25 : When Mexican negotiators gave USTR chief Mickey Kantor a choice between having labor rights subject to ECEs or the minimum wage subject to dispute settlement, Kantor chose the latter . 107

    Ver infra, Seccin IV. 108

    Ver especialmente Trading Away Rights , N 4, el Informe del Comit consultivo independiente (Informe mayoritario), Pg. N 13. 109

    Expediente OAN U.S. No 9701 (caso Pregnancy Testing).

  • 139

    110 Por esta razn, un autor sugiere la supresin

    de la etapa del CEE: B. LA SALA, NAFTA and the Workers Rights: An Analysis of the Labor Side Accord after Five Years of Operation and Suggested Improvements , (2001) 16 Labor Lawyer 319-347, 342. 111

    Como lo exiga el Art. 23. 112

    Las versiones espaolas e inglesas del Art. 49 parecen bien para este propsito el establecimiento por cada una de las Partes de toda norma y nivel con respecto a salarios mnimos y proteccin al trabajo de menores, no estar sujeto a las obligaciones de este Acuerdo. Las obligaciones contradas por cada Parte en este Acuerdo se refieren a la aplicacin efectiva del nivel del salario mnimo general y de los limites de edad para el trabajo de menores, fijados por esa Parte . El texto ingls apunta al mismo propsito. En cuanto al texto francs, encontramos all una curiosa referencia a las protecciones sindicales otorgadas a los menores . La proteccin sindical se relaciona, en efecto, generalmente con el primero de los principios laborales y, por esto, no es, de todos modos, una norma tcnica laboral ; se trata ah probablemente de una traduccin torpe de proteccin al trabajo de menores y de labor protections for children , segn la versin inglesa. 113

    ALNA, Arts. 2003, 2007 yt 2008 ; ANACDE, Arts. 22 y 24. En este ltimo caso, las etapas son las siguientes: Consultas entre las Partes ; reunin del Consejo y peticin de institucin de un grupo arbitral. 114

    Agreement between the United States of America and the Hashemite Kingdom of Jordan on the Establishment of a Free Trade Area, Art. 17 (consultas entre las Partes, remisin a un Comit conjunto, convocatoria a tribunal arbitral posible despus de 90 das de esta remisin). 115

    Lo que haca notar la Canadian Association of Labour Lawyers en sus representaciones con motivo del Anlisis del ACLAN: In short, the process is essentially political. 116

    No parece que tal lista haya sido hasta hoy constituida. 117

    Segn el Art. 33, las normas de procedimiento de los grupos especiales arbitrales debern prever que ningn panel especial pueda indicar cules de sus miembros forman la mayora y cules la minora. 118

    Asimismo, en caso de inaccin de parte de las Partes demandantes, dentro de los 120 das del informe final, el plan de accin presentado por la Parte investigada, si existe uno, prevalecer. 119

    Una peticin en este sentido slo se puede presentar 180 das despus que el plan en cuestin haya sido, convenido, conocido, establecido o impuesto por el panel especial (Ibid.,). 120

    Ibid. 121

    Anexo 39.

    122 Anexo 41A. En el orden federal, se tratar de

    un mandato de la Corte federal: Ley sobre la responsabilidad civil del Estado y litigio administrativo, L.C., 1994, c.11, Art. 20.1; ver D. LEMIEUX y A. STAHEC, Review of Administrative Action under NAFTA, Toronto, Carswell, 1999, en las Pgs. N 148-151. En el caso de una provincia, intervendr un tribunal provincial; por ejemplo, en Quebec, se tratar de la Corte superior; ver en este caso, la Ley referente a la implementacin de los acuerdos de comercio internacional, L.Q., 1996, c.6, Art. 8. La presentacin ante el tribunal de la determinacin del grupo arbitral especial pasa a ser entonces un mandato de este tribunal para los propsitos de su cumplimiento y para todos los efectos. 123

    Acuerdo de cooperacin en el sector laboral entre el gobierno de Canad y el Gobierno de la Repblica de Costa, Art. 23. 124

    Constitucin de la Organizacin internacional del trabajo, Art. 33 : Si un Miembro, cualquiera que sea, no se ajusta en el plazo prescrito a las recomendaciones eventualmente contenidas, ya sea en el informe de la Comisin de investigacin, o bien en la decisin de la Corte internacional de Justicia, segn sea el caso, el Consejo de Administracin podr recomendar a la Conferencia tal medida que le parecer oportuna para asegurar la ejecucin de sus recomendaciones . 125

    Informe de anlisis, Pg. N 17. 126

    Ver Infra., Seccin III. 127

    Ver en este sentido, el Informe del comit consultivo independiente, Seccin V, Pg. N 3. 128

    Ibid., Seccin II, Pg. N 9. 129

    Para un resumen del texto del estado de cada una de estas comunicaciones, es posible consultar particularmente el sitio Internet de la OAN canadiense (http://labour-travail.hrdc-drhc.gc.ca/psait_spila/aicdt_ialc/pc_naalc/index.cfm?fuseaction=francais), o aquel de la OAN norteamericana (www.2dol.gov/dol/ilab/public/programs/nao/submiss.htm), que presenta, adems, el texto integral de las comunicaciones que le han sido expuestas. Adems, varios artculos relativos al ACLAN, sobre todo despus de sus primeros aos de aplicacin tambin han resumido las comunicaciones presentadas al momento de su redaccin ; ver tambin L. COMPA, N 83, en las Pgs. N 8-24 aos 1994 a 1999 incl.. 130

    OAN U.S. 9401 (caso Honeywell) y OAN U.S. 9402 (caso General Electric). 131

    OAN U.S. 9403 (caso Sony). 132

    OAN U.S. 9601 (caso Pesca Unin). 133

    Ver M. W. WEISS, N 29. 134

    OAN U.S. 9801 (caso Aerovas de Mxico). 135

    OAN U.S. 9702 (caso Han Young). 136

    OAN U.S. 9703 (caso Echlin). 137

    OAN can. 98-1 (caso Echlin).

  • 140

    138 OAN U.S. 9901 (caso TAESA-Flight

    Attendants). 139

    OAN U.S. 0101 (caso Duro Bag). 140

    OAN mex. 9501 (caso Sprint). 141

    Ver OAN mex. 9801 (caso Solec) ; OAN mex. 9802 (caso Washington State Apples) ; OAN mex. 9803 (caso De Coster Egg Farm). 142

    Se trat de una pretensin en cuanto a que la interdiccin de jurisprudencia respecto de la formacin de comits paritarios decisionales en los medios laborales no sindicalizados basada en los principios de la ley federal norteamericana era contraria a los Arts. 2, 3 y 5 del ACLAN : OAN can. 99-1 (caso Labor Policy Association). 143

    OAN U.S. (caso MacDonalds). 144

    OAN U.S. 9804, (caso Rural Route Mail Couriers). 145

    OAN U.S. 9701 (caso Pregnancy Testing). 146

    El Principio 9 tambin fue cuestionado en la comunicacin subsiguiente Aerovas de Mxico antes mencionada. 147

    OAN U.S. 0001 (caso Auto Trim). 148

    OAN mex. 9804 (caso Yale Law School). 149

    OAN U.S. 9601 (caso Pesca Unin), Pg. N 31. 150

    OAN U.S. 9901 (caso TAESA-Flight Attendants). 151

    OAN U.S. 0101 (caso Duro Bag). 152

    Tambin, ya en 1999, el informe mayoritario del Comit consultivo independiente establecido para efectos del anlisis peridico del ACLAN enunci Si otras recomendaciones de esta ndole son formuladas en casos que ponen en tela de juicio los mismos principios relativos al derecho al trabajo, se debe temer que los medios interesados se desilusionen gradualmente, al menos en los Estados Unidos y Canad. (Informe del Comit consultivo independiente, Seccin V, in fine). Ver tambin B. LA SALA, N 110. 153

    Ver OAN U.S. 0101 (caso Duro Bag), primer prrafo de las conclusiones de la comunicacin. 154

    OAN U.S. 9701 (caso Pregnancy Testing). 155

    Ver M. WEISS, N 29. 156

    OAN U.S. 9603, (caso Sony), en la Pg. N 18. 157

    OAN can. 98-1 (parte I) (caso Echlin), Pg. N 18. 158

    OAN mex. 9802 (caso Industria de la Manzana), Prr. 3.1.3. 159

    OAN U.S. 9601 (caso Pesca Unin), Pgs. N 22-29, 32. 160

    OAN U.S. 9703, (caso Echlin), Pgs. N 20 a 25. 161

    OAN U.S. 9701, (caso Pregnancy Testing), Pgs. N 25 a 31. 162

    OAN U.S. 9703 (caso Echlin), Pgs. N 56 y 57 ; OAN can. 98-1 (Parte II), (caso Echlin), Pgs. N 18 a 21. 163

    Ver supra, Pg. N 10. 164

    Ver supra, Pg. N 12.

    165 Ver la comunicacin OAN mex. 9802, (caso

    Industria de la Manzana), Pg. N 3 (Declaracin de violaciones). 166

    OAN can. 98-1, (caso Echlin), Pg. N 4 de la comunicacin. 167

    Anlisis de la comunicacin pblicas Can. 98-1 (Parte I, Pg. N 39). 168

    Ibid., Pgs. N 3 y 40 y Parte II, Pgs. N 3 y 43. 169

    OAN U.S. 9804 (caso Rural Route Mail Couriers) : Carta del secretario de la OAN al presidente, Organization of Rural Route Mail Couriers, 1 de febrero, 1999. 170

    Ver C. SUMMERS, NAFTAs Labor Side Agreement and the International Labor Standards, (1999) 3 The J. of Small and Emerging Business L., 173-187. 171

    Agreement between the United States of America and the Hashemite Kingdom of Jordan on the Establishment of a Free Trade Area, 24 de octubre de 2000. 172

    Art. 6 , Prr. 2 : The Parties recognize that it is inappropriate to encourage trade by relaxing domestic labor laws. 173

    Tal es el caso del actual Art. 301 de la ley sobre comercio de 1974: Trade Act of 1974, 19 U.S.C. 2411. Vase sobre dicha ley y otras medidas anlogas, S. DUFOUR, N 46 en Pgs. N 59-68. 174

    Se debe sealar, sin embargo, la ausencia a nivel institucional de una secretara binacional, al igual que en el caso del Acuerdo Chile-Canad, quizs debido al volumen modesto en trminos cuantitativos de los intercambios entre Canad y cada uno de estos pases. 175

    Vase entre otros en relacin a estos instrumentos de las Naciones Unidas y su aplicacin, W. A. SCHABAS, Prcis du droit international des droits de la personne, Cowansville, Les ditions Yvon Blais inc., 1997, Pg. N 49-98 ; voir aussi dans le cas du Pacte sur les droits conomiques sociaux et culturels, L. LAMARCHE, Perspectives occidentales du droit international des droits conomiques de la personne, Bruselas, Bruylant, 1995. 176

    Vase para tal comparacin A. CIUDAD REYNAUD, Labour Standards and the Integration Process in the Americas, Lima, OIT, 2001, Pg. N 153 y sig. y 223 y siguientes. 177

    Al respecto, se puede consultar entre otros a: L.SWEPSTON, Supervisin of ILO Standards, (1997 Winter), Int.J. of C.L.L. and I.R, Pgs. N 327-344. 178

    Vase, entre otros, (-), La libert syndicale, 4 edicin, Ginebra, OIT, 1996. 179

    Vase, entre otros: B. SANTOSCOY, La Commission interamricaine des droits de lhomme et le dveloppement de sa comptence par le systme des ptitions individuelles, Paris, P.U.F., 1995. Recursos ulteriores son posibles ante la Corte

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    Interamericana de Derechos Humanos pero unicamente para las Partes de la Convencin americana sobre derechos humanos que hayan aceptado su competencia. 180

    Rgimen de la Conferencia Interamericana de Ministros del Trabajo, Art. 3 181

    Ibid., Art. 9 182

    Distintas organizaciones, en las que se cuentan el Banco Interamericano de Desarrollo, la OIT y la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, prestan su apoyo a la Conferencia. Esta ltima consta tambin de tres rganos consultivos

    compuestos de funcionarios de los ministerios del trabajo, de representantes de organizaciones nacionales de trabajadores y de empleadores, respectivamente. 183

    Vase SUMMERS, N 170 en la Pg. N 156. 184

    Vase principalmente P. RODIRE, N 42 Pg. N 31. 185

    M. S.WEISS, N 29, 214 y siguientes. 186

    Vase C. SUMMERS, N 170 en las Pgs. N 180, 182 y 186. 187

    Vase L. COMPA, N 38 en las Pgs. N 26 a 29.

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  • 145

    Captulo V

    LA INMIGRACION LABORAL TEMPORAL EN LA REGION DE AMERICA DEL NORTE

    Mnica Verea*

    Resumen Ejecutivo

    La inmigracin siempre ha sido un tema controvertido al interior de las sociedades canadiense y estadounidense. Ambas han tenido experiencias histricas diferentes al respecto y para ello han establecido diversos mecanismos y formas de ingreso para extranjeros que desean hacerlo en forma permanente o temporal, bajo programas especficos. Un nmero creciente de inmigrantes ha ingresado a ambos pases, por lo que el debate del tema ha conducido a reformas de leyes de gran trascendencia a nivel regional.

    Las necesidades demogrficas, as como los continuos requerimientos de fuerza laboral calificada y no calificada, documentada y no autorizada en periodos de prosperidad y crisis econmicas, son slo algunos elementos que han influido para abrir o cerrar la puerta a los inmigrantes en Estados Unidos durante el siglo XX. La admisin de inmigrantes ha venido aumentando considerablemente en aos recientes. En 1998 ingresaron alrededor de 700 mil extranjeros bajo la categora de inmigrantes, de los cuales tan slo un 11% ingres bajo la categora de trabajadores y el resto como familiares preferenciales o parientes inmediatos. Los inmigrantes provenientes de la regin de Amrica del Norte tambin han aumentado, y hoy representan alrededor de un 38% de las admisiones. Por lo que respecta a las admisiones de trabajadores temporales, durante la ltima dcada ingresaron alrededor de 300 mil, de los cuales un 65% lo hizo como trabajador altamente capacitado. En este caso,

    la regin de Amrica del Norte, obtuvo un promedio del 33% de las aceptaciones para trabajar en forma temporal, dos tercios en Canad. A los trabajadores mexicanos de baja capacitacin, se les ha otorgado permisos para trabajar temporalmente, principalmente en el sector agrcola, aunados a los varios miles de indocumentados que laboran en ste y otros sectores.

    Durante la dcada de los noventa se puso en marcha el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN), entre Mxico y Estados Unidos y posteriormente se incluy a Canad, con el fin de permitir la libre circulacin de capital, bienes y servicios entre los pases miembros. El TLCAN dibuj en el horizonte grandes expectativas en las sociedades participantes, ya que se pensaba al incrementar significativamente el comercio contribuira a crear empleos y, por tanto, a detener la emigracin. A pesar de que entre 1993 y 2000, las exportaciones se han triplicado y la tasa de desempleo en Mxico ha venido descendiendo paulatinamente, ello no ha sido suficiente para detener el flujo masivo de emigrantes, sobretodo de indocumentados, ya que contina fluyendo por una de las fronteras ms dinmicas y vigiladas del mundo. El TLCAN no contiene disposiciones que permitan la inmigracin entre los tres pases signatarios, sin perjuicio del captulo 16 referente al movimiento temporal de inmigrantes profesionales, mayoritariamente utilizado en Canad.

    A fines del siglo XX, ciertos sectores estadounidenses se pronunciaron por la liberalizacin de sus fronteras con el fin de

    ___________________________

    * Sociloga e internacionalista a nivel maestra. Investigadora Directora Fundadora del Centro de Investigacin de Amrica del Norte (CISAN) de la Universidad Autnoma de Mxico (UNAM). Directora Fundadora y actual profesora de la maestra en Estudios Mxico Estados Unidos en la UNAM. Diversas publicaciones entre ellos, diversos libros sobre migracin Mxico Estados Unidos y ensayos sobre migracin en Amrica del Norte. Consultora. Agradezco el apoyo y los mltiples comentarios que me brindaron al presente trabajo, el Dr. Mario Velsquez y el Dr. Luis Miguel Daz, as como el invaluable apoyo tcnico necesario de Erika Veloz Gutierrez y Alfredo Alvarez Padilla del CISAN-UNAM.

  • 146

    que ingresen trabajadores extranjeros; actitud que constituye un cambio histrico. Esta situacin se explica en virtud de que para fines del 2000, Estados Unidos alcanz la expansin econmica ms larga de su historia, con una tasa de desempleo del 4%, la ms baja desde 1969. Dicha prosperidad ha influido en el cambio de actitud hacia la inmigracin, pues hoy existe una mayor predisposicin de la poblacin estadounidense para llevar a cabo la regularizacin de indocumentados. De esta manera, en los ltimos meses, tres han sido los temas que han discutido ampliamente en el seno del Congreso estadounidense: Aumentar el lmite anual a las visas de trabajadores temporales especializados; establecer un nuevo Programa de Trabajadores Temporales para el sector agrcola y otorgar amnista a ciertos trabajadores no documentados.

    La emigracin de mexicanos a Estados Unidos, ha sido cuantiosa desde muchos aos atrs, y ha constituido un tema difcil y complejo en la agenda bilateral. La vecindad y las crecientes interconexiones que se han establecido entre las comunidades mexicanas y los mercados laborales en diversos estados, constituyen factores determinantes de la emigracin de mexicanos a Estados Unidos, pero sobretodo, por la existencia de significativas diferencias salariales; las mismas que se han ido acrecentando, especialmente, en pocas de crisis econmicas. Si bien se ha registrado una colaboracin bilateral estrecha en el tiempo, desde que se celebraron los Convenios de Braceros entre 1942 y 1964, tambin ha habido importantes fricciones por incumplimientos de los compromisos y cuando ha crecido el flujo de indocumentados. Al cerrarse la puerta legal a los braceros, los empleadores agrcolas han podido contratar temporalmente a trabajadores agrcolas gracias a una disposicin de la Ley de Inmigracin.

    En cambio, la opinin pblica canadiense estima que la inmigracin tiene un impacto positivo para su economa, y esta concepcin se ha visto reflejada en sus polticas para inmigrantes. De un total de 226.837 inmigrantes admitidos en el ao 2000, un 58% emigr por razones econmicas y tan slo un 27% por ser miembro familiar. La participacin de inmigrantes procedentes de la regin de Amrica del Norte es mnima ya que entre los residentes no permanentes admitidos anualmente, se observa que de un total de

    65.148 trabajadores temporales extranjeros registrados en 1998, tan solo un 6% se encontraba en la industria primaria, especialmente mexicanos y caribeos.

    El Programa de Trabajadores Agrcolas Temporales Mexicanos con Canad se inici en 1974. El alcance de ste ha sido muy significativo ya que ha ido aumentado sostenidamente. En efecto, en el primer ao se inici con 203 trabajadores y un cuarto de siglo despus, en 1999, se contrataron a 7.640 trabajadores agrcolas mexicanos. Para Mxico este programa ha significado una alternativa de empleo para un sector que ha tenido desventajas en el mercado de trabajo, ha funcionado sin contratiempos y representa un ejemplo de buen entendimiento entre ambos pases

    Las comunidades latinas han ido en aumento. Mientras que en la dcada de los sesenta, un 90% de los inmigrantes a Canad provena de Europa y Estados Unidos, en 1996 esa proporcin baj a un 20%, siendo los inmigrantes asiticos los que ocupan el 45% del total y alrededor del 15% los que procedente de Amrica Central y Amrica del Sur. No obstante lo anterior, en Estados Unidos esta situacin es diferente ya que la poblacin de origen latino pas de 22,4 millones en 1990 a 35,3 millones en el ao 2000; un incremento de un 61%, sobrepasando ya a la Comunidad afro-americana. La Mexicoamericana se ha constituido en la comunidad predominante entre los latinos, ya que constituyen el 66% de stos. Se estima que son 8,4 millones los residentes nacidos en Mxico, que un 30% de stos no tiene documentos y que se incrementa en alrededor de 300 mil personas anualmente, constituyendo as una de las fuentes ms importantes de inmigrantes legales e indocumentados en Estados Unidos.

    El inicio de tres administraciones gubernamentales simultneamente en el nuevo siglo, podra dar inicio a un perodo importante con nuevas perspectivas a largo plazo, para el establecimiento de un sistema regional de migracin. El presidente de Mxico, Vicente Fox, ha sealado la necesidad, en el largo plazo, de abrir las fronteras paulatinamente e ir creando una regin en donde los trabajadores se muevan libremente. Inclusive ha propuesto la posibilidad de renegociar el TLCAN para abarcar estos temas, lo que constituye el

  • 147

    primer esfuerzo en la historia de Mxico para formular una poltica emigratoria. Como parte de su estrategia para la revisin de la agenda migratoria con Estados Unidos y la frontera norte, se han creado las oficinas gubernamentales para la Atencin a Migrantes as como la de Asuntos Fronterizos. Adems, en diversas ocasiones el Gobierno ha expresado pblicamente su inters por establecer un nuevo Programa de Trabajadores Huspedes, as como la promocin de amnista a los indocumentados, acordes con las propuestas que hoy se discuten en Estados Unidos. El objetivo a largo plazo, debe ser el libre movimiento de personas entre los pases miembros del TLCAN, mientras que el de corto plazo, debe estar dirigido a canalizar el flujo migratorio por rutas legales.

    Hoy nos encontramos en el umbral de establecer un dilogo profundo y constructivo entre los pases miembros de la regin, orientado a desarrollar colaboracin con concordancia de intereses mutuos. En este sentido resulta urgente la creacin de un sistema migratorio que opere en forma ordenada, legal y segura, que garantice los derechos humanos y laborales de los trabajadores: Una frontera compartida y no divisiva; congruente con la sociedad establecida mediante el TLCAN. Sobre estas bases sera posible aspirar, en el largo plazo, la formacin de una Comunidad Norteamericana, en la que gradualmente desaparezcan los controles fronterizos y se establezcan los mecanismos, estructuras y procedimientos necesarios para la integracin regional, delimitando las acciones y responsabilidades de cada pas miembro.

    1. Introduccin

    La apertura de los mercados al comercio y a la inversin, as como los crecientes avances tecnolgicos y la expansin de las comunicaciones a nivel global, constituyen slo algunos factores que han influido e impactado a la migracin internacional. Hoy, una mayor cantidad de empleadores desean contratar mano de obra en el extranjero, a la vez que un nmero importante de personas estn deseosas de mejorar sus niveles de vida y lo buscan ms all de sus fronteras. Se ha estimado que existen alrededor de 150 millones de personas en movimiento en el

    mundo, 30 millones ms que hace diez aos. Canad y Estados Unidos han sido el destino escogido por muchos y muchos de ellos mexicanos.

    Los pases importadores de mano de obra contratan trabajadores extranjeros en forma temporal, con el propsito de aumentar la disponibilidad de oferta de trabajo, sin tener necesariamente que aadir residentes permanentes a la poblacin. Es un hecho que la admisin de individuos con altos niveles de educacin puede beneficiar la productividad del pas receptor, as como generar mltiples negocios e inversiones; asimismo, la admisin de trabajadores con bajas capacidades educativas y tcnicas, soluciona problemas temporales al ocupar empleos para los cuales no existe oferta local.

    La contratacin legal de trabajadores extranjeros, se puede llevar a cabo a travs de acuerdos internacionales, de carcter bilateral o multilateral. Los convenios bilaterales se hacen entre pases exportadores e importadores de mano de obra. A travs de estos acuerdos se establecen contratos mnimos que especifican el proceso de reclutamiento, as como las condiciones de trabajo que se establecen entre trabajador y empleador. El Convenio de Braceros entre Mxico y Estados Unidos que concluy en los aos sesenta y el actual Programa de Trabajadores Agrcolas Temporales Mexicanos entre Mxico y Canad, son ejemplos de convenios de carcter bilateral. Por su parte, los acuerdos multilaterales de trabajadores temporales, se hacen por lo general para permitir el libre movimiento de personas en una regin determinada. El caso de la Unin Europea es un ejemplo de este tipo, donde se les permite a los miembros de la Unin, el derecho a trabajar en otro estado miembro.

    No obstante, la mayora de los trabajadores extranjeros, temporales o permanentes, ingresan a los pases importadores de mano de obra bajo acuerdos internos, es decir unilaterales. Las leyes y regulaciones del pas sede establecen los requisitos que debe cumplir el empleador para recibir el permiso de las autoridades correspondientes, para poder contratar trabajadores extranjeros, sin necesariamente especificar el proceso de reclutamiento. En general, los trabajadores extranjeros son

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    admitidos para llenar un empleo vacante en un determinado sector, por un perodo especfico que ha solicitado un empleador en particular. Su esfuerzo y buen desempeo en el trabajo, no constituyen elementos suficientes para poder obtener la residencia permanente o la ciudadana1. Los trabajadores extranjeros pueden solicitar su ingreso tramitando una visa de trabajo; ingresar en el mercado laboral con una visa de turista, y permanecer mas tiempo de lo permitido (visa abusers), o bien simplemente pueden cruzar la frontera a pie, nadando por un ro, o en un barco por el mar y ser contratado en el mercado laboral sin documentos migratorios.

    La opinin pblica de los pases receptores de migrantes, en ocasiones se ha mostrado en contra de la migracin, argumentando que toman los empleos de los residentes y que representan una carga econmica para los estados al proveerles servicios sociales. Tambin han estado latentes percepciones estereotipadas que han tenido gran influencia en la sociedad, en el sentido que los migrantes pueden ser portadores de la desarmona social, el crimen, trfico de drogas, contaminacin ambiental y terrorismo, entre otros. Estas percepciones han tenido impacto entre los formuladores de polticas tanto del ejecutivo como de la rama legislativa, ocasionando que se aprueben leyes restrictivas para impedir la entrada sin control de la migracin, para reducir el nmero de admisiones anualmente, as como para restringir su acceso a los beneficios sociales estatales.

    Durante la ltima dcada esta situacin ha sido patente en Estados Unidos, donde se han puesto en marcha costosas operaciones fronterizas para controlar el flujo de indocumentados. Asimismo se aprobaron leyes como la de Responsabilidad Inmigrante y Reforma a la Inmigracin Ilegal de 1996 (Illegal Immigration Reform and Immigrant Responsability Act of 1996, IIRIRA), que han sido evaluadas como muy restrictivas. Los refuerzos en la frontera2 no necesariamente han disminuido el nmero de migrantes indocumentados, pero ciertamente han logrado hacerla ms difcil y riesgosa. Como consecuencia no intencionada, el flujo migratorio ahora ha cambiado sus patrones por uno de mayor permanencia, engrosando por tanto el stock de indocumentados.

    Independientemente de los controles fronterizos establecidos en Canad para evitar el ingreso de indocumentados durante la ltima dcada, no existe la tradicin entre los mexicanos por emigrar a ese pas, pues tan solo son contratados alrededor de ocho mil trabajadores agrcolas anualmente, mediante un acuerdo bilateral, no existiendo un registro de indocumentados procedentes de Mxico.

    Simultneamente, durante los noventa se puso en marcha el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN), entre Mxico y Estados Unidos y posteriormente se incluy a Canad y que entr en vigor en 1994. Su principal objetivo es el de disminuir las barreras arancelarias para permitir la libre circulacin de capitales, bienes y servicios entre los pases miembros. Se argument que uno de los beneficios que traera la aprobacin del TLCAN sera que, con base en un dinmico intercambio de productos, se fomentara un mayor desarrollo econmico en la regin norteamericana, creando con ello un nmero significativo de empleos y, como consecuencia de ello, se disminuiran las presiones prevalecientes en Mxico por emigrar al norte, situacin que no ha ocurrido, especialmente por la vigencia de significativas y persistentes diferencias salariales.

    Es un hecho que a raz de la puesta en marcha del TLCAN, el comercio entre los pases miembros se ha incrementado significativamente. El total de las transacciones comerciales entre Mxico y Estados Unidos se triplicaron ya que pasaron de 88.1 mmd. en 1993 a 275.2 mmd. en el ao 2000, siendo el aumento an mucho mayor entre Mxico a Canad, al pasar de 2.1 mmd. a 7.3 mmd., durante el mismo perodo, (vase Cuadro 1 y grfico 1). No slo el comercio se ha incrementado, sino que ha mejorado la cooperacin respecto de diversos asuntos, incluyendo a la migracin, lo que ha dado lugar a que se establezca un clima positivo de colaboracin bilateral entre Mxico y Estados Unidos. No obstante lo anterior, la emigracin masiva, sobretodo de indocumentados, ha continuando fluyendo, por lo que el tema migratorio constituye un tema prioritario que afecta da a da la agenda de las relaciones bilaterales.

    A pesar de la reciente desaceleracin econmica estadounidense, el dinamismo y la

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    importante expansin econmica registrada durante los noventa generaron cifras rcord de bajas tasas de desempleo, inclusive entre la Comunidad Latina, lo que suscit una demanda creciente por mano de obra extranjera sea sta con altas o bajas destrezas y/o capacidades educativas. De esta manera hoy, a diferencia del pasado reciente, se ha propuesto el establecimiento de programas de regularizacin para trabajadores indocumentados, as como aumentar el nmero de visas para trabajadores temporales calificados y no calificados. Algunos funcionarios y congresistas as como lideres de minoras y sindicales, se han pronunciado, en forma no usual, por la liberalizacin de sus fronteras con el fin de que ingresen trabajadores extranjeros. Simultneamente, en Mxico el Presidente Vicente Fox, ha adoptado una posicin ms activa y agresiva, planteando desde su discurso de campaa la posible apertura de fronteras para trabajadores, como en la Unin Europea.

    El inicio de tres administraciones gubernamentales paralelas: Bush-Fox-Chretien al comienzo de un nuevo siglo, abren la posibilidad de establecer atractivos proyectos a largo plazo en el mbito migratorio, en la regin de Amrica del Norte. Por mientras, sera pertinente establecer nuevos acuerdos o ampliar los ya existentes con el fin de establecer un sistema migratorio ordenado, canalizado por las vas legales en la regin.

    Despus de haber introducido aspectos generales del fenmeno migratorio y de la migracin de trabajadores temporales en la regin de Amrica del Norte en particular, este trabajo tiene como propsito analizar los programas de trabajadores temporales vigentes en Estados Unidos y Canad con diversos pases y la experiencia particular de los migrantes mexicanos en este contexto. Para ello, en primer trmino, se revisarn las polticas migratorias de ambos pases, haciendo especial nfasis en sus mecanismos de aceptacin temporal y, en el caso de Estados Unidos, las propuestas que se han hecho recientemente para establecer programas de trabajadores huspedes. En segundo lugar y a nivel de marco de referencia histrica, se revisarn los convenios laborales y acuerdos migratorios que Mxico ha firmado con Estados Unidos, como fue el Convenio de Braceros entre 1942-1964, as como el que

    hoy da prevalece con Canad desde hace casi treinta aos: "Programa de Trabajadores Agrcolas Temporales Mexicanos con Canad. En tercer trmino, se destacar la magnitud de la poblacin actual de origen latino y su impacto en los mercados laborales de ambas naciones; y, finalmente, a modo de conclusiones, se evaluarn algunas implicaciones de lo tratado en el contexto regional.

    2. Anlisis general de las polticas migratorias contemporneas en Amrica del Norte, con respecto a los trabajadores temporales

    La inmigracin siempre ha sido un tema controvertido al interior de las sociedades canadiense y estadounidense, a pesar del enorme impacto del fenmeno de la inmigracin en ambas naciones. Las necesidades demogrficas para asentar y desarrollar sus sociedades, as como los continuos requerimientos de fuerza laboral calificada y no calificada, documentada y no autorizada en periodos de prosperidad y crisis econmicas, son slo algunos elementos que han influido para abrir o cerrar la puerta a los inmigrantes durante el siglo XX.

    Tanto Canad como Estados Unidos han tenido experiencias histricas diferentes con respecto a la inmigracin. Entre las diferencias sustantivas que han influido en sus respectivos procesos se destaca que para Canad, las consideraciones econmicas como factores de admisin han regido abiertamente su poltica de inmigracin, de tal manera que dicha poltica es administrada por el Ministerio de Mano de Obra y de Asuntos Laborales; en tanto que la mayora de los asuntos de inmigracin en Estados Unidos se manejan en el Departamento de Justicia, lo que implica diferencias de percepcin del fenmeno en ambas sociedades. Por otra parte, el Congreso y el Parlamento determinan las polticas inmigratorias en ambos pases, pero las leyes canadienses otorgan un importante poder discrecional al ministro del ramo y a los servidores pblicos a cargo de dicho servicio. Las provincias canadienses comparten con el gobierno federal la jurisdiccin en asuntos de inmigracin, mientras que el papel que desempean los gobiernos estatales en Estados Unidos, respecto a estas polticas, ha sido muy

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    limitado. En trminos generales, ambas sociedades han estado conscientes de la importancia de la reunificacin familiar, como elemento fundamental para la asimilacin de los inmigrantes, aunque Estados Unidos concede un nmero importante de sus visas a los familiares inmediatos del residente legal, en comparacin con los admitidos por Canad. Sin embargo, la principal diferencia entre ambos pases es que Estados Unidos comparte una frontera de ms de tres mil kilmetros con Mxico, con lo cual las tensiones creadas por el flujo migratorio a Estados Unidos la mayora de ella en forma indocumentada- se ha constituido en uno de los asuntos ms delicados en la relacin entre ambos vecinos. Este fenmeno no es comparable con la frontera Estados Unidos-Canad.

    Tradicionalmente, el flujo migratorio haca Estados Unidos y Canad proceda principalmente de diversos pases europeos; sin embargo, a partir de la dcada de los sesenta el origen de los inmigrantes ha sufrido un cambio sustancial ya que provienen principalmente de pases de Asia y de Amrica Latina, muchos de ellos en forma indocumentada. La emigracin masiva temporal sobretodo hacia la regin norteamericana especialmente a Estados Unidos- se ha venido incrementando significativamente, especialmente la proveniente de Mxico y de Amrica Central, cuyos migrantes simplemente usan el territorio Mexicano como un pas puente haca el norte.

    a) Estados Unidos

    Mecanismos y categoras de admisin. La poltica migratoria estadounidense estipula mecanismos de admisin bien definidos, bajo las categoras de Inmigrantes y no inmigrantes, con el fin de que ingresen ciertos extranjeros en forma temporal o definitiva. La categora de Inmigrantes incluye a los extranjeros que han sido admitidos por las autoridades para poder residir en forma definitiva en Estados Unidos y posteriormente optar por la ciudadana3. Se otorga un nmero de visas limitado con base en los objetivos de admisin, de acuerdo con un sistema de preferencias previamente establecido, que incluyen a relaciones familiares, a personas seleccionadas con habilidades y/o capacidades especificas y a

    refugiados, entre otras. Los Inmigrantes pueden obtener la naturalizacin4 despus de haber residido legalmente en el pas, por lo menos durante cinco aos en forma continua. La categora de no inmigrantes se otorga a aquellas personas que fueron admitidas en territorio estadounidense por un tiempo o propsito definido. Existen numerosas clases de admisin, entre las cuales encontramos la de turistas, visitantes, intercambio de estudiantes, inversionistas comerciantes y trabajadores temporales.

    Alrededor de 47 millones de inmigrantes fueron admitidos legalmente en Estados Unidos durante el siglo XX, de los cuales un 39% arribaron durante las primeras tres dcadas del siglo pasado y el resto durante las tres ltimas (vase cuadro 2 y grfico 2). Tan slo durante los aos noventa llegaron alrededor de 9 millones de inmigrantes, cifra de admisin sin precedentes en dcadas anteriores. Hoy los inmigrantes son admitidos por diversas razones: Por ser familiar de un residente legal, por tener un empleo con una profesin determinada, y por ser refugiado o bien asilado. Durante 1998, por ejemplo, ingresaron 660.477 inmigrantes de los cuales un 29% lo hizo como familiar preferencial, y otro 43% bajo la categora de pariente inmediato. Tan slo un 11% ingres bajo la categora de empleo (vase cuadro 3 y grficos 3.1 y 3.2). Estos datos muestran que el programa de reunificacin familiar, instituido desde los aos sesenta, ha cumplido su objetivo, a pesar de crticas que se han esgrimido al respecto.

    Por otra parte, en aos recientes, los inmigrantes provenientes de la regin de Norteamrica han ido aumentando. En virtud del Programa de Legalizacin contenida en la IRCA, por medio de la cual se legalizaron alrededor de 3 millones de indocumentados5, la regin obtuvo un 42% de los inmigrantes en los aos ochenta. Durante esa dcada, Mxico contribuy con el 22% de los inmigrantes admitidos y durante el perodo 1990-1995 con el 42%, debido a las legalizaciones tardas. A partir de 1996, aproximadamente, el 38% proviene de la regin de Norteamrica, y Mxico ha contribuido con cerca del 18% en 1997 y el 21% en 1998, mientras que Canad tan slo con el 1.4% en 1997 y 1.5% en 1998. (vase cuadro 4 y grficos 4.1 y 4.2).

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    Existen diversas formas de ingreso con la categora de no inmigrante. Entre ellas se encuentran los trabajadores extranjeros temporales, quienes son admitidos con una visa especial de acuerdo al tipo de trabajo que desempeen6. El sistema migratorio estadounidense establece que se puede contratar a un trabajador extranjero, siempre y cuando no se encuentren trabajadores locales para realizar la actividad que se requiere7. Para ello se utiliza el proceso de certificacin laboral, mediante el cual se verifica en el mercado laboral que no haya trabajadores disponibles para ocupar el empleo que se ofrece, con el fin de proteger a los trabajadores locales. El Departamento del Trabajo es la entidad que realiza la certificacin del empleo a realizar, y los empleadores se constituyen en los patrocinadores del trabajador.

    En realidad, son muy pocas las personas que ingresan con el propsito de trabajar bajo esta categora. Por ejemplo, en 1998 ingresaron un total de 27.667.580 de los cuales la gran mayora entraron como visitantes temporales por motivos de placer (turistas) y/o negocios. En ese ao, 371.653 ingresaron como trabajadores temporales, de los cuales un 63% lo hizo como trabajador altamente capacitado, con la categora H1-B y un 14% como trabajador agrcola o de baja capacitacin, H2-A y H2-B (vase cuadro 5 y grfico 5).

    Cabe destacar que histricamente, el mercado laboral estadounidense ha contratado a inmigrantes temporales, tanto en forma legal como en forma no autorizada. Mltiples empleadores pertenecientes a diversos sectores de la economa han contratado a trabajadores extranjeros con el fin de mantenerse competitivos tanto a nivel nacional como internacionalmente. Estos trabajadores han constituido una importante fuente de riqueza, propiciando cclicamente perodos de franca prosperidad econmica. Durante los ltimos aos, el nmero de trabajadores ha aumentado y se les ha otorgado visas bajo la categora de No Inmigrante, de acuerdo al tipo de actividad que realizan (vase cuadro 6)

    Por lo que respecta a la categora H, bajo la cual se contrata a alrededor del 80% de los trabajadores temporales, se divide a su vez en:

    - H1B. Esta visa se otorga a aquellos profesionales y trabajadores altamente capacitados en ocupaciones especializadas hasta por 6 aos. Esta categora ha crecido significativamente durante los ltimos aos. En septiembre del 2000 haba 461 mil profesionales extranjeros tenedores de esta visa8. - H2. Los programas H2 se iniciaron durante la II Guerra Mundial, cuando se necesitaba mano de obra barata. Posteriormente esta categora se subdividi de la siguiente manera: - H2-A. Esta visa se le concede a trabajadores agrcolas por un periodo no mayor a 11 meses, sujeto a renovacin. Los agricultores que anticipan escasez de mano de obra pueden obtenerla legalmente proveniente de cualquier pas, con la salvedad de que hayan tratado previamente de contratar trabajadores legales ofrecindoles el ms alto de 3 tipos de salario: El mnimo, el sueldo predominante o el Adverse Effect Wage Rate (AEWR). Aunque numricamente pequeo, este programa ha sido fuente constante de discusin entre diversos sectores de la sociedad. Pero en realidad, la mayora de los agricultores tienden a contratar indocumentados, puesto que estiman que los requisitos a cubrir son incmodos, redundantes y demasiado burocrticos. Se calcula que la mitad de los 1,6 millones de trabajadores agrcolas que hoy laboran en Estados Unidos, son extranjeros indocumentados y la mayor parte de ellos proviene de Mxico. Durante los ltimos aos, alrededor de un 85% de la totalidad de los trabajadores agrcolas ha estado constituido por mexicanos. - H2-B. Se le otorga a trabajadores temporales no agrcolas. Requieren tambin de certificacin laboral, a pesar de que su admisin es limitada. Un mximo de 66 mil visas pueden ser emitidas anualmente9. Durante los ltimos aos, estas visas se han incrementado significativamente, pasando de un promedio anual de 15 mil a 25 mil en 1998. Alrededor de un 30% de estas visas se han otorgado a mexicanos, aunque en 1998, esta proporcin ascendi a un 43%. (vase cuadro 7). Por lo que respecta a las categoras O, P, Q y R su participacin alcanza a un 20% del total de los permisos para trabajar

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    temporalmente. Los mexicanos han sido admitidos en cada una de estas categoras y donde ms participan es en la P, referente a atletas o entrenadores (vase cuadro 7 y grficos 7.1, 7.2).

    El TLCAN no contiene disposiciones que permitan la inmigracin entre los tres pases signatarios, sin perjuicio del captulo 16 referente al movimiento temporal de inmigrantes profesionales como Trade NAFTA (TN) 10, al igual que el Acuerdo de Libre Comercio entre Estados Unidos y Canad, en donde se referan a inmigrantes profesionistas Trade Canada (TC). A travs de dicha categora, se pueden admitir a: Visitantes de negocios; comerciantes e inversionistas; personal transferido entre compaas y profesionales11. A pesar de que no se estableci un lmite especfico para canadienses, en el caso de los mexicanos el lmite anual es de 5.500 profesionales. En realidad, son muy pocos los mexicanos que han ingresado al mercado laboral estadounidense mediante esta categora y muchos los canadienses que la utilizan. De 26.794 y 59.061 trabajadores del TLCAN que ingresaron en 1996 y 1998, tan slo 193 y 592 respectivamente provenan de Mxico (vase grfico 7.3).

    En general, la regin de Norteamrica obtuvo un promedio de un 33% del total de aceptaciones para trabajar temporalmente en Estados Unidos, durante los ltimos aos. Mxico particip con tan solo un 36% de las aceptaciones de la regin, lo que indica que la participacin de los canadienses es mayoritaria. Como participacin del total de aceptaciones de esta categora, Mxico lo hizo con el 12%, mientras que Canad con el 22% (vase cuadro 7).

    Propuestas recientes. A fines del siglo XX, ciertos sectores estadounidenses se pronunciaron por la liberalizacin de sus fronteras con el fin de que ingresaran trabajadores extranjeros, actitud que constituye un cambio histrico. Durante los ltimos aos, se ha debatido no slo la posibilidad de otorgar una amnista sino la de aumentar el nmero de visas para trabajadores temporales tanto calificados como no calificados. Esta situacin se explica en virtud de que para fines del 2000, Estados Unidos alcanz la expansin econmica ms larga de su historia, con una tasa de desempleo del 4% -el nivel ms bajo

    desde 196912. Las declaraciones hechas por el presidente de la Reserva Federal, Alan Greenspan, como por John Sweeney, lder de la agrupacin sindical estadounidense ms poderosa, la AFL-CIO, en el sentido de que una inmigracin regulada es mejor que una ilegal sin regular, son inditas13. Estas posiciones han impactado a la opinin pblica en forma determinante. Han calificado como legtimas las necesidades que tienen los patrones de contratar a trabajadores extranjeros, exhortando al Congreso para que se revisen las polticas de admisin a inmigrantes. Por su parte, los sindicatos se han pronunciado no slo a favor de otorgar una nueva amnista para los indocumentados que se encuentran laborando actualmente en los Estados Unidos, sino a favor de la admisin de un mayor nmero de inmigrantes anualmente. Estiman que una vez regularizados, estos trabajadores podran pasar a sindicalizarse, y as los sindicatos recuperaran una importante fuerza que han perdido en trminos cuantitativos en aos recientes.

    No cabe duda que la prosperidad econmica reciente, ha influido en el cambio de actitud hacia la inmigracin. Hoy existe una mayor predisposicin de la poblacin para llevar a cabo una regularizacin14. De esta manera, durante el ao 2000, fueron tres los temas que se discutieron ampliamente en el seno del Congreso estadounidense: Aumentar el lmite anual a las visas de trabajadores temporales especializados (H1-B); establecer un nuevo Programa de Trabajadores Temporales para el sector agrcola (H2-A); y otorgar una amnista a ciertos trabajadores no documentados. El primero se aprob, los dos ltimas todava se discuten. - Trabajadores Especializados H2-B. The American Competitiveness in the 21st Century Act, que se convirti en ley en octubre del 2000, aprob un incremento a 195 mil visas anuales para trabajadores especializados -bajo la categora de No Inmigrante H1-B, durante los prximos tres aos, lo que representara casi el doble de las que se otorgan actualmente. La asignacin anual de visas H-1B era de 65 mil entre 1995 y 1997; 115 mil entre 1998 y 2000, y ahora es de 195 mil hasta 200315. - Trabajadores Temporales Agrcolas (H2-A). Algunos empresarios han estado presionando para que se inicie nuevamente un

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    Programa de Trabajadores Huspedes (PTH), semejante al Convenio de Braceros. Al respecto, existen dos proyectos pendientes de ser aprobados por el Congreso estadounidense. - El senador Phil Gramm, republicano de Texas16, ha propuesto un programa que permitira a los mexicanos indocumentados que se encuentran en el pas, obtener un permiso legal temporal para trabajar. Estima que, de ser necesario, se admitira a un nmero adicional de trabajadores hasta por un ao, para cubrir los trabajos principalmente en los sectores agrcolas y de servicios. El nmero de trabajadores admitidos anualmente dependera de las condiciones econmicas, especficamente de las tasas de desempleo. Con el fin de que esta iniciativa sea apoyada, se ha insistido en que se asegurara que dichos trabajadores huspedes regresaran a Mxico cuando sus permisos de trabajo expiren, y se promovera la aplicacin real de las sanciones a empleadores. - El senador Bob Graham, demcrata de Florida, ha propuesto un programa que legalizara a trabajadores no autorizados que actualmente estn trabajando en Estados Unidos en el sector agrcola, independientemente de su pas de origen, es decir; no se favorecera un acuerdo especial con los mexicanos. Cabe mencionar que Graham bloque el proyecto The Agricultural Job Opportunity Benefits and Security Act of 1998 (AgJOBS) en diciembre del 2000 porque inclua un programa de legalizacin. Es importante destacar que la iniciativa AgJOBS17 hubiese creado un PTH en el sector agrcola, al haber otorgado el estatus de "No-Inmigrante Condicionado"18.

    La principal oposicin a los PTH se fundamenta en que un programa de esta naturaleza ocasionara competencia desleal para aquellos que se encuentran en ese mercado. Por su parte, el grupo congresista de origen latino, se opondran al mismo ya que no se incluira paralelamente un proyecto de obtencin eventual de residencia permanente y/o naturalizacin19. Unas 147 organizaciones laborales y cvicas de Mexicano-americanos llegaron al acuerdo enviado al Congreso el 6 de octubre del 2000- que estaran dispuestos a aceptar un programa de trabajadores huspedes si se otorgan y/o cumplen las siguientes condiciones: Proteccin laboral y salarial; amnista para migrantes

    indocumentados que actualmente residen en los Estados Unidos; residencia legal para trabajadores huspedes y sus familiares; y prohibir la dependencia laboral del trabajador con un slo empleador20. Mientras estas iniciativas se aprueban en el Congreso, a fines del 2000, los representantes de los agricultores y trabajadores han llegado a ciertos acuerdos, con el fin de ejercer el cabildeo de forma ms efectiva21. - Amnista. El diputado Luis Gutirrez, demcrata de Illinois, introdujo el proyecto de ley H.R500, en febrero del 2001, el cual otorgara un programa de legalizacin a aquellos trabajadores indocumentados que han estado trabajando continuamente y automticamente continuara otorgando residencia a aquellos que llegaron sucesivamente, por mas de cinco aos; es decir, desde febrero de 1996 pueden ser elegibles para obtener una tarjeta verde o permiso para residir legalmente. Es probable que este proyecto enfrente oposiciones no slo por la desaceleracin econmica, sino por las ya enraizadas posturas encontradas principalmente entre sindicatos, minoras y empresarios. El ex presidente Clinton apoy un programa de regularizacin, pero el Presidente Bush se inclina ms, al parecer, por la aprobacin de un PTH.

    Por otra parte, el 15 de diciembre de 2000, el Congreso aprob La ley de Inmigracin Legal y de Equidad Familiar (Legal Immigration and Family Equity Act, LIFEA) y firmada seis das despus por el presidente Clinton. Dicha ley permitira, que hasta 400 mil extranjeros22 soliciten una amnista tarda relacionada con la ley IRCA23 Para poder solicitarla, debern demostrar que en forma injusta les fue negada la posibilidad de legalizarse, y debern comprobar haber entrado a los Estados Unidos entre el 1 de enero de 1982 y el 4 de mayo de 198824. Asimismo, la ley establece un nuevo Programa de Visas V que beneficiaran a alrededor de 500 mil miembros familiares de inmigrantes legalizados, que han estado solicitando su Tarjeta Verde por ms de tres aos; y restablece el programa 245(i) de 1994-98, por cuatro meses -hasta abril 30 de 2001-, el que permitira que permanecieran alrededor de 200 mil extranjeros no autorizados que se encuentran en espera de obtener una visa de inmigrante, siempre y cuando paguen una

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    multa de US$ 1.000, en lugar de tener que salir a tramitarla en algn consulado en el exterior25. Cabe destacar que muchos indocumentados se han confundido al pensar que esta ley otorga una amnista general, cuando tan slo es para aquellos que no la obtuvieron en los periodos sealados. Sin embargo, se calcula que alrededor de 500 mil mexicanos se beneficiarn de las provisiones de esta ley.

    b) Polticas de admisin en Canad

    Sin la contribucin del importante flujo de inmigrantes, Canad no hubiera podido ser el pas tan prspero econmicamente y tecnolgicamente avanzado que hoy es. Durante el siglo XX, la poltica migratoria canadiense, con ciertas restricciones, fue utilizada como un instrumento para la construccin de una nacin. Conscientes de que la inmigracin ha ocasionado ms beneficios que problemas, los canadienses optaron por seleccionar sus admisiones provenientes de diversas regiones del mundo de acuerdo con sus necesidades laborales. A diferencia de la opinin pblica estadounidense, la canadiense estima que la inmigracin tiene un impacto positivo para su economa26.

    Las Regulaciones sobre Inmigracin de 1967 establecen un sofisticado sistema de puntos, mediante el cual se selecciona a los inmigrantes de acuerdo con las necesidades laborales del pas. Se estiman metas demogrficas y necesidades laborales tanto federales como regionales, con el fin de establecer niveles de inmigracin anuales. Para ello, se ha tomado en consideracin la continua necesidad de reforzar el tejido cultural y social, la indispensable reunificacin familiar para facilitar la adaptacin, pero principalmente se considera incentivar el desarrollo econmico27. Existen tres tipos de categoras de admisin, bajo la seccin 6 de la Ley de Inmigracin: La familiar, la de refugiados y la de inmigrantes independientes, quienes pueden solicitar su ingreso bajo su propia iniciativa y, posteriormente, ser admitidos por el gobierno canadiense28. A diferencia de los Estados Unidos, en Canad la prioridad ha sido econmica: En el ao 2000 de un total de 226.837 inmigrantes admitidos, un 58% emigr por razones econmicas, tan

    slo un 27% por ser miembro familiar y un 13% por ser refugiado. Esta cantidad fue superior al nivel predeterminado de hasta 225 mil inmigrantes anuales, y se estableci dicho lmite en 235 mil para el 2001. Cabe destacar que el mximo que se ha pensado admitir correspondera al 1% de la poblacin que hoy es de 31 millones de habitantes.

    La inmigracin ha jugado un papel fundamental para la formacin de esta pujante sociedad. Slo entre 1891 y 1914 llegaron alrededor de 3 millones de inmigrantes y, de esta cifra, ms de un milln lleg entre 1911 y 191329. Durante las dos guerras mundiales y la depresin de 1930, se redujo dicho flujo, pero la expansin industrial de la pos-guerra increment significativamente la demanda de mano de obra calificada y la de aquellos trabajadores no disponibles en su propio mercado laboral. En virtud de la ola de inmigrantes provenientes de diversas regiones del mundo, se aprob la Ley Multicultural de Canad (Canadian Multiculturalism Act de 1988), la cual establece que debe haber igualdad de oportunidades para todos los canadienses y se deben preservar todas las culturas, eliminar la discriminacin y apoyar la integracin social del inmigrante. La admisin a inmigrantes ha ido en aumento durante los ltimos aos, si tomamos en consideracin que en el ao 2000 se admitieron a 226.837 inmigrantes casi un 20% ms que en 1999, ao en que se admitieron a 189.816 inmigrantes; un 9% ms que en 1998 (vase cuadro y grfico 8).

    Por lo anterior, los inmigrantes en Canad tambin se ha incrementado sustancialmente durante la ltima dcada. Los principales pases de origen de los inmigrantes a Canad son China, India y Pakistn y ellos se establecen en tres ciudades principalmente: Toronto (42%), Vancouver (15%) y Montreal (12%). De acuerdo con datos provenientes del Censo, para 1996 la poblacin nacida en el exterior era de 4.971.070, de la cual un 25% emigr antes de 1961 y otro tanto durante los aos noventa. De este total, 244.685 son inmigrantes estadounidenses y 273.820 proceden de Centro y Sudamrica. Los inmigrantes estadounidenses constituan cerca del 3% de la inmigracin entre 1990-1996 -ingresaron anualmente un promedio de 5.500 estadounidenses- y, alrededor del 7% de stos procede de Centro y Sudamrica (vase cuadro

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    9). Es difcil saber cuntos inmigrantes son originarios de Mxico, puesto que sus estadsticas slo muestran la procedencia por regin.

    La Ley de Inmigracin de 1976-77, las Regulaciones sobre Inmigracin de 1978, el Manual de Inmigracin, as como el Memorando de Operaciones, contienen las disposiciones sobre inmigracin con respecto a los trabajadores temporales. La categora de no inmigrantes, incluye a aquellos que ingresan como visitantes, estudiantes y/o trabajadores temporales. El visitante es definido como la persona que busca entrar a Canad con un fin determinado, en cambio un trabajador extranjero temporal es aquel que ingresa en el pas con el objeto de participar en una actividad laboral remunerada. De acuerdo al cuadro 8, se admiten ms o menos la misma cantidad de inmigrantes as como de residentes no permanentes: Para el ao 2000 se admitieron 226.837 inmigrantes, un 20% ms que el ao anterior, y 248.121 residentes no permanentes30, un 7% ms que en 1999. De acuerdo al Cuadro 10, se observa que del total del nmero de trabajadores temporales extranjeros que se encuentran en el mercado laboral canadiense, 65.148 registrados en 1998, tan solo un 6% se encontraba en la industria primaria, actividad que cubren los mexicanos y caribeos.

    En la actualidad, muchos trabajadores -la mayora de ellos altamente capacitados- ingresan anualmente a mltiples negocios en Canad, quienes deben llenar empleos vacantes. Si los trabajadores son inversionistas y colaboran para la transferencia de conocimiento al mercado laboral canadiense, es an mucho mejor31. Un trabajador temporal en Canad es aquel que labora legalmente y que no es ni ciudadano ni residente legal. El trabajador temporal no puede entrar a Canad si no cuenta con una autorizacin de empleo avalada por un oficial de la oficina de inmigracin. El empleador debe consultar a la Oficina de Desarrollo de Recursos Humanos (Human Resources Development Canada, HRDC) para que se determine si el contratado ser de beneficio para el pas. Tambin se asegura que los empleadores hayan considerado la contratacin de ciudadanos canadienses o residentes legales, y que la entrada de un trabajador extranjero no los afecte adversamente. Sin embargo, algunos

    trabajadores extranjeros pueden ser admitidos a trabajar sin que el empleador tenga que pasar por el proceso de validacin otorgndoles una autorizacin de empleo, y esa es la responsabilidad de los funcionarios de la Oficina de Ciudadana e Inmigracin (Citizenship and Immigration Canada) quienes determinan si el trabajador extranjero est exento por pertenecer a un tratado internacional. El Programa de Trabajadores Agrcolas para mexicanos y caribeos es administrado por HRDC, el que ser analizado en el siguiente apartado.

    En el captulo 15 del Acuerdo de Libre Comercio (ALC) entre Canad y Estados Unidos, que se puso en marcha a partir del 1 de enero de 1989, se establece la admisin expedita de personas de negocios, bajo una base temporal, con el fin de agilizar la actividad comercial y/o de inversin. Se establecieron cuatro grupos de personas que pueden ingresar por este medio: Visitantes de negocios; comerciantes e inversionistas; transferencias entre compaas; y profesionales (TC). Posteriormente, el TLCAN incluy las mismas categoras y ahora se denominan (TN).

    Actualmente, Canad est llevando a cabo una revisin integral de sus leyes migratorias. En febrero de 2001 se present en el Parlamento para su anlisis y eventual aprobacin de la Ley de Proteccin al Inmigrante y Refugiado (The Immigration and Refuggee Protection Act). Sin embargo, es posible que continen los principios que han guiado su poltica de admisin: Contribuciones econmicas en forma preponderante y reunificacin familiar como una de sus preocupaciones humanitarias.

    3. Convenios laborales que Mxico ha celebrado con Estados Unidos y Canad

    a) MxicoEstados Unidos

    Antecedentes de la migracin de mexicanos a Estados Unidos. La emigracin de mexicanos a Estados Unidos, ha sido cuantiosa desde muchos aos atrs. Debe recordarse que Mxico perdi la Guerra con Estados Unidos, cediendo una parte importante de su territorio mediante el tratado de Guadalupe Hidalgo en 1848, quedando as muchos mexicanos habitando en los otrora

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    estados de Mxico. La fiebre del oro o gold rush, propici que muchos mexicanos estuvieran interesados en migrar, poblando este territorio poco habitado hasta entonces. Asimismo, a fines del siglo XIX fueron reclutados para construir las vas ferroviarias as como para trabajar en la agricultura.

    Durante los primeros aos del siglo XX, los mexicanos tuvieron una franca bienvenida. Al ao de haber sido aprobada la Ley de Inmigracin de 191732, se inici un programa de contratacin de trabajadores mexicanos que constituira, histricamente, el Primer Programa de Braceros. Con una frontera semi-abierta, pues no fue sino hasta 1924 que se cre la patrulla fronteriza, se admitieron 76.862 trabajadores mexicanos, de los cuales la mitad regres a Mxico. Por presiones de los agricultores del sudoeste estadounidense, el Congreso incluy ciertas clusulas en la ley orgnica que permitan la entrada "temporal" de trabajadores extranjeros durante la Primera Guerra Mundial y hasta 1922. En ese entonces no se incluyeron las propuestas del gobierno de Mxico para garantizar los contratos laborales, como se hara 25 aos despus, pero este acuerdo sirvi de base para que posteriormente se elaboraran los Convenios de Braceros que se celebraron a partir de 1942.

    Desde entonces, la migracin de mexicanos a Estados Unidos ha constituido un tema difcil y complejo en la agenda bilateral. Si bien hubo colaboracin mutua cuando se celebraron los Convenios de Braceros entre 1942 y 1964, tambin hubo importantes roces en multiplicidad de ocasiones cuando creci el flujo de indocumentados a Estados Unidos. Al cerrarse la puerta legal a los braceros, fue incrementndose la corriente migratoria de indocumentados durante los aos restantes del siglo XX hasta nuestros das. Y es precisamente esta migracin masiva indocumentada y su creciente presencia en diversas regiones y mbitos, que han ocasionado problemas en la relacin bilateral entre ambos pases.

    La vecindad y las crecientes interconexiones que se han establecido entre las comunidades mexicanas y los mercados laborales constituyen los factores determinantes de la emigracin de mexicanos a Estados Unidos, pero las significativas diferencias salariales han sido acaso el factor ms determinante; las mismas que se han

    acrecentado, sobretodo, en pocas de crisis econmicas.

    Se podra afirmar que los mexicanos han sido concebidos dentro de la poltica migratoria estadounidense como fuerza de trabajo temporal, y se ha esperado de ellos que regresen eventualmente a su pas cuando hayan completado sus funciones trabajo y/o cuando se ha terminado la demanda por su mano de obra.

    Convenio de Braceros (19421964). La masiva migracin mexicana hacia Estados Unidos, se reinici de manera importante como consecuencia de la fuerte escasez de mano de obra norteamericana, especialmente en la agricultura del suroeste, durante la segunda Guerra Mundial. Dicha escasez llev a los agricultores a demandar trabajadores mexicanos para que levantaran las cosechas. De ah que el gobierno estadounidense solicitara al mexicano su colaboracin para administrar bilateralmente la corriente migratoria de trabajadores mexicanos.

    As, el Segundo Programa de Braceros se firm entre Mxico y Estados Unidos de 1942 a 1964. Alrededor de 4,6 millones de mexicanos fueron admitidos en forma temporal para trabajar en el sector agrcola bajo este programa y muchos otros ingresaron en forma no autorizada, ya que se estima que se registraron alrededor de 4,9 millones de aprehensiones en la frontera durante este perodo (vase cuadro 11 y grfico 11)33.

    En dicho acuerdo se establecieron ciertas condiciones, que fueron estipuladas bajo mtodos de reclutamiento, transporte, estndares de cuidado de salud, salarios, horas de trabajo, vivienda, etc. Inclusive haba una clusula donde se sealaba explcitamente que no deba de haber discriminacin en contra de ellos.

    Durante los primeros diez aos hubo diversas denuncias sobre el cumplimiento de los trminos de la contratacin del convenio (vase cuadro 11), entre ellos que se llevaron a cabo contrataciones no solamente en las estaciones de migracin en el interior de Mxico, sino tambin en la frontera. Simultneamente se registr un crecimiento acelerado de la corriente de indocumentados, llamados entonces "espaldas mojadas" por cruzar el ro nadando. As se registr la "Operacin Wetback", cuando se expulsaron a ms de un milln de indocumentados en 1954.

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    Posteriormente, las condiciones formales de la contratacin de los braceros continuaron de tal forma que los trminos de contrato tanto a braceros como a indocumentados, llegaron a ser prcticamente iguales. A partir del inicio de la dcada de los sesenta se advirti oposicin estadounidense a la reanudacin del Convenio de Braceros y el convenio termin definitivamente a fines de 1964.

    Situacin de la inmigracin de los mexicanos posterior a la terminacin del Convenio de Braceros. Despus del fin del Convenio de Braceros, los empleadores agrcolas han podido contratar temporalmente a trabajadores agrcolas gracias a la fraccin 101 (15) (H) (ii) de la Ley de Inmigracin. Dentro de esta categora, los trabajadores agrcolas son admitidos bajo el subinciso "A" y, por esa razn, son conocidos como trabajadores H2-A. Como se puede observar en el Cuadro 11, son muy pocos los trabajadores que han sido contratados bajo la categora H-2.

    A partir del trmino del Programa de Braceros, el empleo de trabajadores mexicanos no autorizados continu aumentando significativamente, lo que provoc, a partir de los setenta, un debate lgido entre diversos sectores culminando con la aprobacin de la IRCA. Las sanciones a empleadores -las cuales desde entonces han sido muy laxamente aplicadas-, el aumento en la vigilancia fronteriza y el importante programa de amnista en donde se legalizaron a cerca de tres millones de trabajadores indocumentados, constituyen las enmiendas ms importantes de dicha ley.

    El fin de la guerra fra caus nuevos flujos de inmigrantes y refugiados. Simultneamente, el tema de la competitividad internacional haba cobrado una gran importancia en el debate, en el marco del fenmeno de la globalizacin. A la vez se publicaron ciertos estudios los cuales estimaban la posibilidad de una futura escasez laboral que, aunada con las tasas bajas de natalidad estadounidense, se planteaba la conveniencia de admitir a nuevos flujos migratorios. Esto, con el fin de equilibrar el lento crecimiento de la poblacin y la demanda creciente de mano de obra, sobretodo en algunos sectores de la economa. Sin embargo, la preocupacin por la calidad del inmigrante, en trminos de nivel educativo,

    habilidades y/o capacidades tcnicas y profesionales fueron determinantes para que se propusiera un incremento en la admisin de inmigrantes ms calificados. Por las razones expresadas con anterioridad, se aprob la Ley de Inmigracin de 1990 la cual tuvo como objetivo propiciar una inmigracin mejor educada y ms calificada34.

    Durante la dcada de los noventa, las autoridades estadounidenses se propusieron evitar la entrada del flujo masivo de inmigrantes indocumentados, procedentes principalmente de la frontera con Mxico, adoptando medidas destinadas a reforzar, sobretodo, la seguridad en su frontera sur. As, se ha incrementado sustancialmente la vigilancia fronteriza, a travs de importantes operaciones fronterizas como las "Gatekeeper", "Blockade", "Hold the line", "Safeguard" y Hard Line en diferentes puntos de la zona, con el fin de capturar y deportar ms y con mayor eficiencia a los indocumentados. Asimismo se han implementado medidas para el combate contra los contrabandistas de inmigrantes35. El lgido debate ocasionado por la aprobacin de la Propuesta 187 en California en 199436, tuvo tal impacto que influy en la aprobacin de la ley IIRIRA, estimada muy restrictiva. Su principal propsito es reforzar los controles para vigilar la frontera; incrementar las sanciones al trfico de inmigrantes y castigar a quienes falsifiquen documentos; inspeccionar, aprehender, detener y remover a extranjeros deportables e inadmisibles; y establecer nuevas restricciones a empleadores. El resultado ha sido una mayor rigidez que las reformas a la ley aprobadas con anterioridad, en el sentido de que ahora se responde ms severamente a la migracin de indocumentados.

    Simultneamente, el desarrollo de la tecnologa, ha permitido una comunicacin mucho ms rpida, gil y variada, permitiendo conexiones mucho ms estrechas entre comunidades de ambos lados de las fronteras. Esta situacin ha permitido que se expandan las redes que interconectan a mltiples comunidades, dando como resultado la construccin de Comunidades Trasnacionales. Es decir, se ha establecido una circulacin de viejos y nuevos flujos de trabajadores que inician su proceso de forma temporal, pero despus de un tiempo generan tales condiciones en el lugar de destino que se

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    mueven en varias direcciones y algunos llegan a vivir simultneamente en ms de un espacio nacional37. Estas crecientes interconexiones sociales proveen hoy de un vehculo aun ms poderoso para promover la inmigracin, convirtindose a su vez en factores que estimulan an mayor migracin. Es decir, se ha desarrollado un sistema nico de contratacin de mano de obra transnacional, de carcter informal, que hoy se constituye en el patrn tradicional para emigrar. Hoy da, con las sofisticadas comunicaciones e interconexiones, los empleadores de un condado estadounidense fcilmente contratan a un trabajador mexicano de un pueblo o municipio especfico del cual probablemente han obtenido otros trabajadores, convirtindose ste en un patrn de contratacin de mano de obra indocumentada38.

    Los indocumentados siguen cruzando la frontera, sin registrarse una reduccin real de las aprensiones (vase Cuadro 11), sino cambios de localizacin de las mismas.

    b) Mxico - Canad: "Programa de Trabajadores Agrcolas Temporales Mexicanos con Canad(PTATM)

    El gobierno canadiense, consciente de que se requieren de trabajadores adicionales para llevar a cabo empleos vacantes, cre ciertos programas especiales para contratar a trabajadores temporales. Entre los que se encuentran vigentes encontramos: Facilitated Processing for Information Technology Workers; The Spousal Employment Authorization; The Seasonal Agricultural Workers Program, The International Youth Exchange Programs, entre otros, adems de los que ingresan a travs de acuerdos y/o tratados internacionales como el TLCAN.

    El Programa de Trabajadores Agrcolas Temporales Canadiense se dio inicio en 1966, mediante el cual se contrataron a caribeos principalmente; y no fue sino hasta 1974 cuando se extendi la contratacin a los trabajadores mexicanos. El Programa de Trabajadores Agrcolas Temporales Mexicanos con Canad, constituye un Memorando de Entendimiento que, en realidad, es un arreglo administrativo intergubernamental39. El objetivo de dicho programa es facilitar el desplazamiento de

    trabajadores agrcolas temporales mexicanos a las provincias que determine el gobierno canadiense, con el fin de satisfacer las necesidades del mercado de trabajo agrcola.

    El PTATM opera de la siguiente forma: En Mxico, la Direccin General de Empleo de la Secretara de Trabajo y Previsin Social (STPS) recluta y selecciona al trabajador. En Mxico, las Secretaras de Gobernacin y la de Relaciones Exteriores analizan la documentacin migratoria del trabajador y se cercioran de que se hayan respetado los acuerdos del Memorando. La Secretara de Salud determina si clnicamente son aptos para el trabajo. Se selecciona al que tenga experiencia en trabajo agrcola y se trata de beneficiar al jefe de familia. Por su parte, en Canad, las organizaciones privadas denominadas Farms en Ontario y Ferme en Quebec, reciben las peticiones de los granjeros canadienses que no hayan encontrado trabajadores domsticos. Estas organizaciones le cobran al empleador una cuota para asegurar que los trabajadores agrcolas reclutados lleguen al lugar deseado y arreglen su transporte entre Mxico D.F. y el lugar de destino en Canad. La mayora de los empleadores recuperan un tercio de dicho costo con las deducciones que se les hace de sus salarios. Tambin se les deduce el costo del seguro de salud que se le hace a la compaa de seguros mexicana as como los C$ 6.50 por alimentos diarios. El 4% del salario o hasta C$ 425 por trabajador se les deduce para cubrir los costos de administracin del Programa40.

    A diferencia del Programa de Braceros, este es un acuerdo laboral revisado peridicamente que, en caso de que hubiese un conflicto, no tendra la suficiente fuerza para ser objeto de intermediacin. Se firma un contrato de trabajo entre trabajador y empleador, con testigos de ambas partes y con un aval, el cual garantiza derechos y obligaciones para el trabajador tanto de orden econmico, como laboral, de salud, comportamiento y proteccin. Este contrato es revisado por las asociaciones de granjeros y autoridades mexicanas y se vigila su cumplimiento en los consulados mexicanos en Canad, con el fin de corregir las anomalas por parte del trabajador como del empleador.

    Con respecto a las condiciones de trabajo establecidas en el PTATM (vase cuadro 12)

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    se han registrado denuncias de migrantes mexicanos en cuanto a incumplimientos de horarios de trabajo y discriminacin de salarios respecto de sus pares canadienses. Sin embargo, persisten en desplazarse, pues las diferencias salariales siguen siendo importantes. En 1999, un 83% de los trabajadores solicitados por los canadienses fue hecho por nombre, lo que indica que la mayora de los mexicanos que llegan a Canad, ya tienen varios aos de experiencia de trabajo en ese pas.

    El alcance de este programa ha sido muy significativo ya que ha ido aumentado sostenidamente. En 1974 se inici con 203 trabajadores y diez aos despus creci a 672 trabajadores anuales. Pero no fue sino a partir de 1985 que este programa empez a crecer en forma relevante registrndose un aumento a 834 contrataciones; ya para 1987 ascendi a 1.538; en 1988 se llegaron a contratar 2.623 mexicanos; y para 1989 las contrataciones ascendieron a 4.414 trabajadores (Vase cuadro 12 y grfico12). De acuerdo a datos del gobierno de Mxico, durante los noventa el flujo de trabajadores a Canad se mantuvo estable: En 1990 se contrataron a 5.143; en 1994 a 4.910; en 1997 a 5.547; pero a partir de 1998 aument a 6.486; y en 1999 se increment a 7.640 trabajadores agrcolas mexicanos, casi la mitad de lo que se contrata a travs de este programa, ya que durante el mismo ao 7.539 trabajadores agrcolas provinieron de pases caribeos.

    Para Mxico este programa ha significado una alternativa de empleo para un sector que ha tenido desventajas en el mercado de trabajo, a la vez que ha representado un considerable ingreso por concepto de remesas de divisas, as como las que traen a su regreso. El salario percibido por el emigrante constituye un complemento importante para su ingreso familiar y contribuye a estimular la economa regional. Hasta el momento, su buen funcionamiento representa un ejemplo del buen entendimiento y comunicacin poltica que mantienen ambos pases. Tambin se debe aclarar que cuando dio comienzo el Programa de Braceros entre Mxico y Estados Unidos, y se manejaban pequeos flujos, funcion perfectamente bien, pero no fue hasta que se manejaron cifras de 200 mil a 400 mil braceros anualmente, que surgieron problemas

    en la relacin bilateral. Por otra parte, es importante sealar que por la lejana relativa del Canad, es poco probable que se d una migracin masiva de indocumentados.

    4. Impacto reciente de la poblacin latina, en especial la mexicana, en los mercados laborales de Amrica del Norte

    a) En Estados Unidos

    Durante las ltimas dos dcadas del siglo XX, la inmigracin de origen latino fue aumentando en forma creciente en Estados Unidos. Las principales razones que se han aducido a este importante aumento son la constante demanda de mano de obra en Estados Unidos y abundante fuerza laboral extranjera en busca de mejores oportunidades de empleo, salario y calidad de vida; las altas tasas de natalidad41, y el incremento de naturalizaciones42, generado tanto por el Programa de Amnista aprobado por la IRCA en 1986, como por el ambiente anti-inmigratorio de los noventa. Para apreciar su dimensin, en los ochenta, la poblacin de inmigrantes creci 5.7 millones y en los noventa 8.6 millones, un promedio de 800 mil admisiones legales anualmente en esta ltima dcada; es decir, la inmigracin se ha convertido en el factor determinante para el crecimiento de la poblacin estadounidense.

    La poblacin latina ha crecido significativamente durante los ltimos 10 aos: De 22.4 millones en 1990 a 35.3 millones en el 200043. Dicha comunidad representa un 12% de la poblacin estadounidense, calculada en 282 millones para el 200144. Se haba proyectado que los latinos constituiran la minora ms grande en 2005, pero han sobrepasando ya a la Comunidad afro-americana , que hoy suman cerca de 34.7 millones45. Ms aun, la Comunidad latina constituir la minora ms importante en ciertos estados como California46 y Texas para el 2020, y en el territorio estadounidense para mediados de este siglo47. Uno de cada cuatro de los 400 millones de habitantes proyectados para el 2050, ser de origen latino48. Esto se debe a que la comunidad latina es mas joven en promedio que la blanca: Un 36% tienen menos

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    de 18 aos versus un 24%. Asimismo, tienen un nivel educativo menor, pues tan slo un 57% de ellos haba terminado la educacin media superior, en comparacin con el 88% de los blancos. Segn datos del Current Population Survey, para 1999, un 67% de los hispanos tienen un trabajo, y el ingreso per cpita de la poblacin latina es menor que el de cualquier otra minora, incluyendo a los afro-americanos.

    La Mexicoamericana se ha constituido en la comunidad predominante entre los latinos, ya que constituyen un 66% de stos. Se estima que son 8.4 millones los residentes nacidos en Mxico, y que un 30% no tiene documentos, poblacin que se incrementa en alrededor de 300 mil anualmente. Es decir, hoy los mexicanos constituyen una de las fuentes ms importantes de inmigrantes legales e indocumentados en Estados Unidos. Cabe destacar que la encuesta llevada a cabo recientemente por el Departamento del Censo, encontr que la inmigracin indocumentada ha aumentando en forma importante, durante los recientes aos de prosperidad econmica. Se estima que se encuentran entre 9 y 11 millones de trabajadores indocumentados, cifra muy superior a la ya inflada estimacin de 6 millones, de los cuales un 40% reside en California49.

    En cuanto al mercado laboral, la mayora de los nuevos trabajadores que se han agregado a la fuerza de trabajo en Estados Unidos pertenecen a minoras, la mitad de ellos latinos. La participacin de stos ha ido creciendo significativamente: Si en 1980 su participacin era de un 5.74% para 1998 fue del 10.4% (vase cuadro 13 y grficos 13.1, 13.2, 13.3). Se estima que cerca de 15.7 millones de personas nacidas en el extranjero participan en el mercado laboral, es decir un 12% de los 135 millones de personas que se encuentran contratados en algn tipo de trabajo, de los cuales un 98% se encuentra en nominas de sectores no-agrcolas. La creciente demanda en el sector servicios -cuatro de cinco empleos se encuentran ubicados en este sector- ha atrado crecientemente a inmigrantes.

    En general, los inmigrantes nacidos en Mxico tienden a ocupar empleos de baja calificacin en el mercado laboral estadounidense. En cuanto a las principales caractersticas que presentan los mexicanos en

    Estados Unidos, un Estudio Binacional sobre Migracin realizado por especialistas de ambos pases y publicado en 1997, seala que los trabajadores mexicanos que tienen su residencia permanente en Mxico pero que trabajan temporalmente en Estados Unidos, son mayoritariamente hombres jvenes -entre 12 y 34 aos de edad-; menos de un 10% termina el nivel de educacin superior media; un 85% se concentran principalmente en California, Texas e Illinois; ms de la mitad han trabajado en la agricultura y procesamiento de alimentos, y el resto lo hace en los sectores de la construccin, manufacturas, y servicios de baja capacitacin. La mayora proviene de los estados del norte y occidente de Mxico. La migracin de carcter ms permanente que tiene su residencia en Estados Unidos -sean estos indocumentados o legales- es mayor que los migrantes temporales y tan slo un 13% han trabajado en la agricultura50, ya que se desempean principalmente en la construccin, la industria y los servicios.

    Se estima que la utilizacin que hacen de los servicios sociales es relativamente baja. Por su corta estancia en Estados Unidos y su relativa juventud, los trabajadores temporales pagan algunos impuestos y utilizan muy poco los servicios sociales gubernamentales, y mucho menos lo hacen los indocumentados dado que no son elegibles para obtenerlos. No obstante que bajos ingresos generan pocos impuestos, algunas investigaciones sealan que no hay una correlacin de equilibrio entre el gasto erogado por los gobiernos locales y los impuestos retenidos a los inmigrantes. El costo fiscal ms importante se relaciona con la educacin, aunque en este caso se trata ms bien de una inversin que un gasto.

    b) En Canad

    La inmigracin en Canad ha ido variando durante los ltimos aos: Mientras que en la dcada de los sesenta, un 90% de los inmigrantes provena de Europa y Estados Unidos, en 1996 esa proporcin baj a un 20%, siendo los inmigrantes asiticos los que ocupan un 45% del total. La inmigracin procedente de Amrica central y del sur tambin ha aumentado significativamente, sobretodo si se compara con la de los aos sesenta, pues en 1990 constituan alrededor de

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    un 15% de los nuevos flujos migratorios51. En 1999, Toronto atrajo a un 44% de la inmigracin, seguida por Vancouver con un 15%, Montreal con un 12%, Calgary con un 4%, y otras ciudades con un 23%52.

    Los inmigrantes en Canad participan de tres maneras diferentes en el mercado laboral: Como empleados asalariados, autoempleados y como empleadores. El sector servicios, que absorbe mano de obra tanto de ingresos altos como de muy bajos, ha atrado a nuevos inmigrantes, muchos de ellos latinos. Algunos analistas han llegado a la conclusin que los sectores donde trabajan ms minoras visibles en Canad son: Comercio, hoteles y servicios alimenticios, donde se ocupan el 42% de las minoras visibles autoempleadas y un 24% de los asalariados. En ciudades como Toronto, que reciben la mayor parte de inmigrantes, se ha encontrado que las mujeres latinoamericanas se ocupan principalmente en el sector servicios, como el de la hotelera, seguido de la manufactura, el sector salud y el comercio. En el caso de los hombres, esta proporcin fue notoriamente ms alta en el sector manufacturero y de la construccin, seguida por los empleos en el sector hotelero53. Cabe aclarar que los trabajadores latinoamericanos constituyen el segundo grupo racial que ocup el mayor nmero de empleos en la provincia de Ontario, despus de los asiticos y los segundos en el sector de la construccin despus de los polacos.

    En general, el impacto de los latinoamericanos en la economa de Canad es positivo, ya que para 1995 reportaron una tasa de impuestos del 61%, parecida a la de los inmigrantes asiticos y han mostrado buena disponibilidad para pagar sus contribuciones. En tanto las caractersticas que presentan estos inmigrantes, el 41% entr a Canad con menos de 9 aos de escolaridad, un 32% con 10 a 12 aos de educacin y slo un 5% con grado universitario. Los inmigrantes de otras regiones tienen niveles ms altos de educacin, de tal manera que los latinos son ms susceptibles al desempleo y a la obtencin de menores ingresos.

    Por lo que respecta a los trabajadores mexicanos, la mayora de ellos ha emigrado temporalmente a laborar en el sector agrcola, y han ido en aumento. La preferencia de los empleadores por la mayor ductilidad y adaptabilidad del trabajo desempeado por

    mexicanos, ha hecho que este programa vaya en aumento y disminuya proporcionalmente la de los caribeos. Los trabajadores mexicanos son, por lo general, hombres jvenes de entre 25 y 45 aos de edad. Los empresarios canadienses prefieren que estos sean casados, ya que as se aseguran que regresen a su lugar de origen al fin de su contratacin. Durante los ltimos aos, la gran mayora han sido empleada en granjas de frutas, verduras y tabaco en las Provincia de Ontario y en menor medida en las de Quebec, Alberta y Manitoba. La mayora de los mexicanos provienen de cuatro estados en Mxico: Tlaxcala, Guanajuato, Mxico e Hidalgo.

    Conclusin

    El TLCAN dibuj en el horizonte grandes expectativas en las sociedades participantes, ya que se pensaba que traera importantes consecuencias favoreciendo la prosperidad econmica, y que al incrementar significativamente el comercio contribuira a crear empleos y, por tanto, detener la emigracin. A pesar de que entre 1993 y 2000, las exportaciones mexicanas a Estados Unidos se triplicaron (hoy, el 90% de las exportaciones tienen como destino Estados Unidos) y que se registr un crecimiento econmico sostenido durante los ltimos aos, despus de una recesin severa en 1995, y donde la tasa de desempleo ha venido descendiendo paulatinamente de 6.3% en 1996 a 2.3% en Enero del 2001 (vase Cuadro y grfico14), ello no ha sido suficiente para detener el flujo de migrantes, atrados por las diferencias salariales.

    Asimismo, durante la ltima dcada se han presentado contradicciones entre los propsitos intrnsecos del TLCAN y las iniciativas y leyes antinmigratorias puestas en marcha simultneamente. Y es que mientras se ha promovido una poltica de puertas abiertas para el comercio, servicios y flujos de inversin, lo que a su vez ha generado un enriquecedor acercamiento e interaccin entre diversos actores de mltiples sectores de la regin de Amrica del Norte, por el otro, se han adoptado severos controles a la inmigracin a Estados Unidos, sobre todo la indocumentada proveniente de la frontera con Mxico. La construccin de bardas para cerrar una de las fronteras ms socorridas del mundo,

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    reflejo de los vnculos que unen a ambos pases, evidencia ms bien una poltica de puertas cerradas.

    Por lo anterior, es necesario trazar un proyecto que sea congruente con los propsitos intrnsecos de su origen, e ir ms all que una colaboracin intergubernamental, para intentar solucionar los problemas. De haber buena disposicin ser posible establecer lineamientos especficos para poder sistematizar y administrar sus mltiples flujos.

    Asimismo, sera til promover arreglos bilaterales migratorios adhoc, tendientes a regularizar la situacin de miles de indocumentados, con base en un trato especial con Mxico, como vecino y socio comercial. El hecho de que los inmigrantes preferenciales (familiares), as como los parientes inmediatos de mexicanos que se radican legalmente, hayan obtenido durante los ltimos aos el 20% de las admisiones, no necesariamente evidencia un trato especial a Mxico sino ms bien, las demandas propias de un nuevo mapa demogrfico del pas. Mucho menos significa un trato especial ni de equilibrio, en el que tan slo el 1% de los trabajadores de Amrica del Norte que ingresan bajo los acuerdos del TLCAN, son de Mxico. Si bien es cierto que las admisiones a trabajadores temporales mexicanos (bajo las categoras H1-B, H2-A Y H2-B) se han duplicado entre 1996 y 1998, tambin es un hecho que dada su prosperidad econmica, se duplicaron las contrataciones de indocumentados, tal como lo muestran los sorpresivos hallazgos del ltimo Censo estadounidense.

    El inicio de tres administraciones gubernamentales simultneamente en el nuevo siglo, podra convertirse en un perodo importante con nuevas perspectivas a largo plazo, para el establecimiento de un sistema regional de migracin. El presidente de Mxico, Vicente Fox, ha sealado la necesidad de abrir las fronteras paulatinamente durante un perodo de diez aos, e ir creando una regin en donde los trabajadores se muevan libremente. Inclusive ha propuesto la posibilidad de renegociar el TLCAN para cubrir fuerza de trabajo54.

    Debe reconocerse que por primera vez en la historia de Mxico, se est intentando formular una poltica emigratoria. Como parte de su estrategia para la revisin de la agenda migratoria con Estados Unidos y la frontera

    norte en particular, el 1 de diciembre del 2000 el presidente de Mxico cre las oficinas gubernamentales para la Atencin a Migrantes as como la de Asuntos Fronterizos. En diversas ocasiones, tanto el Presidente como el Secretario de Relaciones Exteriores, han expresado pblicamente su inters por establecer un nuevo Programa de Trabajadores Huspedes, as como la promocin de una amnista a los indocumentados, acordes con las propuestas que hoy se discuten en el seno del congreso estadounidense.

    Cabe recordar que por muchos aos, el gobierno de Mxico ha considerado que la emigracin de sus connacionales en forma no autorizada, constituye un mal necesario. No obstante, se ha reconocido pblicamente que esta emigracin beneficia a la economa nacional por las cuantiosas remesas que envan a sus familiares -alrededor de 6 mil millones de dlares anualmente55-, favoreciendo a sus comunidades de origen, a sus familiares, as como a ellos mismos, quienes tienden a aprender nuevas tcnicas en su trabajo.

    Conscientes que comparten una de las fronteras ms extensas y con mayor trfico en el mundo, y que su vecindad ha tenido una historia sui generis, suficiente para justificar una relacin especial, el 16 de febrero de este ao, los presidentes Fox y Bush se reunieron en Guanajuato, Mxico. En dicha reunin, Fox seal que su prioridad era la de mejorar el trato de los mexicanos en Estados Unidos. Los dos presidentes acordaron el establecimiento de un Grupo de Trabajo de Alto Nivel56. El objetivo principal sera crear una estructura ordenada para la migracin en donde se asegure un trato humano, seguridad legal, y condiciones de trabajo dignas. En dicha ocasin Bush se pronunci a favor de un Programa de Trabajadores Huspedes, pero no por una "amnista". Ambos mandatarios estn conscientes de que la inmigracin de Mexicanos a los Estados Unidos debe administrarse de mejor forma, propiciando que este flujo se canalice a travs de rutas legales. Y, son precisamente las rutas legales las que habr que negociar; si stas se harn a travs de un mayor nmero de visas, exclusivamente para mexicanos, y/o un programa de trabajadores temporales. A manera de ejemplo, Mxico est planeando regularizar a alrededor de 10 mil trabajadores indocumentados

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    centroamericanos que se encontraban en Mxico antes del 1 de enero del 200057.

    Regular y administrar la entrada temporal de extranjeros para trabajar en un nmero limitado de sectores del mercado de trabajo, no es una tarea fcil y puede causar roces en las relaciones bilaterales, como fue el caso del Convenio de Braseros. No obstante, ello puede dar buenos resultados, como el acuerdo que prevalece con Canad (PTATM).

    Cabe destacar que muchos pases europeos han desarrollado programas de trabajadores extranjeros tiempo atrs: Desde 1959, los pases nrdicos establecieron un sistema denominado Nordit Passport Union, el cual ha implicado libres movimientos entre los pases miembros y tratos igualitarios de trabajo, entre otros arreglos. El Acuerdo Schengen, constituye un parteaguas en materia de Poltica Migratoria Regional al haber introducido el derecho al libre movimiento de nacionales entre los quince pases miembros de la Unin Europea, traspasando el control de entrada a las fronteras externas de stos. A los pases que tienen fronteras con aquellos no miembros, se les denomin Pases Schengen. A partir de este acuerdo se desarrollaron medidas compensatorias para garantizar una mayor seguridad en la movilizacin de personas provenientes de pases terceros o pas no miembro de la Unin Europea58. Su experiencia ha demostrado que la integracin econmica necesariamente y en el largo plazo, conlleva a la integracin social.

    A pesar de que el objetivo a largo plazo debe ser la libertad de movimiento entre los pases miembros del TLCAN, el de corto plazo debe estar dirigido hacia la colaboracin para canalizar el flujo migratorio por rutas legales, independientemente de otras opciones59. Dicha colaboracin se podra iniciar mediante el establecimiento de un Programa de Regularizacin para permitir que los indocumentados salgan de su clandestinidad, acorde con las recientes propuestas esbozadas por los diversos lderes estadounidenses; y el establecimiento de un Programa de Visas Especiales para Mxico con el fin de lograr un acceso ordenado, legal y temporal, tratando de establecer estndares laborales justos con salarios apropiados. En realidad, se tratara de un programa de Trabajadores Huspedes, con la salvedad de que el trabajador no estara atado a un solo empleador, que habra

    movilidad sectorial y regional y que se tendra la posibilidad de convertirse en residente legal, si as lo desea el trabajador60.

    Por lo anterior, es importante que los socios del TLCAN, sobre todo en el caso de los Estados Unidos, inicien una reestructuracin de sus mecanismos de aceptacin en donde se separen los movimientos laborales transfronterizos temporales de la regin, del marco legal de sus polticas inmigratorias ms generales. Este paso podra significar uno importante para avanzar hacia una mayor integracin; reforma que es apoyada por los denominados NAFTA Reformers61. Sin embargo, debe propiciarse una transformacin de fondo, la cual podra tener como objetivo principal el convertir un mercado laboral principalmente binacional en uno de carcter regional. Para ello, ser necesario reconocer que la mano de obra extranjera, sean estos documentados o no, han sido importantes para el crecimiento y dinamismo de las economas receptoras.

    Debe reconocerse que la mejor forma de solucionar el problema migratorio en la regin a largo plazo, es a travs de equilibrar las diferencias tan pronunciadas en los niveles econmicos prevalecientes entre Mxico y sus vecinos del Norte. Una mayor inversin, canalizada a travs de proyectos especficos para la creacin de empleos duraderos en comunidades particulares, ayudara. El presidente Fox ha sealado que las cuantiosas remesas enviadas por los mexicanos en el exterior deben canalizarse hacia inversiones productivas. El establecimiento de un Fondo de Recursos Complementarios Regional y/o un Fideicomiso de Repatriacin Mxico Estados Unidos, con el fin de brindar apoyo econmico, a manera de crditos, a aquellos residentes legales, temporales o permanentes, que deseen regresar a Mxico e iniciar una inversin productiva, podra ser una alternativa de solucin.62

    Hoy nos encontramos en el umbral de establecer un dilogo ms profundo y constructivo con el fin de llegar finalmente a una colaboracin con concordancia de intereses mutuos. Es decir, el unilateralismo debe darle paso a iniciativas regionales y/o bilaterales con compromisos y responsabilidades mutuas. Es urgente la creacin de un sistema migratorio bien manejado en forma ordenada, legal y segura,

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    en donde se garanticen los derechos humanos y laborales de los trabajadores, de forma tal que se cree una frontera compartida y no divisiva; congruente con la sociedad establecida mediante el TLCAN. Los socios comerciales deberan establecer como meta, el lograr a largo plazo, la posible formacin de una Comunidad Norteamericana, en la que gradualmente desaparezcan los controles fronterizos y se establezcan los mecanismos, estructuras y procedimientos necesarios para la integracin regional, delimitando las acciones y responsabilidades de cada pas miembro.

    Notas

    1 La Organizacin Internacional del Trabajo, a

    travs de su Convencin N 143, establecida en 1975, recomienda que los trabajadores extranjeros deben adquirir su residencia permanente o estatus de inmigrante, es decir, el derecho a vivir y trabajar en empleos del sector pblico y privado, despus de dos aos consecutivos de haber trabajado temporalmente. Sin embargo, muy pocas naciones han adoptado estas recomendaciones. W.R. Boning y J. Wrecking, Some economic, Social and Human Rights Considerations, concerning the future status of the Third-Country nationals in the Single European Market, International Labor Office, Geneva, 1990, en Ann Bernstein y Myron Wiener, Migration and Refugee Policies: An Overview, (Eds.) Pinter, London and New York, 1999, Pg. N 7 2 El refuerzo fronterizo no necesariamente ha

    disminuido el nmero de personas que cruzan la frontera, pero ciertamente ha desviado el flujo por lugares ms remotos y peligrosos. Asimismo los contrabandistas de indocumentados han elevado sustancialmente los costos del trfico humano convirtindolo en un negocio muy sofisticado y lucrativo. Para mayor informacin sobre la situacin en la frontera norte, consultar: Mnica Verea, "Los inmigrantes ante la creciente militarizacin en la frontera Mxico-EU", en Proyecto Colectivo de Estudios sobre Latinos: Barbara Driscoll, Claire Joysmith y Mnica Verea, et.al. (Coords.), Lmites sociopolticos y fronteras culturales en Amrica del Norte, CISAN, UNAM, 2000. 3 Manuel Garca y Griego y Mnica Verea

    Campos, Mxico y Estados Unidos frente a la migracin de indocumentados, Editorial Miguel ngel Porra, y Coordinacin de Humanidades, UNAM, Coleccin de Ciencias Sociales, Mxico, 1988, Pg. N 51.

    4 Para obtener la naturalizacin es necesario

    demostrar que se posee conocimientos bsicos del idioma ingles y de la historia y gobierno estadounidenses. Cualquier ciudadano nacido en ese territorio estadounidense se convierte automticamente en ciudadano norteamericano. Una vez naturalizado, se puede adquirir casi todos los derechos que los ciudadanos tienen, con las siguientes excepciones: No puede votar, ni ocupar puestos de eleccin, y algunos empleos les son prohibidos. Para mayor informacin consltese: Mnica Verea, Las nuevas tendencias conservadoras en las polticas migratorias de Estados Unidos, en Mnica Verea y Silvia Nez (Coords.) Estados Unidos y Canad Signos conservadores hacia el siglo XXI?, CISAN, UNAM, 1999. 5 El programa de legalizacin se aplic de

    acuerdo a varias modalidades. Por un lado, para aquellos que hubiesen permanecido trabajando desde 1982 en forma continua; y por el otro, residencia temporal para Trabajadores Agrcolas Especiales que pudiesen demostrar haber trabajado 90 das seguidos en el sector agrcola. Bajo la primera categora -quienes comprobaron haber vivido continuamente desde 1982 en EUA-, se legalizaron 1.757.957 -70% de estos, es decir, 1.230.457 eran mexicanos, de los cuales el 54,4% lo hicieron tan slo en California y 17,7% en Texas. Bajo la segunda, compuesto por Trabajadores Agrcolas Especiales (Special Agricultural Workers SAW) -quienes demostraron haber trabajado en este sector temporalmente por un mnimo de 90 das durante un ao entre mayo 1985 y mayo de 1986-, sumaron un total de 1.480.971. De esta cantidad, el 81,5% de los solicitantes eran mexicanos, es decir 1.040.268, siendo California -el 53%- el principal estado donde se presentaron dichas solicitudes. en Carlos Gonzlez, The Mexican Diaspora in California: Limits and possibilities for the Mexican Government en Abraham Lowenthal y Katrina Burgess, The California-Mexico Connection, Stanford University Press, Stanford, California, 1993, Pgs. N 224-225 6 Por lo general, estn contratados para

    desempear llevan a cabo un empleo especfico por un periodo determinado, al trmino del cual deben regresar a su pas de origen. 7 Dicha contratacin que se hace caso por

    caso, es decir no slo se debe encontrar un inmigrante que rena ciertas cualidades para llevar a cabo un determinado trabajo, sino tambin se debe contar con un empleador especfico. 8 El 60% de estas visas se le otorgan a

    profesionales especialistas en cmputo. Los pases de origen de los extranjeros que se les otorg esta visa durante 1999 fueron: India, Reino Unido, China, Japn y Filipinas. La General Accounting

  • 165

    Office (GAO) inform que en 1999 el salario promedio que ganaron fue de $45.000 dlares anuales, su promedio de edad era de 28 aos, la mitad de ellos nacieron en India y 40% se encontraban ya en Estados Unidos cuando fueron contratados por primera ocasin. 9 Durante el 2000, el SIN emiti 17.285 visas

    H2-B, cantidad superior a las 14.193 emitidas en 1995., Labor: Education, Guest workers, Migrant News, January 2001, Vol. 8, N 1. 10

    A pesar de que para obtener la categora TN, se exigen varios requisitos, es ms fcil su obtencin que la visa H1-B, dado que no es necesario obtener la aprobacin del Servicio de Inmigracin y Naturalizacin (SIN) ni del DT estadounidenses y no se impone un perodo mximo de estancia de 6 aos. 11

    El TLCAN facilita la entrada temporal de hombres de negocios mexicanos y canadienses que estn involucrados en el comercio de bienes y servicios o en transferencias entre compaas, evitando la necesidad de certificar o validar un empleo 12

    Diane Lindquest, "Growing issue: Farmers see a labor crunch, field hands don't, as chances of guest-worker legislation improve", San Diego Union-Tribune, San Diego, February 23, 2001. 13

    Cabe destacar que los sindicatos, si bien haban apoyado las sanciones a empleadores que contratan a trabajadores no autorizados, se haban opuesto a la legalizacin de indocumentados, predicamento que hoy se ha revertido 14

    En la ltima Encuesta de salida realizada durante las elecciones federales del 2000, se encontr que haba una actitud ms positiva a favor de la inmigracin que aqulla que se perciba a principios de los noventa en plena crisis econmica. As, se registr que el 55% de los votantes se encontraban a favor de una amnista limitada para aquellos inmigrantes indocumentados que han estado viviendo en EU durante los ltimos 5 aos, mientras que slo el 29% estaba opuesto y el 16% se mostr indeciso, en Erica Werner, "Hispanic voters rush to polls", Associated Press, November 9, 2000 15

    Gail Repsher Emery, Can INS handle increasing H-1B workload?, Washington Technology, Washington D.C., January 5, 2001. 16

    Tradicionalmente el Senador Gramm, se haba opuesto a la inmigracin ilegal. Hoy estima que la coyuntura es idnea para regularizar a trabajadores indocumentados. 17

    El senado estadounidense aprob 68 vs. 31 votos este proyecto de ley en julio de 1998. 18 Dicho programa se hubiera aplicado a aquellos indocumentados que hubiesen comprobado haber trabajado 150 das de trabajo agrcola en el ao, quienes podran obtener su residencia legal si

    hubiesen comprobado haber trabajado en este sector por lo menos 180 das cada ao, durante cinco de los siete siguientes aos; y llevar a cabo un Registro por cada Servicio de Empleo Estatal, con el fin de localizar a aquellos que buscan y/o aceptan ofertas de empleo. No obstante, hubiera eliminado: El papel que ha venido jugando el Departamento del Trabajo en Certificar la necesidad de emplear a trabajadores extranjeros para llenar vacantes en la agricultura; no se aplicara el Adverse Effect Wage Rate; y ya no se requerira proporcionar vivienda gratuita al trabajador H-2A. 19

    Cabe destacar que muchas de las organizaciones cvicas de Mexicano-americanos (OCMA), se han opuesto a versiones anteriores de PTH argumentando que estos programas omiten reformas claves necesarias para proteger los derechos humanos bsicos as como el mejoramiento de las condiciones de trabajo de estos trabajadores 20

    Andrs Jimnez Guestworker proposals: Mexican-american responses to guest worker programs, Memorando de grupos cvicos Mexicano-estadounidenses sobre polticas de trabajadores huspedes, 9 de febrero de 2001 (memo). 21

    De esta manera acordaron: a) congelar el salario mnimo durante 3 aos; b) otorgar a los trabajadores el 25% del costo de la vivienda, en lugar de proveerla completamente; y c) otorgar residencia legal provisional a los trabajadores no autorizados que demuestran haber trabajado por lo menos 100 das durante los 18 meses anteriores, y otorgar la calidad de inmigrante si trabajan durante los 360 das de los prximos seis aos, incluyendo 275 durante los primeros tres aos, en Diane Lindquest, "Growing issue: Farmers see a labor crunch, field hands don't, as chances of guest-worker legislation improve", San Diego Union Tribune, 23 de febrero de 2001. 22

    Se calcula que alrededor de 150.000 indocumentados lograran obtener la amnista por la dificultad en los requisitos solicitados. 23

    Alrededor de 2,7 millones de inmigrantes no autorizados fueron legalizados entre 1987-1988 bajo IRCA. Sin embargo, miles fueron rechazados o desalentados a solicitarla, dado que el SIN interpret el requisito de la ley haber tenido una residencia continua en forma muy estricta, mismos que ahora tienen la oportunidad de hacerlo. 24

    Uno de los requisitos para calificar es que el inmigrante compruebe haber demandado al SIN, despus de haberles negado la amnista. Los esposos y los nios de stos solicitantes de IRCA pueden permanecer tambin en EU. En Migrant News, University of California, Davis, Sacramento, Vol. 8, N 1, January, 2001.

  • 166

    25 Edwin Garcia, "Clinton signs new law for

    immigrants", San Jose Mercury News, San Jos, December 22, 2000. 26

    De acuerdo con encuestas recientes realizadas por Environics Research Group, Migrant News, Vol. 8, N 3, University of California, Davis, Sacramento, March 2001 27

    "Immigration Objectives. Legislation: Part I: Canadian Immigration Policy, Employment and Immigration Canada, Ottawa, (mimeo), Pg. N 7. 28

    Esta ltima incluye a parientes asistidos, trabajadores calificados, "entrepreneurs", inversionistas, personas auto-empleadas y otros inmigrantes que solicitan bajo su propia iniciativa. Asimismo, la ley requiere que todos los visitantes y estudiantes que desean trabajar o estudiar temporalmente en Canad, deben obtener una autorizacin previa de los consulados y embajadas en el extranjero. Canada`s Immigration Law, Minister of Supply and Services, Employment and Immigration Canada , Ottawa, 1996, Pg. N 6. 29

    Northamerica: Canad: Immigration up, Migrant News, Vol. 7, N 10, University of California, Davis, Sacramento, October 2000 30

    Cabe destacar que la categora de residentes no permanentes, no establece cuantos ingresaron como trabajadores, ni bajo que tipo de empleo. 31

    Existen categoras de ingreso interesantes, tales como la de compradores empleados o empresarios-, quienes pueden entrar a Canad con el propsito de comprar bienes y servicios para su negocio o sus propios intereses, a pesar de que no deben contribuir a la produccin de esos bienes; y la de vendedores, a quienes se les permite entrar por un perodo menor de 90 das, para vender sus productos, exclusivamente de bienes, pero no de servicios, y no puede vender directamente al pblico en general. 32

    Dicha ley prohiba la entrada de inmigrantes que fueran inducidos a migrar por una oferta de trabajo, impona un impuesto por cabeza "head tax", y exclua a inmigrantes analfabetas. Sin embargo, los empresarios y agricultores ejercieron tal presin que lograron que el DT estadounidense suspendiera tanto el impuesto como la clusula de analfabetos hasta 1921, por lo que se contrat a muchos mexicanos, en Mnica Verea, Entre Mxico y Estados Unidos: Los indocumentados, El Caballito, Mxico, 1983. 33

    No hay que olvidar que una persona puede ser aprehendida y deportada varias veces en un mismo ao, por lo que el nmero de aprehensiones no muestra la cantidad de indocumentados que han logrado entrar y permanecido en territorio estadounidense. 34

    Bajo frmulas complejas, se marcaron lmites a las categoras de reunificacin familiar, estableciendo prioridades para los parientes ms inmediatos, hijos y padres. La proporcin de visas

    basadas en el empleo, se increment en 70% -pasando de 54.000 a 140.000 visas- y se especific que se sumaran a esta preferencia, aquellas que no fuesen utilizadas por el sistema de reunificacin familiar. Demetrius G. Papademetriou, Kimberly A. Hamilton, Managing Uncertainty: Regulating Immigration flows in Advanced Industrial countries, Washington D.C. International Migration Policy Program, Carnegie Endowment for International Peace, 1995 (mimeo), Pg. N 19. 35

    Desde 1993 se ha venido aumentando el presupuesto para vigilar la frontera sur lo que ha ocasionado que se duplique el nmero de elementos de la patrulla fronteriza de 4.000 a ms de 9.000 en 2000. 36

    La propuesta planteaba la exclusin de indocumentados de las escuelas y servicios pblicos. 37

    Pedro Caban, The New Synthesis of Latin-American and Latino Studies, en Frank Bonilla, Edwin Melendez, Rebecca Morales, et.al., Borderless Borders, Temple University Press, Philadelphia, 1998, Pg. N 210 38

    Mnica Verea, US Immigration Intolerance: A legacy of the 90s, Trabajo presentado en el Seminario: The New Millenium: Challenges and strategies for a globalizing world , Comparative Interdisciplinary Studies Section (CISS) International Studies Association (ISA), Paris, France August, 10, 1999, Pg. N 11. 39

    Una revisin detallada de la Poltica Migratoria Canadiense as como del PTATM-Canad, se puede consultar en Mnica Verea La poltica migratoria canadiense, en Mnica Verea y Teresa Gutirrez H. (coords.), Canada en Transicin, CISAN-UNAM, Mxico, 1994., Pgs. N 517-537. 40

    Cabe destacar que al trabajador caribeo se le deduce hasta el 25% de su pago para un Programa de Ahorro Forzoso. Los migrantes reciben un Registro de Causantes, contribuyendo con sus impuestos al Sistema de Pensiones canadiense, en Tanya Basok, 2000. "He Came, He Saw, He Stayed," Guest Worker Programs and the Issue of Non-Return. International Migration Review. Vol. 38, N 2., July 2000, Pgs. N 215-238. 41

    Sus tasas de natalidad son elevadas: Un promedio de tres hijos por mujer latina, comparado a 1,8 hijos por mujer blanca no-hispana, en The Economist, United States. "Oh say can you see", March 11, 2000, survey 4. 42

    Por lo que respecta a las naturalizaciones, se estima que 12,8 millones eran nacidos en el extranjero de los cuales el 43% entr a los Estados Unidos durante los noventa- y que 25% de ellos se haban naturalizado para el 2000. Se estima que alrededor de 800.000 solicitudes se encuentran en lista de espera, mismas que sern procesadas alrededor de octubre del 2001, en comparacin con

  • 167

    casi 2 millones que se encontraban en esta situacin hace dos aos. El tiempo de espera para obtener la ciudadana, es actualmente de alrededor de 20 meses, en comparacin con 33 meses promedio que tomaba en 1999. En INS: Border, Detention, Migrant News, Vol. 7, N 12, December, 2000. 43

    Migration News, Vol. 8, N 4, April, 2001 44

    Datos proporcionados por una encuesta realizada por la Oficina del Censo previa a la decenal, del 2000, que saldrn los resultados prximamente. En Mae M. Cheng , Hispanics in U.S. Census Bureau estimates 46.4% growth from 1990-200, Newsday, March 6, 2001 45

    Para el 2000, el censo calcul que haba 211 millones de residentes blancos, 35 millones de Hispnicos, 35 millones de negros y 10 millones de asiticos. En 1990, estas proporciones eran as: 200 millones blancos; 22 millones negros; 22 millones hispanos y siete asiticos. . En Jonathan Tilove, U.S. N 1 minority' status weds symbolism, substance. How the Census shows America is changing, The Atlanta Journal-Constitution, March 11, 2001 46

    En la actualidad, California tiene alrededor de 25% de residentes nacidos en el extranjero. 47

    Cabe destacar que hoy da una tercera parte de los hispanos viven en California y otro tanto viven en Texas, Nueva York y Florida. El estudio llevado a cabo por el Censo encontr que Miami, Los ngeles y San Antonio, pronto se convertirn en ciudades con poblaciones mayoritariamente latinas. Eric Schmitt, "Census Figures Show Hispanics Pulling Even With Blacks," New York Times, March 8, 2001. 48

    No obstante este importante crecimiento de la poblacin latina, aun se encuentra sub-representados polticamente, pues tan slo ocupan 21 escaos en la Cmara de Representantes comparados con los 39 que ocupa la comunidad Afroamericana. 49

    Aaron Zittner, Immigrant tally doubles in Census Count: U.S. has twice as many undocumented workers as estimated. Analysts say the influx helped fuel the economy, Los Angeles Times, March 10, 2001 50

    Entre los mexicanos naturalizados, menos de un 10% trabaja en el sector agrcola. 51

    E.M., Canadas Population: Changes and Challenges, Canadian Business Review, Autumn 1992, Pgs. N 13-17. 52

    Planning Now for Canadas Future: Introducing a Multi-year Planning Process and the Immigration Plan for 2001 and 2002, Citizenship and Immigration Canada. 2000. 53

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    Strategies, en Integratating Diversity, CERIS-Toronto, 2001. 54

    Immigrants and the Mexican election, Msk@cis.org, CISNEWS@cis.org, 5 de Julio 2000. 55 De acuerdo a varios estudios, las remesas se han incrementado sustancialmente durante los ltimos aos. Si en 1990 se enviaban alrededor de 2.500 millones de dlares anualmente, para fines de 1999 esta cifra ascendi a ms de 5.900 millones, equivalente segn el estudio del Grupo Financiero Bancomer (GFB) al 1,2% del Producto Interno Bruto (PIB) de ese ao, es decir representan la tercera fuente de ingreso despus de las exportaciones de petrleo y turismo. Se estima que estas remesas son utilizadas en un 80% para consumo bsico, y otro 16,5% para gastos de vivienda. Desgraciadamente, una pequea porcin, tan solo el 1,7%, es utilizada para inversin y ahorro. En Latinoamrica Data Base, SourceMex - Economic & Political News on Mexico, IBSN 1054-8890, Volume 11, N 41, November 8, 2000. Por su parte, el Departamento de Comercio de EU estima que los residentes estadounidenses envan a sus pases de origen alrededor de US$ 17.400 y una tercera parte de esta cantidad fue enviada a Mxico, cifra que coincide con los clculos estimados para Mxico, sealadas con anterioridad. En Migrant News, Vol. 7, N 12, December, 2000. 56

    Dicho consejo estara dirigido, del lado estadounidense, por el Secretario de Estado, Colin Powell, el Ministro de Justicia, John Ashcroft; y del mexicano por el Canciller Jorge Castaeda y el Secretario de Gobernacin, Santiago Creel. En Se renen Fox y Bush en San Cristobal, Novedades, Mxico D.F., Febrero 17 de 2001. 57

    Los perodos para entregar solicitudes seran del 1 de marzo al 31 de agosto del ao en curso. Cabe destacar que durante 2000, las autoridades migratorias mexicanas aprehendieron a 153 mil guatemaltecos, salvadoreos y hondureos tratando de cruzar nuestra frontera sur. 58

    Para mayor informacin sobre el tema consultar: Mnica Verea, Hacia la administracin bilateral de la migracin entre Mxico y Estados Unidos en el siglo XXI? En: Julin Castro, Remedios Gmez A. Y Roco Vargas (Coords). Las Agendas Bilaterales entre Mxico Estados Unidos Canad, CISAN, UNAM, en prensa. 59

    Una primera versin de alternativas y propuestas para la regularizacin de trabajadores mexicanos indocumentados fue publicada en: Mnica Verea, Mexican migration to the US: Is regularization possible?. Voices of Mxico, CISAN UNAM, Mxico, N 53, October December, 2000, Pg. N 69. 60

    Dicho programa podra contener los siguientes lineamientos, entre otros: Otorgar alrededor de 150

  • 168

    mil visas especiales anuales, correspondiente con alrededor de la mitad del flujo neto de indocumentados que se establece en Estados Unidos; permitir la movilidad de los trabajadores contratados en las diversas regiones y sectores de la economa; otorgar el mismo salario que los trabajadores locales para poderse costear sus gastos de vivienda, as como los beneficios sociales a los cuales tendrn derecho por el pago de sus impuestos; refrendar las visas anualmente durante cinco aos y al trmino de este perodo, el trabajador podra obtener su residencia legal, demostrando haber laborado el 60% del perodo sealado, sin descartar ningn ao, en Mnica Verea, Hacia la administracin bilateral de la migracin entre Mxico y Estados Unidos en el siglo XXI? Op. Cit. 61

    Robert L. Bach, Campaigning for change: Reinventing NAFTA to serve inmigrants, The Latin American Program, Working Papers Series,

    Woodrow Wilson International Center for Scholars, Washington, November 2000. 62

    Cada dlar que ingrese por este concepto proveniente del ingreso del trabajador sera a su vez complementado en iguales trminos con recursos del fondo o fideicomiso, previamente generado con recursos de ambos gobiernos. De esta manera el trabajador podra solicitar al trmino de su estancia en Estados Unidos, los recursos que hubiera aportado, como una especie de Fondo de ahorro. El monto que recibira se habra ms que triplicado por el carcter de complementariedad del programa y por los intereses generados, siendo muy atractivo su regreso para la instalacin de, por ejemplo, un negocio en su comunidad. De cobrar este beneficio, firmara un documento en el cual se comprometera a regresar a Mxico definitivamente. Mnica Verea Hacia la administracin bilateral de la migracin entre Mxico y Estados Unidos en el siglo XXI? Op. Cit.

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  • ANEXOS

  • 173

    Cuadro 1

    COMERCIO TOTAL DE MEXICO CON LOS MIEMBROS DE LA REGION DE AMERICA DEL NORTE (millones de dlares)

    1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

    Norteamrica Importaciones

    46,470.0 56,411.2 55,202.8 69,279.7 83,970.3 95,548.6 108,216.2 131,582.2

    Exportaciones 44,419.5 53,127.9 68,260.1 82,746.0 96,340.9 104,442.9 122,784.2 150,993.6

    Total 90,889.5 109,539.1 123,462.9 152,025.7 180,311.2 199,991.5 231.000.4 282,575.8

    Mxico-Estados Unidos Importaciones

    45,294.7 54,790.5 53,828.5 67,536.1 82,002.2 93,258.4 105,267.3 127,565.6

    Exportaciones 42,850.9 51,645.1 66,272.7 80,574.0 94,184.8 102,923.9 120,392.9 147,639.9

    Total 88,145.5 106,435 120,101.2 148,110.1 176,187.0 196,182.3 225,660.2 275,205.5

    Mxico-Canad Importaciones

    1,175.3 1,620.6 1,374.3 1,743.6 1,968.0 2,290.2 2,948.9 4,016.6

    Exportaciones 1,568.7 1,482.8 1,987.4 2,172.0 2,156.1 1,518.9 2,391.3 3,353.7

    Total 2,744.0 3,103.5 3,361.7 3,915.6 4,124.2 3,809.2 5,340.2 7,370.3

    Fuente: Secretara de Economa, con datos del Banco de Mxico, Mxico, 2001.

    175

  • 176

    Cuadro 2

    ADMISIONES DE INMIGRANTES EN ESTADOS UNIDOS. 1900-1998

    PERIODO NUMERO TASA* AO NUMERO TASA*

    1901-1910 8.795.000 10.4 1980 531.000 2.3 1911-1920 5.736.000 5.7 1985 570.000 2.4 1921-1930 4.107.000 3.5 1990 1.536.483 6.1 1931-1940 528.000 0.4 1991 1.827.000 7.2 1941-1950 1.035.000 0.7 1992 974.000 3.8 1951-1960 2.515.000 1.5 1993 904.292 3.5 1961-1970 3.322.000 1.7 1994 804.416 3.1 1971-1980 4.493.000 2.1 1995 720.461 2.7 1981-1990 7.338.000 3.1 1996 916.900 3.5 1991-1998 7.605.477 3.8 1997 798.378 3.0 TOTAL

    1901-1998 45.474.477 1998 660.477

    Fuente: US Immigration and Naturalization Service (INS), Statistical Yearbook, 2000, en US Department of Commerce, Statistical Abstract of the United States, US Census Bureau, Population, Washington, 2000. pg, 11.

    * Tasa anual de la poblacin durante el perodo o los aos sealados.

    Cuadro 3

    ADMISIONES DE INMIGRANTES EN ESTADOS UNIDOS POR CATEGORIAS. 1990-1998 (nmero de personas)

    Categora de Admisin 1990 1993 1994 1995 1996 1997 1998

    Inmigrantes 1.536.483 904.292 804.416 720.461 915.900 798.378 660.477

    Inmigrantes preferenciales: Familiares Empleo

    272.742 214.550 58.192

    373.788 226.776 147.012

    335.252 211.961 123.291

    323.458 238.122 85.336

    411.673 294.174 117.499

    303.938 213.331 90.607

    268.270 191.480 77.517

    Parientes inmediatos

    234.090

    255.059

    251.647

    222.254

    302.090

    322.440

    284.270

    Refugiados y asilados

    97.364

    127.343

    121.434

    114.664

    128.565

    112.158

    54.565

    Otros: Legalizacin IRCA y familias

    932.287

    880.372

    148.102

    79.632

    96.083

    40.096

    60.085

    4.544

    73.572

    4.819

    59.842

    2.612

    52.565

    976

    Fuente: US Immigration and Naturalization Service (INS), Statistical Yearbook, 2000, en US Department of Commerce, y Statistical Abstract of the United States, US Census Bureau, Population, Washington, 2000. pg, 11.

  • Cuadro 4

    ADMISIONES DE INMIGRANTES EN ESTADOS UNIDOS DE LA REGION DE NORTEAMERICA* 1981-1998 (nmero de personas)

    PAIS 1981-1990 1991-1995 1996 1997 1998

    TOTAL DE INMIGRANTES

    7.338.100

    5.230.300

    915.900

    798.400

    660.500

    NORTEAMRICA 3.125.000 42% 2.400.200

    45% 340.500

    37% 307.500

    38% 253.000

    38%

    CANAD 119.200 1.6% 74.900

    1.4% 15.800 1.7%

    11.600 1.4%

    10.200 1.5%

    MXICO 1.653.300 22% 1.487.900

    28% 163.600

    18% 146.900

    18% 131.600

    21%

    Fuente: US Immigration and Naturalization Service (INS), Statistical Yearbook, 2000, en US Department of Commerce, Statistical Abstract of the United States, US Census Bureau, Population, Washington, 2000. pg, 11.

    * Se considera Norteamrica a aquellos inmigrantes de Canad, Mxico, pases de Amrica Central y el Caribe.

    177

  • 178

    Cuadro 5

    ADMISIONES DE NO-INMIGRANTES EN ESTADOS UNIDOS POR CATEGORIA. 1981-1998 (nmero de personas)

    1981 1985 1990 1993 1994 1995 1996 1998

    VISITANTES TEMPORALES 10,650,592 8,405,409 16,079,666 19,879,443 20,318,933 20,886,872 22,880,338 27,667,580

    POR NEGOCIOS (B1 1,135,422 1,796,819 2,661,338 2,961,092 3,164,099 3,275,336 3,770,326 4,413,440

    POR PLACER (B2) 9,515,170 6,608,590 13,418,328 16,918,351 17,154,834 17,611,533 19,110,104

    COMERCIANTES E INVERSIONISTAS 80,802 96,489 147,586 144,644 141,030 131,777 138,568 144,572

    COMERCIANTES (E1) NA 65,406 78,658 65,362 60,196 53,557 54,289 50,817

    INVERSIONISTAS (E2) NA 31,083 68,878 79,282 80,834 78,220 84,279 93,755

    TRABAJADORES TEMPORALES Y DE CAPACITACION. 44,770 74,869 139,587 162,976 185,988 196,760 227,440 371,653

    OCUPACIONES ESPECIALES (H1B) NA 47,322 100,446 92,795 105,899 144,458 117,574 240,947

    TRABAJADORES AGRCOLAS (H2A) X X 18,219 14,628 13,185 11,394 9,635 27,308

    TRABAJADORES NO AGRCOLAS (H2B) X X 17,754 14,847 15,687 14,193 14,345 24,895

    TRABAJADORES PARA CAPACITACIN IND. (H3) NA 3,003 3,168 3,126 3,075 2,787 2,986 3,157

    TRABAJADORES CON EXTRAORDINARIA HABILIDAD (O1)

    X X X 3,105 5,029 5,974 7,177 12,221

    TRABAJADORES ACOMPAANTES (O2) X X X 964 1,455 1,813 2,112 2,802

    RECONOCIDOS ATLETAS INTERNACIONALES O ENTRENADORES (P1)

    X X X 17,109 22,500 22,397 25,908 34,447

    ARTISTAS O ENTRENADORES EN PROGRAMAS DE INTERCAMBIO RECPROCO (P2)

    X X X 422 613 660 1,727 3,089

    ARTISTAS O ENTRENADORES EN PROGRAMAS DE CULTURALES (P3) X X X 4,036 4,942 5,315 5,938 9,452

    TRABAJADORES POR PROGRAMAS DE INTERCAMBIO CULTURALES (Q1)

    X X X 994 1,546 1,399 2,056 1,921

    TRABAJADORES EN OCUPACIONES RELIGIOSAS (R1) X X X 4,444 5,951 6,742 8,992 10,863

    TRABAJADORES PROFESIONALES US-CAN TLC (TC) X X 5,293 16,610 5,031 X X X

    TRABAJADORES PROFESIONALES TLCAN (TN) X X X X 19,806 23,904 26,987 59,061

    Fuente: Fiscal Year 1998. Statistical Yearbook, Temporary Admissions.

  • 179

    Cuadro 6

    DIFERENTES TIPOS DE VISAS BAJO LA CATEGORIA NO INMIGRANTE EN ESTADOS UNIDOS

    Categora Descripcin

    B. Visitantes por placer y por negocios

    D. Miembros de transporte areo, martimo y ferroviario.

    E.

    Comerciantes e inversionistas bajo ciertos tratados internacionales. Disponible para extranjeros de pases que son signatarios de un tratado comercial con EU, empleados por compaas extranjeras que estn invirtiendo cantidades significativas de dinero (E1) o que estn comprometidos con negociaciones comerciales importantes(E2).

    H. Trabajadores temporales especializados y de baja capacitacin.

    I Representantes de medios de comunicacin.

    J. Visitantes con un intercambio especfico de estudio o entrenamiento. Puede ser admitido por un ao con posibilidad de una extensin de seis meses.

    L.

    Transferencias Intra-compaias internacionales. Permite a las compaas internacionales transferir personal clave a su oficina norteamericana, subsidiaria o afiliada en los EU hasta por 5 aos. La Ley de Inmigracin de 1990, establece que esta visa se puede otorgar hasta por 7 aos en una posicin ejecutiva o de alta direccin.

    O. Trabajadores con capacidades extraordinarias.*

    P. Artistas y atletas.

    Q. Participantes en intercambio cultural.

    R. Religiosos.

    TC Trabajadores profesionales bajo el Acuerdo de Libre Comercio con Canad.

    TN Trabajadores profesionales bajo el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte de Amrica del Norte.

    * Diseada para trabajadores en el rea de ciencias, educacin, negocios o atletas.

  • Cuadro 7

    ADMISION DE TRABAJADORES NO-INMIGRANTES A ESTADOS UNIDOS POR CATEGORIA EN LA REGION DE AMERICA DEL NORTE

    (nmero de personas)

    PERIODO H1-B H2-A H2-B O P Q R TLCAN* TOTAL TOTAL

    1996 117.574 9.635 14.345 7.789 35.573 2.056 8.992 34.681 222.951

    1998 240.947 27.306 24.895 15.023 46.988 8.992 10.863 76.877 434.075

    NORTEAMERICA

    1996 12.525 9.103 9.406 1.278 13.887 169 1.610 34.681 70.134

    1998 21.966 26.662 19.555 1.788 19.799 224 2572 76.877 147.477

    CANADA

    1996 4.192 127 1.738 688 2.900 49 595 34.438 44.727

    1998 7.595 760 4.293 1.067 4.753 89 1,070 76.063 95.690

    MEXICO

    1996 5.273 8.833 5.539 236 5.831 98 512 243 26.104

    1998

    10.079 21.594 10.727 348 7.268 116 796 824 51.752

    Fuente: Reporte anual del Immigration and Naturalization Service (INS), 1994 y 1998. Incluye esposas e hijos.

    180

  • 181

    Cuadro 8

    INMIGRANTES Y RESIDENTES NO PERMANENTES ADMITIDOS EN CANADA. 1955-2000 (nmero de personas)

    AO INMIGRANTES RESIDENTES NO PERMANENTES 1955 109.946 1956 164.857 1957 282.164 1958 124.851 1959 106.928 1960 104.111 1961 71.689 1962 74.586 1963 93.151 1964 112.606 1965 146.758 1966 194.743 1967 222.876 1968 183.974 1969 161.531 1970 147.713 1971 121.900 1972 122.006 84.217 1973 184.200 87.192 1974 218.465 95.120 1975 187.881 93.143 1976 149.429 10.,074 1977 114.914 98.105 1978 86.313 96.123 1979 112.096 93.153 1980 143.129 101.083 1981 128.618 115.952 1982 121.147 146.233 1983 89.157 142.506 1984 88.239 146.875 1985 84.302 146.526 1986 99.219 157.507 1987 152.098 204.044 1988 161.929 244.943 1989 192.001 353.860 1990 214.230 421.216 1991 230.834 410.265 1992 252.842 355.604 1993 255.747 323.671 1994 223.759 260.379 1995 212.030 243.879 1996 226.074 244.048 1997 216.045 232.428 1998 174.191 232.596 1999 189.965 231.512 2000 226.837 248.121

    Fuente:Immigrants, emigrants et residents non permanents, Quebec, Ontario, et Canada 1951-2000, Institut de la statisque de Quebec.

  • 182

    Cuadro 9

    ADMISION DE INMIGRANTES EN CANADA POR LUGAR DE PROCEDENCIA VARIOS PERIODOS DURANTE EL SIGLO XX

    (nmero de personas)

    Poblacion total de

    Inmigrantes Antes de 1961 1961-1970 1971-1980 1981-1990 1991-1996

    Total y lugar de nacimiento 4.971.070 1.054.930 788.580 996.160 1.092.400 1.038.990

    Estados Unidos 244.695 45.050 50.200 74.015 46.405 29.025

    Centro y Sudamrica 273.820 6.370 17.410 67.470 106.230 76.335 Bermudas y el Caribe 279.405 8.390 45.270 96.025 72.405 57.315

    Reino Unido 655.540 265.580 168.140 132.950 63.445 25.420

    Oeste de Europa 514.310 284.205 90.465 59.850 48.095 31.705

    Europa del Este 447.830 175.430 40.855 32.280 111.370 87.900

    Sur de Europa 714.380 228.145 244.380 131.620 57.785 52.455

    Africa 229.300 4.945 25.685 58.150 64.265 76.260

    Este central de Asia y medio oeste 210.850 4.975 15.165 30.980 77.685 82.050

    Este asitico 589.420 20.555 38.865 104.940 172.715 252.340

    Sudeste asitico 408.985 2.485 14.040 111.700 162.490 118.265

    Suroeste asitico 353.515 4.565 28.875 80.755 99.270 140.055

    Oceana y otros 49.025 4.250 9.240 15.420 10.240 9.875

    Fuente: Department of Citizenship and Immigration Canada, Canada...The Place to Be. Annual Immigration Plan for Year 2000, november, 1999.

  • 183

    Cuadro 10

    TRABAJADORES TEMPORALES EN CANADA POR TIPO DE EMPLEO. 1996-1998 (nmero de personas)

    1996 1997 1998 TIPO DE EMPLEO

    Nm. % Nm. % Nm. %

    Cultura y arte 9253 15,4 8925 14,3 9127 14,0

    Ciencias naturales y aplicadas

    5130 8,6 7151 22,5 7682 11,8

    Ciencias sociales, educacin, servicios gubernamentales y religin.

    5788 9,7 5721 9,2 5749 8,8

    Negocios y finanzas 4139 6,9 4556 7,3 5117 7,9

    Ocupaciones tcnicas relacionadas con las ciencias naturales y aplicadas

    3727 6,2 3669 5,9 3995 6,1

    Industria primaria 2339 3,9 2445 3,9 3669 5,6

    Actividades tcnicas en arte, cultura y deporte

    4106 6,8 3595 5,8 3368 5,2

    Ventas y servicios 2875 4,8 3226 5,2 3361 5,2

    Actividades gerenciales 2337 3,9 2453 3,9 2382 3,7

    Comercio, transportes y operadores de equipo

    1377 2,3 1618 2,6 1737 2,7

    Otro tipo de empleos 18885 31,5 18952 30,4 18961 29,1

    Total 59956 100,0 62311 100,0 65148 100,0

    Fuente: Department of Citizenship and Immigration Canada, Canada...The Place to Be. Annual Immigration Plan for Year 2000, november, 1999.

  • 184

    Cuadro 11

    LA MIGRACION MEXICANA A LOS ESTADOS UNIDOS (nmero de personas)

    Ao Fiscal Inmigrantes Mexicanos Admitidos legalmente Braceros Trabajadores

    H-2 Deportados

    1924 87.648 4.614 1925 32.378 2.961 1926 42.638 4.047 1927 66.766 4.495 1928 57.765 5.529 1929 38.980 8.538 1930 11.915 18.319 1931 2.627 8.409 1932 1.674 7.116 1933 1.514 15.875 1934 1.470 8.910 1935 1.232 9.139 1936 1.308 9.534 1937 1.918 9.534 1938 2.014 8.648 1939 2.265 9.376 1940 1.914 8.051 1941 2.068 6.082 1942 1.282 4.203 ND 1943 3.985 52.098 8.189 1944 6.399 62.170 26.689 1945 6.455 49.454 63.602 1946 6.805 32.043 91.456 1947 7.775 19.632 182.986 1948 8.730 35.345 179.385 1949 7.977 107.000 278.538 1950 6.841 67.500 435.215 1951 6.372 192.200 500.000 1952 9.600 197.100 543.538 1953 18.454 201.380 865.318 1954 37.456 309.033 1.075.168 1955 50.772 398.650 242.608 1956 65.047 445.167 72.442 1957 49.154 436.049 44.451 1958 26.712 432.857 37.422 1959 23.061 437.643 30.196 1960 32.084 315.846 29.651 1961 41.632 291.420 29.817 1962 55.921 194.978 30.272

  • 185

    Cuadro 11(cont.)

    LA MIGRACION MEXICANA A LOS ESTADOS UNIDOS (nmero de personas)

    Ao Fiscal Inmigrantes Mexicanos Admitidos legalmente Braceros Trabajadores

    H-2 Deportados

    1963 55.253 186.865 39.124 1964 32.967 177.736 43.844 1965 37.969 20.236 55.340 1966 45.163 8.647 89.751 1967 42.371 7.703 108.327 1968 43.563 151.705 1969 44.623 201.636 1970 44.469 219.254 1971 50.103 290.152 1972 64.040 355.099 1973 70.141 480.588 1974 71.586 616.630 1975 62.205 579.448 1976 57.863 848.130 1977 44.079 792.613 1978 92.367 841.525 1979 52.096 866.761 1980 56.680 817.479 1981 101.268 ND 874.433 1982 56.106 ND 887.481 1983 59.079 ND 1172.292 1984 57.557 ND 1.170.769 1985 61.077 24,544 1.266.999 1986 66.533 ND 1.671.458 1987 72.351 ND 1.139.606 1988 95.039 ND 949.722 1989 405.172 46,570 865.291 1990 679.068 35,973 ND 1991 946.167 39,882 ND 1992 213.802 34,442 1.168.946 1993 126.561 29,475 1.230.124 1994 111.398 28,872 999.890 1995 89.932 25,587 1.293.508 1996 163.572 23,980 1.523.141 1997 146.865 ND 1.387.650 1998 131.575 52,203 1.522.918 1999 ND ND ND 2000 ND ND ND

    Fuentes: Manuel Garca Griego y Mnica Verea Campos, Mxico y Estados Unidos frente a la Migracin de los indocumentados, Coordinacin de Humanidades, Porra, Mxico, 1988, pp. 117-121. Statistical Abstract of Latin America, vol. 29, Parte 1, 1992, p. 437. Para los aos posteriores a 1985, ver Statistical Yearbook of the Immigration and Naturalization Service, 1998.

    ND: No Disponible.

  • 186

    Cuadro 12

    TRABAJADORES TEMPORALES MEXICANOS EN CANADA BAJO EL PROGRAMA PTATM. 1974 -1990

    (nmero de personas)

    AOS NUMERO DE TRABAJADORES AOS NUMERO DE TRABAJADORES 1974 203 1987 1538 1975 402 1988 2623 1976 533 1989 4414 1977 495 1990 5143 1978 543 1991 5148 1979 553 1992 4778 1980 678 1993 4866 1981 655 1994 4910 1982 696 1995 4886 1993 615 1996 5211 1984 672 1997 5547 1985 834 1998 6486 1986 1007 1999 7460

    Fuente: Datos de la Secretara de Relaciones Exteriores y de la Secretaria del Trabajo y Previsin Social. Mxico, varios aos.

    Cuadro 13

    PARTICIPACION DE LOS HISPANOS EN LA FUERZA LABORAL ESTADOUNIDENSE. 1980-1998

    AOS TOTAL HISPANOS PARTICIPACIN DE LOS HISPANOS (%) 1980 106.940 6.146 5,74 1981 108.670 6.492 5,97 1982 110.204 6.734 6,11 1983 111.550 7.033 6,30 1984 113.544 7.451 6,56 1985 115.461 7.698 6,66 1986 117.834 8.076 6,85 1987 119.865 8.541 7,12 1988 121.669 8.982 7,38 1989 123.869 9.323 7,52 1990 125.840 10.720 8,51 1991 126.840 10.920 8,65 1992 128,105 11,338 8.85 1993 129.200 11.610 8,98 1994 131.056 11.975 9,13 1995 132,304 12,267 9.27 1996 133,943 12,774 9.53 1997 136,297 13,796 10.12 1998 137.673 14.317 10,39

    Fuente: Report of the American Workforce, US Department of Labor, 1999 Tabla 8 y 4, pags. 138,141.

  • 187

    Cuadro 14

    TASAS DE DESOCUPACION (en porcentajes sobre fuerza de trabajo)

    MES Y AOS MEXICO ESTADOS UNIDOS CANADA

    a/ b/ c/ Enero 93 3,0 7,3 11,1 Enero 94 3,7 6,6 11,4 Enero 95 4,5 6,6 9,5 Enero 96 6,3 5,6 9,5 Enero 97 4,5 5,3 9,5 Enero 98 3,5 4,7 8,8 Enero 99 2,7 4,3 7,9 Enero 00 2,3 4,0 6,9 Enero 01 2,3 4,2 6,9

    Fuente: ScotiaBank, Inverlat, Banco de datos, 2001. Notas: a/ Incluye a las personas de 12 aos y ms, que en el perodo de referencia de la encuesta, no trabajaron ni una hora a la semana, pero realizaron acciones de bsqueda de un empleo asalariado o intentaron ejercer una actividad por su cuenta. b/ La tasa nacional es calculada como un porcentaje de la fuerza de trabajo civil. c/ Porcentaje del total de la poblacin econmicamente activa, ajustado estacionalmente.

  • Grfico 1

    COMERCIO EXTERIOR EN AMERICA DEL NORTE BALANZA COMERCIAL. 1993-2000

    0.00

    50,000.00

    100,000.00

    150,000.00

    200,000.00

    250,000.00

    300,000.00

    1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000AOS

    M

    I

    L

    L

    O

    N

    E

    S

    D

    E

    D

    L

    A

    R

    E

    S

    MXICO-ESTADOS UNIDOS

    MXICO CANAD

    .

    Fuente: Secretara de Economa, con datos del Banco de Mxico.

    188

  • Grfico 2

    ADMISION DE INMIGRANTES EN ESTADOS UNIDOS. 1900-1998

    8,795,000

    5,736,000

    4,107,000

    528,0001,035,000

    2,515,000

    3,322,000

    4,493,000

    7,338,000 7,605,477

    0

    2,000,000

    4,000,000

    6,000,000

    8,000,000

    10,000,000

    19 0 1-19 10 19 11-19 2 0 19 2 1-19 3 0 19 3 1-19 4 0 19 4 1-19 50 19 51-19 6 0 19 6 1-19 70 19 71-19 8 0 19 8 1-19 9 0 19 9 1-19 9 8

    PERIODO

    M

    I

    L

    L

    O

    N

    E

    S

    F uent e: US Immigr ati on and Natur al i zati on Ser vice (INS) , Stati s ti cal Year book, 2000, en Us Depar tment of Comer ce, Stati s ti cal Abstr act of the Uni ted States , US Censeus Bur eau, Population, Washington, 2000, pag. 11

    Fuente: US Immigration and Naturalization Service (INS), Statistical Yearbook, 2000, en US Department of Commerce, Statistical Abstract of the United States, US Census Bureau, Population, Washington, 2000, pag. 11.

    189

  • 190

    Grfico 3.1

    ADMISION DE INMIGRANTES EN EU POR CIERTAS CATEGORIAS DE INGRESO. 1990

    INMIGRANTES PREFERENCIALES18%

    PARIENTES INMEDIATOS15%

    REFUGIADOS Y ASILADOS6%

    OTROS61%

    Fuente: US Immigration and Naturalization Service (INS), Statistical Yearbook, 2000, en US Department of Commerce, Statistical Abstract of the United States, US Censeus Bureau, Wahington, 2000, pag. 11.

    Grfico 3.2

    ADMISION DE INMIGRANTES EN E.E.U.U POR CIERTAS CATEGORIAS DE INGRESO. 1998

    INMIGRANTES PREFERENCIALES

    41%

    REFUGIADOS Y ASILADOS

    8%

    OTROS8%

    PARIENTES INMEDIATOS

    43%

    Fuente: US Immigration and Naturalization Service (INS) , Statistical Yearbook, 2000, en US Department of Commerce, Statistical Abstract of the United States, US Censeus Bureau, Population, Washington, 2000, pag. 1

  • 191

    Grfico 4.1

    ADMISIONES DE INMIGRANTES EN E.E.U.U DE LA REGION DE NORTEMAERICA. 1991-1995

    CANAD1.4%

    MXICO28%

    OTROS70.60%

    F

    Fuente: US Immigration and Naturalization Service (INS) , Statistical Yearbook, 2000, en Us Department of Comerce, Statistical Abstract of the United States, US Censeus Bureau, Population, Washington, 2000, pag. 11

    Grfico 4.2

    ADMISION DE INMIGRANTES EN E.E.U.U. DE LA REGION DE NORTEAMERICA. 1998

    NORTEAMRICA38%CANAD

    1.5%

    MXICO21%

    Fuente: US Immigration and Naturalization Service (INS) , Statistical Yearbook, 2000, en Us Department of Commerce, Statistical Abstract of the United States, US Censeus Bureau, Population, Washington, 2000, pag. 11

  • 192

    Grfico 5

    ADMISION DE NO-INMIGRANTES EN EE.UU. POR CATEGORIA. 1981-1998

    0

    50,000

    100,000

    150,000

    200,000

    250,000

    300,000

    350,000

    400,000

    1981 1985 1990 1993 1994 1995 1996 1998

    AOS

    MIL

    ES

    TRABAJADORES TEMPORALES Y DE CAPACITACIN (H)

    COMERCIANTES E INVERSIONISTAS (E)

    Fuente: US Immigration and Naturalization Service (INS), Statistical Yearbook, 2000, en US Department of Commerce, Statistical Abstract of the United States, US, Censous Bureau, Population, Washington, 2000, pag. 11.

    Grfico 7.1

    ADMISION DE TRABAJADORES NO-INMIGRANTES A EEUU POR CATEGORIA EN LA REGION DE NORTEAMERICA. 1996 y 1998

    141,554

    293,14831034

    68,183

    0

    50,000

    100,000

    150,000

    200,000

    250,000

    300,000

    350,000

    400,000

    H (1996) H (1998)VISAS

    MIL

    ES

    TOTAL NORTEAMRICA

    Fuente: Reporte Anual del Immigration and Naturalization Service (INS), 1998

  • 193

    Grfico 7.2

    ADMISION DE TRABAJADORES NO-INMIGRANTES A E.E.U.U. POR CATEGORIA EN LA REGION DE NORTEAMERICA. 1996-1998

    4,192 7,595

    127 7601,738 4,293

    5,273 10,079

    8,833 21,594

    5,539 10,727

    0%

    10%

    20%

    30%

    40%

    50%

    60%

    70%

    80%

    90%

    100%

    H1-B (1996) H1-B (1998) H2-A (1996) H2-A (1998) H2-B (1996) H2-B (1998)TIPO DE VISAS

    PAR

    TICI

    PACI

    N PO

    RCEN

    TUAL

    CANAD MXICO

    Fuente: Reporte Anual del Immigration and Naturalization Service (INS), 1998

    Grfico 7.3

    ADMISION DE TRABAJADORES NO-INMIGRANTES EN E.E.U.U. BAJO EL TRATADO DE LIBRE COMERCIO DE AMERICA DEL NORTE

    (1996 y 1998)

    Fuente: Reporte Anual del Immigration and Naturalization Service (INS), 1998.

    34,438 = 76.99%

    76,063 = 79.48%243 = .9 %

    824 = 1.6%

    0

    10,000

    20,000

    30,000

    40,000

    50,000

    60,000

    70,000

    80,000

    90,000

    TLCAN (1996) TLCAN (1998)VISAS

    MIL

    ES

    CANAD MXICO

  • 194

    Grfico 8

    INMIGRANTES Y RESIDENTES NO PERMANENTES ADMITIDOS EN CANADA. 1972-2000

    0

    100,000

    200,000

    300,000

    400,000

    500,000

    600,000

    700,000

    1972

    1974

    1976

    1978

    1980

    1982

    1984

    1986

    1988

    1990

    1992

    1994

    1996

    1998

    2000

    AOS

    MIL

    ES

    RESIDENTES NO

    INMIGRANTE

    Fuente: "immigrants, emigrants et residents non permanents", Quebec, Ontario, et Canada 1951-2000, Institut de la statisque de Quebec.

    Grfico 10

    TRABAJADORES TEMPORALES EN CANADA POR TIPO DE EMPLEO. 1998

    OCUPACIONES TCNICAS RELACIONADAS CON LAS CIENCIAS NATURALES Y

    APLICADAS6.1%

    NEGOCIOS Y FINANZAS7.9%

    INDUSTRIA PRIMARIA5.6%

    CIENCIAS NATURALES Y APLICADAS

    11.8%

    VENTAS Y SERVICIOS5.2%

    ACTIVIDADES TCNICAS EN ARTE , CULTURA Y DEPORTE

    5.2%

    ACTIVIDADES GERENCIALES3.7%

    COMERCIO, TRANSPORTES Y OPERADORES DE EQUIPO

    2.7%

    CIENCIAS SOCIALES, EDUCACIN, SERVICIOS

    GUBERNAMENTALES Y RELIGIN8.8%

    CULTURA Y ARTE14.0%

    OTRO TIPO DE EMPLEO29.1%

    Fuente: Departement of Citizenship and Immigration Canada, Canada... The Place to Be. Annual Immigration Plan for Year 2000, november, 1999

    Fuente: Department of Citizenship and Immigration Canada. Canad, the place to be.Annual Immigration Plan for year 2000, November, 1989.

  • 195

    Grfico 11

    LA MIGRACION MEXICANA A LOS ESTADOS UNIDOS. 1924-2000

    0

    200000

    400000

    600000

    800000

    1000000

    1200000

    1400000

    1600000

    1924

    1930

    1940

    1945

    1948

    1950

    1954

    1957

    1960

    1966

    1970

    1975

    1980

    1985

    1990

    1992

    1994

    1996

    1998

    1999

    AOS

    MIL

    LONE

    S DEPORTADOS

    ADMITIDOS LEGALMENTE

    Fuentes: Manuel Garca Griego y Mnica Verea Campos, Mxico y Estados Unidos frente a la Migracin de los indocumentados, Coordinacin de Humanidades, Porra, Mxico, 1988, pp. 117-121. Statistical Abstract of Latin America, Vol. 29, Parte 1, 1992, p. 437. Para los aos posteriores a 1985, ver Statistical Yearbook of the Immigration and Naturalization Service, 1998

    Grfico 12

    TRABAJADORES TEMPORALES MEXICANOS EN CANADA BAJO EL PROGRAMA PTATM. 1974-1999

    0

    1000

    2000

    3000

    4000

    5000

    6000

    7000

    8000

    1974

    1975

    1976

    1977

    1978

    1979

    1980

    1981

    1982

    1983

    1984

    1985

    1986

    1987

    1988

    1989

    1990

    1991

    1992

    1993

    1994

    1995

    1996

    1997

    1998

    1999

    AOS

    MIL

    ES

    Fuente: Datos de la Secretara de Relaciones Exteriores y de la Secretara del Trabajo y Previsin Social. Mxico, varios aos

    Fuente: Datos de la Secretara de Relaciones Exteriores y de la Secretara del Trabajo y Previsin Social, Mxico, varios aos.

  • 196

    Grfico 13.1

    PARTICIPACION DE LA FUERZA LABORAL ESTADOUNIDENSE POR RAZA. 1980

    HISPANOS5%

    BLANCOS75%

    NEGROS9%

    OTROS11%

    Fuente: Report of the American Workforce, US Department of Labor, 1999 Tabla 8 y 4 pags. 141

    Grfico 13.2

    PARTICIPACION DE LA FUERZA LABORAL ESTADOUNIDENSE POR RAZA. 1990

    HISPANOS7%

    BLANCOS72%

    NEGROS9%

    OTROS12%

    Fuente: Report of the American Workforce, US Department of Labor, 1999 tabla 8 y 4, pags. 138,141

  • 197

    Grfico 13.3

    PARTICIPACION DE LA FUERZA LABORAL ESTADOUNIDENSE POR RAZA. 1998

    HISPANOS9%

    BLANCOS68%

    NEGROS10%

    OTROS13%

    Fuente: Report of the American Workforce, US Department of Labor, 1999 tabla 8 y 4, pags. 138,141

    Grfico 14

    TASA DE DESOCUPACION EN PORCENTAJE (de enero de 93 a enero de 2001)

    0

    5

    10

    15

    20

    25

    1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001AOS

    PORC

    ENTA

    JE

    MXICO

    ESTADOS UNIDOS

    CANAD

    Fuente: Scotiabank, Inverlat, Banco de datos, 2001.

  • Captulo VI

    INFORME ACERCA DE LA POLITICA Y EL DERECHO SOCIAL COMUNITARIOS DE LA UNION EUROPEA

    Toms Sala*

    1. Evolucin histrica de la poltica social comunitaria

    a) La dcada de los 60: Los tratados fundacionales y los objetivos sociales comunitarios de los mismos

    El objetivo principal declarado por las Comunidades Europeas en su momento constitutivo fue sin duda de naturaleza econmica: La consecucin de un mercado comn europeo. Las tres libertades instrumentales que se establecen para conseguirlo son la libertad de circulacin de los capitales, la libertad de circulacin de las mercancas y la libertad de circulacin de las personas.

    El planteamiento econmico fue, as, el punto de partida de los Tratados Fundacionales y, en especial, del Tratado de Roma de 1957. Ello explica el escaso desarrollo de la poltica social, el abstencionismo normativo en lo laboral y, en todo caso, la subordinacin de la poltica social y de las normas sociales comunitarias de esta primera etapa a la poltica econmica en una perspectiva de notable pasividad slo interrumpida mediante normas intervencionistas instrumentales para evitar que las empresas de los distintos Estados Miembros conquistasen mercados en el interior del espacio econmico europeo recurriendo al dumping social derivado de la existencia de unos costos sociales ms bajos.

    La Dcada de los 60 se agota en lo social con la promocin de la libre circulacin de los trabajadores asalariados y no asalariados, propiciando su movilidad geogrfica de los pases ms deprimidos a los ms prsperos,

    coincidiendo, por lo dems, con una poca de expansin econmica.

    Ello no obstante, los objetivos sociales no estaban totalmente ausentes de las Comunidades Europeas, siendo recogidos en los Tratados Fundacionales y desarrollados ms tarde por Reglamentos y Directivas comunitarios.

    As, el Art. 117 del Tratado de la Comunidad Econmica Europea de 1957 sealara que los Estados Miembros convienen en la necesidad de promover la mejora de las condiciones de vida y de trabajo de los trabajadores, a fin de conseguir su equiparacin por la va del progreso.

    Para ello, los medios previstos en el Tratado sern bsicamente dos: - Conseguir un mercado comn mediante la libre circulacin de los medios productivos y, entre ellos, de los trabajadores asalariados (Arts. 48 a 51). - Conseguir una armonizacin progresiva de las polticas sociales (empleo, condiciones de trabajo, Seguridad Social, formacin y perfeccionamiento profesionales, seguridad y salud laboral, proteccin contra los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales, derecho de sindicacin y negociacin colectiva) que elimine las trabas al desarrollo del mercado comn.

    Por otra parte, la actuacin jurisprudencial del Tribunal de Justicia Comunitario fue desde el primer momento socialmente generosa en su interpretacin de los Tratados Fundacionales, llegando a sentar la siguiente doctrina: En la duda (los textos comunitarios deben ser interpretados en el sentido de que tienden a evitar que la situacin jurdica de los trabajadores emigrantes se vea

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    * Catedrtico de Derecho del Trabajo de la Universidad de Valencia. Doctor en Derecho por la Universidad de Bolonia. Autor de numerosas monografas y artculos de revistas sobre Derecho del Trabajo y Derecho Sindical y en especial, sobre Derecho Social.

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    desfavorecida. De esta manera, el Tribunal ha ido en la interpretacin de las normas comunitarias ms all de la literalidad de las mismas, atendiendo a los objetivos sociales de la Comunidad.

    b) La dcada de los 70: El primer programa de accin social comunitaria de 1974

    En la Dcada de los 70 se concitarn una serie de factores que propiciarn el desarrollo de los objetivos sociales comunitarios. La crisis econmica generalizada derivada del petrleo y la elevacin de las tasas de desempleo convertirn a ste en uno de los ms graves problemas comunitarios a resolver por la Comunidad Europea, lo que unido a un planteamiento ms intervencionista en materia social de los distintos Gobiernos de la poca desencadenar la definicin de una poltica social comunitaria en una clave ms activa y con una mayor riqueza de contenido.

    As, a partir de las Conferencias de La Haya (1969) y de Pars (1972), se encarg a los rganos comunitarios la elaboracin de Programas de poltica social comunitaria para los prximos aos, siendo aprobado el primero de ellos por el Consejo Europeo el 21 de enero de 1974.

    Los objetivos del Primer Programa de Accin Social Comunitario de 1974 seran los siguientes: - La realizacin del pleno y mejor empleo en la Comunidad. - La mejora de las condiciones de vida y trabajo a travs de la promulgacin de Directivas armonizadoras tendentes a equiparar a los distintos pases en las normas ms avanzadas. - La participacin de los agentes sociales en la poltica social comunitaria y de los trabajadores en la vida de las empresas.

    Lo ms importante a resaltar de este primer Programa Social Comunitario es su significado simblico como germen de una poltica social comunitaria con entidad propia y no subordinada a la poltica econmica. Por primera vez la poltica social comunitaria se concebir como un fin en s misma y no como una contribucin dirigida a desarrollar el mercado comn europeo en lucha contra el dumping social.

    El cumplimiento del Programa fue desde luego irregular, por cuanto slo se cumpliran de l una pequea parte de las concretas acciones programadas, no siendo realizadas la mayor parte de las acciones programadas. As: - Se promulgaron determinadas Directivas sobre igualdad de remuneraciones masculinas y femeninas, sobre despidos colectivos, sobre transmisin total o parcial de empresas y sobre igualdad de trato entre hombres y mujeres en el acceso al empleo, formacin profesional y condiciones de trabajo. - Se crearon determinados organismos consultivos con participacin de los actores sociales: El Comit General Europeo de la Seguridad del Trabajo, la Fundacin Europea para la mejora de las condiciones de vida y de trabajo y el Centro Europeo para el Desarrollo de la Formacin Profesional. - Se desarrollaron los Fondos Comunitarios de financiacin de la poltica social - el Fondo Social Europeo y el Fondo de Desarrollo Regional (FEDER) - para combatir las desigualdades socioeconmicas existentes entre los distintos Estados Miembros.

    c) La dcada de los 80: Crisis de empleo, reconversin industrial y postulados de los gobiernos sobre la necesaria flexibilidad del mercado de trabajo. Las conclusiones del consejo europeo de 1984 sobre un nuevo programa de accin social comunitario, el acta social europea de 1987 y la carta comunitaria de los derechos sociales fundamentales de los trabajadores de 1989

    La poltica social comunitaria en la Dcada de los 80 estuvo condicionada por las generalizadas crisis de empleo y por la reconversin industrial llevada a cabo como consecuencia de la introduccin de nuevas tecnologas en un ambiente en el que arreciaron las demandas de una mayor flexibilidad en el mercado de trabajo.

    Pero, paralelamente, desde los comienzos de esta Dcada, surgira la idea de crear un espacio social europeo, como germen de un futuro espacio poltico europeo, teorizado por el entonces Presidente de la Comisin Europea Jacques Delors, espacio necesitado de una mayor cohesin econmica y social, lo que

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    exigira la modificacin de los Fondos Comunitarios Estructurales y, en especial, el Fondo Social Europeo- para convertirlos en un mecanismo efectivo de poltica de empleo a nivel comunitario.

    El Consejo Europeo aprob el 22 de junio de 1984 un nuevo Programa de Accin Social Comunitario cuyos pilares eran: - El fomento del empleo y de la formacin profesional. - La seguridad y salud en el trabajo. - La profundizacin en la concertacin social a nivel comunitario, siendo la primera vez que se habla de negociacin colectiva a este nivel.

    En el ao 1987 se aprob la denominada Acta Social Europea, modificativa de los Tratados Fundacionales, estableciendo por primera vez dos objetivos especficamente sociales en orden a conseguir la futura unidad poltica comunitaria: - De una parte, la creacin de un espacio social europeo con tres concretas finalidades: Luchar contra el desempleo, favorecer la participacin de los agentes sociales en la vida comunitaria y desarrollar una poltica social ms activa mediante la armonizacin de las legislaciones sociales. - De otra parte, la lucha por la cohesin econmica y social entre los distintos Estados Miembros, esto es, tratar al mximo de conseguir una mayor igualdad socioeconmica para llevar a cabo una poltica social comn o mnimamente armonizadora de la legislacin social de los distintos Estados Miembros a travs del desarrollo de la formacin profesional y de la ampliacin de los Fondos Estructurales Comunitarios y, en especial, del Fondo Social Europeo, mediante ayudas a los colectivos de trabajadores con dificultades de acceso al empleo y a las reas deprimidas de los distintos Estados Miembros.

    En el ao 1989 se aprob en el Consejo Europeo de Estrasburgo la denominada Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores, que pretenda ser la Constitucin Social Comunitaria. Ahora bien, debido a la oposicin y consiguiente autoexclusin de Gran Bretaa, se aprobara como una mera Declaracin Poltica de Intenciones por once de los doce Estados Miembros.

    Su contenido el reconocimiento de determinados derechos (de libre circulacin,

    empleo y remuneracin; proteccin social; libertad de asociacin y de negociacin colectiva; formacin profesional; igualdad de trato entre hombres y mujeres; informacin, consulta y participacin; proteccin de la salud y la seguridad en el medio laboral; proteccin de nios y adolescentes, tercera edad y minusvlidos) y el compromiso de garantizarlos a travs de la legislacin y la negociacin colectiva - era ms emblemtico que real, por cuanto los derechos enumerados se encontraban sobradamente reconocidos en el Derecho Interno de todos los Estados Miembros, incluida Gran Bretaa su formal opositora. Fue ms el fuero que el contenido de la Carta lo que hizo que esta ltima se negara a suscribirla, esto es, la defensa por parte de Gran Bretaa del principio de la no intervencin comunitaria en materias laborales.

    d) La dcada de los 90: El Tratado de Maastricht de la Unin Europea de 1992, el Acuerdo sobre el espacio econmico europeo de 1993 y el Tratado de Amsterdam de 1997

    El Tratado de la Unin Europea. Firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992 por los Jefes de Estado de los doce Estados Miembros constituy sin duda un hito histrico en la evolucin de la poltica social comunitaria.

    Tres aspectos del Tratado son especialmente relevantes en materia social: - La persecucin de la Unin Monetaria Europea para el ao 1998 y las consiguientes exigencias de poltica econmica para los Estados Miembros condicionantes de su poltica social: La no superacin de determinadas magnitudes econmicas en orden al dficit pblico, la tasa de inflacin, la deuda pblica y el tipo de inters a largo plazo. - La aprobacin como Anexo al Tratado de un Protocolo sobre Poltica Social Comunitaria- rechazado igualmente por Gran Bretaa y suscrito nicamente por once de los doce Estados Miembros - donde se subrayan los objetivos sociales comunitarios: El fomento del empleo; la armonizacin de las legislaciones de los Estados Miembros en materia laboral salvo en tres materias, respecto de las cuales conservan stos plena soberana normativa: Libertad sindical, derecho de

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    huelga y cierre patronal y retribuciones; y, el desarrollo de la negociacin colectiva comunitaria, al sentarse sus bases normativas (ver Infra. III.13). - La introduccin del criterio de la mayora cualificada - frente al anterior de la unanimidad de los Estados Miembros - para aprobar en el Consejo Europeo las Directivas Comunitarias en determinadas materias sociales, haciendo as ms fcil su aprobacin: Seguridad y salud laboral, libre circulacin de trabajadores, condiciones de trabajo, informacin y consulta a los trabajadores e igualdad de trato por razn de sexo. - El establecimiento de las bases normativas para llevar a cabo una negociacin colectiva a nivel comunitario (ver Infra. III).

    El Acuerdo sobre el Espacio Econmico Europeo. Suscrito el 13 de diciembre de 1993 por la Unin Europea con la Asociacin Europea del Libre Comercio (Austria, Finlandia, Islandia, Liechtenstein, Noruega y Suecia) reconocer el principio de libre circulacin de trabajadores asalariados entre los Estados Miembros de la Unin Europea y los Estados de la AELC, lo que supondr la abolicin de toda discriminacin por razn de la nacionalidad respecto al empleo, la retribucin y las dems condiciones de trabajo y los mismos derechos de desplazamiento y residencia en relacin con el trabajo previstos para los trabajadores comunitarios.

    El Tratado de Amsterdam de 1997. Por su parte, ste modificar el Tratado de la Unin Europea de 1992 y los Tratados Constitutivos de las Comunidades Europeas.

    El nuevo Tratado supone un notable avance en materia social, comenzando con el Prembulo del mismo que se adherir expresamente a lo dispuesto en la Carta Social Europea de 1961 y a la Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores de 1988.

    En materia social, junto con una abierta y declarada incorporacin de los objetivos sociales a la Unin Europea (Arts. 136 y siguientes del Tratado), acabando con la estrategia del opting out utilizada, sobre todo, por Gran Bretaa para evitar la implantacin de una poltica social armonizada y una serie de aspectos novedosos en materia de igualdad de trato por razn de sexo y de

    libre circulacin de trabajadores, el Tratado manifestar una preocupacin mxima por el desempleo europeo.

    En primer lugar, propone como frmulas comunitarias para luchar contra el desempleo la promocin y desarrollo de la formacin profesional y de la flexibilidad en el mercado de trabajo. Potenciar, as, de un lado, la existencia de una mano de obra formada, cualificada y adaptable y, de otra, el desarrollo de mercados laborales con capacidad de respuesta al cambio econmico, introduciendo flexibilidad en los mismos, interna (flexibilidad en los salarios, en la movilidad funcional y geogrfica, en la modificacin de condiciones contractuales, en el tiempo de trabajo, etc.) y externa, de entrada (flexibilidad en la contratacin temporal y a tiempo parcial, formativa, etc.) y de salida (flexibilidad en los despidos mediante su facilitacin y abaratamiento).

    En segundo lugar, el fomento del empleo viene considerado por primera vez como un asunto de inters comn, exigiendo la cooperacin entre los Estados Miembros. As, el Consejo Europeo elaborar anualmente unas Orientaciones o Directrices a seguir por los Estados Miembros en sus polticas de empleo, controlables con posterioridad, propiciar los intercambios de informacin mediante anlisis comparativos, proyectos piloto o planteamientos innovadores. En cualquier caso, sin llegar a armonizar las disposiciones legales y reglamentarias de los distintos Estados Miembros sobre polticas de empleo.

    e) El nuevo siglo: La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unin Europea de 7 de diciembre de 2000 y la agenda social comunitaria hasta el 2005

    El Consejo Europeo de Niza aprobara el 7 de diciembre de 2000 la denominada Carta de los Derechos Fundamentales de la Unin Europea, recogiendo en su contenido el conjunto de valores comunes que, plasmados en principios jurdicos y derechos de la persona, constituyen el patrimonio espiritual y moral de los Estados que integran la Unin Europea.

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    En 54 artculos, agrupados en siete Captulos, su contenido abarca: - Los derechos que afectan a la dignidad de la persona (Captulo Primero): Dignidad humana, derecho a la vida, derecho a la integridad de la persona, prohibicin de la tortura y de las penas o tratos inhumanos o degradantes y prohibicin de la esclavitud y del trabajo forzado. - Las libertades civiles consagradas en las normas internacionales y en las Constituciones de los Estados Miembros (Captulo Segundo): Derecho a la libertad y a la seguridad, respeto de la vida privada y familiar, proteccin de datos de carcter personal, derecho a contraer matrimonio y a fundar una familia, libertad de pensamiento, de conciencia y de religin, libertad de expresin y de informacin, libertad de reunin y de asociacin, libertad de las artes y de las ciencias, derecho a la educacin, libertad profesional y derecho a trabajar, libertad de empresa, derecho a la propiedad, derecho de asilo y proteccin en caso de devolucin, expulsin y extradicin. - Los derechos de igualdad ante la ley y la prohibicin de discriminacin (Captulo Tercero): Igualdad ante la ley, no discriminacin, diversidad cultural, religiosa y lingstica, igualdad entre hombres y mujeres, derechos del menor, derechos de las personas mayores e integracin de las personas discapacitadas. - Los derechos econmicos y sociales (Captulo Cuarto): Derecho a la informacin y consulta de los trabajadores en la empresa, derecho de negociacin y de accin colectiva, derecho de acceso a los servicios de colocacin, proteccin en caso de despido injustificado, condiciones de trabajo justas y equitativas, prohibicin del trabajo infantil y proteccin de los jvenes en el trabajo, vida familiar y vida profesional, Seguridad Social y ayuda social, proteccin de la salud, acceso a los servicios de inters econmico general, proteccin del medio ambiente y proteccin de los consumidores. - Los derechos de ciudadana de la Unin (Captulo Quinto): Derecho a ser elector y elegible en las elecciones al Parlamento Europeo, derecho a ser elector y elegible en las

    elecciones municipales, derecho a una buena administracin, derecho de acceso a los documentos, el Defensor del Pueblo, derecho de peticin, libertad de circulacin y de residencia y proteccin diplomtica y consular. - Los derechos que se refieren a la Justicia (Captulo Sexto): Derecho a la tutela judicial efectiva y a un juez imparcial, presuncin de inocencia y derechos de la defensa, principios de legalidad y de proporcionalidad de los delitos y las penas y derecho a no ser condenado penalmente dos veces por el mismo delito. - Las Disposiciones Generales (Captulo Sptimo): mbito de aplicacin, alcance de los derechos garantizados, nivel de proteccin y prohibicin del abuso de derecho.

    La naturaleza jurdica de la Carta no pasa de ser la de una Declaracin Poltica Solemne del Parlamento Europeo, del Consejo Europeo y de la Comisin Europea. Su previsible eficacia jurdica aplicativa se producir a travs de la identificacin en ella por el Tribunal de Justicia Comunitario de los principios generales del Derecho Comunitario a la hora de interpretar este ltimo.

    La agenda social comunitaria elaborada en los Consejos Europeos de Lisboa(1998) y de Niza(2000) marca la poltica social comunitaria de los prximos aos hasta el 2005.

    En ella se destacan las siguientes acciones a desarrollar: - Acciones en materia de formacin profesional. - Orientaciones comunitarias en materia de poltica de empleo, persiguiendo un mayor nmero y una mayor calidad de los puestos de trabajo, luchando contra el desempleo de larga duracin y facilitando la movilidad de los ciudadanos europeos (estudiantes y personal docente e investigador). - Orientaciones comunitarias en materia de Seguridad Social. - Lucha contra la exclusin social y la pobreza en todos los rdenes: Vivienda, trabajo, colectivos marginados, fracaso escolar, etc. - Fomentar la igualdad entre el hombre y la mujer en todos los mbitos pertinentes,

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    garantizando una mejor articulacin entre la vida laboral y familiar. - Desarrollo de un nuevo equilibrio entre seguridad y flexibilidad en todos los rdenes: Seguridad e higiene en el trabajo, despidos individuales, tiempo de trabajo, etc.

    En todo caso, con la adopcin de un mtodo de trabajo que pretende implicar ms a los interlocutores sociales en esta poltica social comunitaria.

    f) Sntesis final: Los objetivos sociales perseguidos y las medidas comunitarias adoptadas en materia de poltica social

    Los objetivos perseguidos hasta hoy por las normas sociales comunitarias han sido fundamentalmente dos: - Fomentar el empleo de los trabajadores comunitarios y - Armonizar las legislaciones sociales de los distintos Estados Miembros.

    Las normas sociales comunitarias adoptadas en materia de fomento del empleo han consistido en Reglamentos y Directivas sobre las siguientes materias: - La libre circulacin de los trabajadores comunitarios asalariados, garantizando el principio de igualdad de trato en el empleo y en las condiciones de trabajo y las libertades instrumentales tales como los derechos de libre desplazamiento, de libre residencia, a hacerse acompaar de la propia familia y de mantenimiento de la residencia tras haber ocupado un empleo, con la nica limitacin de la reserva de orden pblico: Reglamento 1612/1968, de 15 de octubre y mltiples Reglamentos y Directivas complementarios. - La Seguridad Social de los trabajadores migrantes comunitarios, regulando la coordinacin de los sistemas nacionales de Seguridad Social para garantizar a los trabajadores comunitarios asalariados el cobro de las prestaciones generadas en varios pases miembros: Reglamentos 1408/1971, de 14 de junio y 574/1972, de 21 de marzo, ampliamente modificados por otros Reglamentos posteriores. - La creacin y funcionamiento del Fondo Social Europeo. Previsto en el Tratado Fundacional de la Comunidad Econmica Europea, ha sufrido una evolucin histrica,

    pasando de una fase inicial ms pasiva- limitndose a reembolsar parte de los gastos efectuados por los Estados Miembros en formacin profesional y reinstalacin de trabajadores desempleados - a una fase ms activa, de promocin de empleo de determinados colectivos, principalmente jvenes y desempleados de larga duracin. Sus objetivos son, bsicamente, fomentar el desarrollo de las regiones menos desarrolladas, luchar contra toda forma de discriminacin y desigualdad en el mercado de trabajo y fomentar el desarrollo rural y pesquero. Los medios y ayudas que proporciona el Fondo consisten en programas de formacin profesional y ayudas a la contratacin de jvenes y desempleados de larga duracin, de promocin de la igualdad de oportunidades laborales entre hombres y mujeres, de adaptacin de los trabajadores a las reconversiones industriales, de formacin continua de los trabajadores y de formacin de docentes e investigadores. Sus principios informadores son la complementariedad con las acciones nacionales, la asistencia tcnica in situ, la concentracin de los recursos presupuestarios en las regiones menos desarrolladas, la no acumulacin con otras ayudas y la coordinacin con otros fondos estructurales. - Los Programas de Accin en materia de orientacin y formacin profesional y de poltica de empleo en favor de colectivos desfavorecidos (jvenes, mujeres, discapacitados o adultos).

    En materia de armonizacin de las legislaciones sociales, se han promulgado Directivas o Recomendaciones sobre las siguientes materias: - La igualdad de oportunidades y de trato entre trabajadores de distinto sexo, raza u origen tnico, religin o convicciones, discapacidad, edad u orientacin social: Directivas de 10 de febrero de 1975, en materia de retribucin; de 9 de febrero de 1976, en materia de Seguridad Social; de 24 de julio de 1986, en materia de regmenes profesionales de Seguridad Social; de 11 de diciembre de 1986, sobre trabajos autnomos; de 29 de junio de 2000, sobre igualdad de trato de las personas independientemente de su origen racial o tnico; o de 27 de noviembre de 2000, sobre igualdad de trato en el empleo y la ocupacin.

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    - La seguridad, salud e higiene en el trabajo: Entre otras muchas, la Directiva Marco de 12 de junio de 1989, de carcter general, amn de mltiples Directivas y Recomendaciones protegiendo frente a riesgos especficos. - Algunos aspectos de la relacin laboral individual, tales como el derecho de informacin a los trabajadores por parte de los empresarios sobre las condiciones de trabajo (Directiva de14 de octubre de 1991), la transmisin total o parcial de empresa (Directiva de 14 de febrero de 1977, modificada por Directiva de 29 de junio de 1998), la insolvencia del empresario (Directiva de 20 de octubre de 1980), los despidos colectivos (Directiva de 17 de febrero de 1975, modificada por Directiva de 24 de junio de 1992), el trabajo a tiempo parcial (Directiva de 15 de diciembre de 1997), los permisos parentales (Directiva de 3 de junio de 1996), el desplazamiento de los trabajadores (Directiva de 16 de diciembre de 1996) o el trabajo de duracin determinada (Directiva de 28 de junio de 1999). - La Seguridad Social: Recomendaciones de 23 de julio de 1962 y de 22 de mayo de 1990 (sobre la adopcin de una lista europea de enfermedades profesionales), de 20 de julio de 1996 (relativa a las condiciones de la indemnizacin de las vctimas de enfermedades profesionales) y de 10 de diciembre de 1982 (sobre los principios de una poltica comunitaria en materia de jubilacin voluntaria). - La proteccin de los trabajadores jvenes: Directiva 22 de junio de 1994. - La informacin y consulta de los trabajadores en las empresas o grupos de empresas de dimensin comunitaria europea: Directiva de 22 de septiembre de 1994.

    Existen, desde luego, otras vas de armonizacin normativa en materia social distintas de las Directivas Comunitarias. De una parte, una va fctica, a travs de los que se ha denominado el efecto escaparate, esto es, a travs del intercambio de informacin y la toma en consideracin de las legislaciones de otros Estados Miembros cuando se legisla. De otra parte, a travs de la negociacin colectiva comunitaria (ver Infra.).

    g) Las claves explicativas de la pobreza histrica de la poltica social comunitaria: La difcil cesin de soberana poltica y normativa a la entidad supranacional en materia social, el principio de subsidiariedad de la actuacin comunitaria en materia social y el exigente procedimiento de aprobacin de las directivas en materia social

    La inicial finalidad exclusivamente econmica del proyecto de construccin de la Comunidad Europea y el planteamiento abstencionista de determinados Estados Miembros, postulando la no intervencin comunitaria en materia de derechos sociales determinaron histricamente:

    En primer lugar, un gran recelo por parte de los Estados Miembros en la cesin de soberana normativa a la entidad supranacional y la consiguiente implantacin de un principio de subsidiariedad en la actuacin comunitaria en esta materia, esto es, la general ausencia de competencias exclusivas de la Comunidad Europea para regular los derechos laborales salvo excepciones (libre circulacin de trabajadores, Fondo Social Europeo, igualdad de trato por razn de sexo y formacin profesional).

    En segundo lugar, la consiguiente existencia de un procedimiento de aprobacin de las Directivas Comunitarias en materia social anclado, hasta el Tratado de la Unin Europea de Maastricht de 1992, en la exigencia de la unanimidad de los Estados Miembros en el Consejo Europeo, por entender que se trataba de una materia que incida directamente en el establecimiento o funcionamiento del mercado comn.

    h) El futuro prximo previsible: Los derechos fundamentales y la igualdad de trato y los problemas derivados de la ampliacin de la Unin Europea

    Las bases normativas de lo que ha de ser la futura poltica social comunitaria a medio plazo estn ya mnimamente sentadas a partir

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    del Tratado de Amsterdam. Las lneas gruesas pasan sin dudarlo por la proteccin de los derechos fundamentales, de la que la Carta de Derechos Fundamentales de la Unin Europea, pese a su corta eficacia jurdica, es el exponente mximo. De ella derivarn las previsibles propuestas de normas sociales comunitarias a presentar y desarrollar en el futuro.

    Dentro de los derechos fundamentales, la igualdad de trato ha gozado histricamente en la Comunidad Europea por razones econmicas (lucha contra el dumping social) y sigue gozando actualmente por razones estrictamente sociales de un tratamiento preferencial. Prueba de ello es sin duda la reciente aprobacin de dos Directivas relativas a la aplicacin del principio de igualdad de trato de las personas independientemente de su origen racial o tnico (de 29 de junio de 2000) y al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupacin (de 27 de noviembre de 2000) que vienen a sumarse a la ya larga lista de Directivas referidas a la igualdad de trato por razn de sexo que arranca de la Dcada de los 70.

    Las nuevas incorporaciones de otros Estados a la Unin Europea, con muy distintas situaciones de desarrollo socioeconmico y con diferentes tradiciones normativas pueden ciertamente alterar los ritmos y an los contenidos de las futuras normas comunitarias en materias sociales e incluso hacer pensar en la necesidad de una Europa que funcione a distintas velocidades, esto es, el establecimiento de diferentes estndares en la aplicacin de la norma social comunitaria.

    En este sentido, el Art. 11 del Tratado de la Comunidad Europea (modificado por el Tratado de Amsterdam) ha venido a establecer el denominado principio de cooperacin reforzada, segn el cual sera posible aprobar Directivas Comunitarias de mbito restringido, esto es, no aplicables a todos los Estados Miembros.

    Ahora bien, la aplicacin de este principio en la aprobacin de normas sociales comunitarias viene limitado: - Slo podr jugar hacia delante, lo que impide su utilizacin como mecanismo de retroceso.

    - Se trata de un principio de carcter excepcional que exige, al menos, la mayora de los Estados Miembros. - Su admisin depender de cmo se interprete el principio de no discriminacin entre los nacionales de los distintos Estados Miembros y el principio de no discriminacin entre los Estados Miembros.

    2. Las caractersticas generales de las normas sociales comunitarias

    a) Los instrumentos jurdicos del derecho comunitario europeo: Tratados bsicos, derecho derivado (los reglamentos y las directivas) y derecho complementario

    El Derecho Comunitario Europeo est integrado por los Tratados Bsicos o Derecho Primario u Originario, por una serie de instrumentos jurdicos que constituyen el denominado Derecho Secundario o Derivado y por el Derecho Complementario. Toda esta masa de normas comunitarias configuran el llamado acervo comunitario en las distintas materias de que se trate.

    Los Tratados Bsicos son: En primer lugar, los Tratados

    Fundacionales de las distintas Comunidades (de la Comunidad Europea del Carbn y del Acero, de la Comunidad Europea de la Energa Atmica y de la Comunidad Econmica Europea), modificados por el Acta nica Europea de 1987, por el Tratado de Maastricht de la Unin Europea de 1992 y por el Tratado de Amsterdam de 1997.

    En segundo lugar, los Tratados y Actas de Adhesin de los distintos Estados Miembros.

    En tercer lugar, el Convenio de Instituciones Comunes (Parlamento Europeo, Tribunal de Justicia Comunitario y Comit Econmico y Social) de 25 de marzo de 1957, el Tratado de Fusin (que instituye un Consejo y una Comisin Europeos nicos para las tres Comunidades Europeas) de 8 de abril de 1965 y los Tratados Presupuestarios de 1970 y 1975.

    Estos Tratados Bsicos enumerados vienen a tener el valor de una Constitucin Europea, con normas programticas o directamente aplicables, en el caso de que

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    contengan reglas claras, concretas e incondicionales, segn tiene declarado el Tribunal de Justicia Comunitario (por todos, Asunto Defrenne, 1976).

    El Derecho Secundario o Derivado es el que emana de las Instituciones Comunitarias (Comisin Europea, Parlamento Europeo y Consejo Europeo). Existen, en este sentido, dos tipos de instrumentos jurdicos: Obligatorios (los Reglamentos y las Directivas) y, No obligatorios (Recomendaciones y Dictmenes).

    Los Reglamentos Comunitarios son disposiciones de carcter general, obligatorias en todas sus partes y directamente aplicables en todos los Estados Miembros, sin necesidad de una norma nacional de transposicin o desarrollo (por todos, Asunto Liselotte Hauer, 1979). Los Reglamentos son, as, propias y verdaderas leyes comunitarias.

    Ahora bien, no todos los Reglamentos contienen preceptos suficientemente definidos, existiendo Reglamentos de carcter programtico que no podrn ser materialmente aplicados directamente sin norma nacional de desarrollo por su propia naturaleza.

    Los Reglamentos entrarn en vigor a los veinte das de su publicacin en el Diario Oficial de las Comunidades.

    Las Directivas Comunitarias son disposiciones de carcter general que vinculan a todos los Estados Miembros respecto del resultado a alcanzar, si bien dejan en libertad a stos respecto a la forma y medio para obtenerlo.

    No son, en principio, directamente aplicables, necesitando de una norma nacional de transposicin o desarrollo que puede ser una ley, un reglamento o, incluso, la propia Constitucin (Asunto Comisin versus Repblica Federal Alemana, 1985) o la negociacin colectiva (Art. 137.4 del Tratado de la Comunidad Europea).

    Su finalidad principal es la de armonizar las legislaciones de los Estados Miembros sin uniformizarla, respetando las condiciones y regulaciones tcnicas existentes en cada uno de ellos, si bien el margen de actuacin variar segn la rigidez o flexibilidad de la Directiva de que se trate.

    Pese a no tener las Directivas reconocida una eficacia directa, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia Comunitario, para garantizar la primaca de la Directiva

    Comunitaria sobre el Derecho Interno de los Estados Miembros, admite excepcionalmente su aplicabilidad directa cuando se den acumulativamente las dos circunstancias siguientes (por todos, Asunto Van Duyn, 1984): - Que el contenido de la Directiva sea claramente imperativo, completo, autosuficiente e incondicional (caso de las Directivas detalladas). - Que el plazo fijado por la Directiva para su transposicin haya sido incumplido por el Estado Miembro o haya hecho la transposicin contrariando la Directiva. En estos casos, los Tribunales Nacionales y otras Autoridades Pblicas Nacionales (Inspecciones de Trabajo, por ejemplo) estn obligados a no aplicar la norma interna contraria a la Directiva Comunitaria (efecto de exclusin) y, an ms, a aplicar la Directiva Comunitaria en sustitucin de la norma interna excluida (efecto de sustitucin) (por todos, Asunto Dori, 1994).

    Ahora bien, el Tribunal de Justicia Comunitario aplica el efecto directo de la Directiva nicamente a las relaciones entre el Estado y los particulares (efecto vertical) y no a las relaciones entre particulares (efecto horizontal), fundamentando tal efecto directo en la responsabilidad del Estado en la omisin o en el incumplimiento del Derecho Comunitario al no transponer la Directiva o al haberla transpuesto incorrectamente.

    Sin embargo, el Tribunal de Justicia Comunitario, en un intento de ampliacin del efecto directo de las Directivas, considera que sta ser aplicable directamente no slo cuando el Estado acte como autoridad pblica, sino tambin cuando el Estado acte como empleador (por todos, Asunto Foster, 1990).

    Consciente el Tribunal de Justicia Comunitario de que en una materia como la laboral, donde predominan las relaciones entre particulares (contratos de trabajo entre trabajadores y empresarios), la inexistencia de un efecto directo horizontal de las Directivas constituye un importante lmite a la primaca del Derecho Comunitario sobre el Derecho Interno, dar un tercer paso, entendiendo que, cuando un particular resulte perjudicado por la no transposicin o por la transposicin incorrecta de una Directiva Comunitaria y la inaplicacin consiguiente de la misma, existe

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    un principio de responsabilidad del Estado por los daos causados a los particulares, debiendo indemnizarles por violaciones del Derecho Comunitario a l imputables (por todos, Asunto Francovich, 1991).

    En todo caso, habr tambin una forma indirecta de aplicar una Directiva no transpuesta en plazo o transpuesta incorrectamente a travs de la interpretacin por los Tribunales Nacionales del Derecho Interno a la luz de aquella. En este sentido, el Tribunal de Justicia Comunitario encomienda al Tribunal Nacional que interprete el Derecho Interno teniendo en cuenta la Directiva Comunitaria (por todos, Asuntos Von Colson, 1984, o Marleasing, 1990). De esta manera, se habla de una eficacia horizontal indirecta de la Directiva, en la medida en que viene aplicada, va interpretacin del Derecho Nacional, a las relaciones entre particulares. Ahora bien, la interpretacin conforme a la Directiva slo podr hacerse cuando la norma interna nacional aplicable lo permita, esto es, cuando tal interpretacin resulte contra legem o preter legem no ser posible efectuarla, plantendose aqu difciles problemas para marcar la frontera entre interpretar y crear derecho.

    Las Directivas en materia social suelen tener un carcter mnimo imperativo mejorable en beneficio de los trabajadores por la normativa interna de desarrollo o transposicin.

    Las Directivas entran en vigor a partir de la notificacin a sus destinatarios, esto es, los Estados Miembros. Su publicacin en el Diario Oficial de las Comunidades posee un valor meramente informativo (Arts. 253 y 254 del Tratado de la Comunidad Europea).

    Las Recomendaciones como las de la OIT, no poseen carcter obligatorio o vinculante para los Estados Miembros, tratando nicamente de fomentar la armonizacin normativa entre ellos.

    Los Dictmenes tampoco son obligatorios y poseen un contenido an ms difuso e inconcreto que las Recomendaciones.

    El Derecho Complementario es el constituido por:

    - Los Acuerdos celebrados por las Comunidades Europeas con Estados Terceros o con Organizaciones Internacionales.

    - Los Principios Generales del Derecho Comunitario reconocidos por el Tribunal de Justicia Comunitario: Principios de proporcionalidad, de solidaridad, de no discriminacin en funcin de la nacionalidad, de estabilidad en el empleo, de autonoma colectiva, de condicin ms beneficiosa, de buena fe o de norma mnima. - La costumbre, de escassima importancia. - La Jurisprudencia del Tribunal de Justicia Comunitario. La jurisprudencia comunitaria posee una gran importancia en la interpretacin del Derecho Comunitario Europeo ya que, ante la frecuente ambigedad de las normas comunitarias, lleva a cabo una funcin cuasi normativa, utilizando, adems, en la interpretacin mtodos muy dinmicos tales como el principio de la adecuacin social de la norma.

    b) Las relaciones entre el derecho comunitario europeo y el derecho interno de los estados miembros: La prevalencia o primaca del derecho comunitario sobre el derecho interno

    La cesin de soberana normativa por parte de los Estados Miembros a la Unin Europea, entidad supranacional, implica un reparto de competencias normativas y, consiguientemente, el sometimiento del ordenamiento jurdico interno, incluso del constitucional, al ordenamiento comunitario en aquellas materias en las que haya habido cesin de competencias normativas, integrndose las normas comunitarias, a partir de la adhesin de un Estado a la Comunidad, en el ordenamiento interno del mismo.

    La primaca del Derecho Comunitario sobre el Derecho Interno ha sido proclamada en repetidas ocasiones por la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia Comunitario, con base en el Art. 220 del Tratado de la Comunidad Europea: La transferencia realizada por los Estados de su propio ordenamiento jurdico interno en beneficio del ordenamiento jurdico comunitario, de derechos y obligaciones correspondientes a las disposiciones del Tratado, implica una limitacin definitiva de sus derechos soberanos frente a la cual no podra establecer un acto unilateral incompatible con la nocin de comunidad

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    (por todos, Asuntos Leonesio, 1972 o Simmenthal, 1978).

    En todo caso, el Derecho Comunitario Europeo, con la excepcin de los Tratados de Adhesin, no necesita de su publicacin en el Boletn Oficial de un Estado Miembro para que entre en vigor en ste. Es ms, el Tribunal de Justicia Comunitario ha llegado a condenar la reproduccin de las normas comunitarias (Reglamentos y Directivas) en los Boletines Oficiales de los Estados Miembros (por todos, Asunto Comisin Europea versus Repblica Italiana, 1973).

    Basta, pues, con la publicacin en el Diario Oficial de las Comunidades de los Reglamentos y con la notificacin de las Directivas a los Estados destinatarios. Ello es as por la naturaleza especial del Derecho Comunitario frente al Derecho Internacional tradicional, donde no existe cesin de soberana, necesitando por ello de la expresa aprobacin parlamentaria en cada caso.

    Los Estados Miembros tienen la obligacin de transponer el Derecho Comunitario al Derecho Interno, existiendo en el Tratado de la Comunidad Europea un deber de cooperacin de los Estados con las Instituciones Comunitarias (Art. 10 del Tratado) que se concreta en la obligacin de informar a la Comisin Europea, institucin comunitaria que ejerce el control, acerca de las medidas adoptadas para la aplicacin de la norma comunitaria de que se trate, previndose incluso para el caso de incumplimiento declarado por el Tribunal de Justicia Comunitario el pago de una suma a tanto alzado o de una multa coercitiva a imponer por la Comisin en funcin de su gravedad, de su duracin o del efecto disuasorio (Art. 171 del Tratado).

    c) La aplicacin e interpretacin del derecho comunitario: Actuaciones de los tribunales nacionales y del tribunal de justicia comunitario

    La aplicacin e interpretacin del Derecho Comunitario corresponde a los Tribunales Nacionales y al Tribunal de Justicia Comunitario.

    En efecto, los particulares podrn alegar el Derecho Comunitario de aplicabilidad

    directa ante un Tribunal Nacional, siendo los Tribunales Nacionales los que aplicarn ordinariamente este Derecho.

    Si el Tribunal Nacional no tuviese dudas acerca de la contradiccin entre el Derecho Comunitario y el Derecho Interno, actuar en consecuencia aplicando directamente en el conflicto planteado el Reglamento o la Directiva (en los casos en que sta posea efecto directo).

    En caso de duda, plantear una cuestin de prejudicialidad ante el Tribunal de Justicia Comunitario y actuar posteriormente de acuerdo con la sentencia dictada por ste.

    Al Tribunal de Justicia Comunitario le corresponde asegurar el respeto del Derecho Comunitario en la interpretacin y aplicacin del mismo, sin que, desde luego, se trate de un Tribunal de Apelacin o de Casacin ante el que un particular pueda acudir directamente en busca de justicia alegando el Derecho Comunitario incumplido por un Estado o por un particular, sino que defiende el inters de la norma comunitaria.

    Ante l es posible plantear dos tipos de recursos, segn acte o no con exclusin de otro Tribunal Nacional: Los recursos directos y las cuestiones prejudiciales.

    Dentro de los recursos directos, es posible distinguir entre:

    Los recursos referidos al control de las infracciones procedentes de las Instituciones Comunitarias: - El recurso de anulacin contra los actos del Consejo o de la Comisin Europeos, alegando incompetencia, vicio sustancial de forma o violacin de los Tratados Fundacionales o del Derecho Derivado (Art. 230 del Tratado de la Comunidad Europea). - La alegacin de ilegalidad o inaplicabilidad: Cualquiera de las partes de un litigio en el que se cuestione un Reglamento Comunitario podr acudir ante el Tribunal de Justicia Comunitario, alegando la inaplicabilidad del Reglamento, por los mismos motivos previstos para el recurso de anulacin (Art. 241 del Tratado de la Comunidad Europea). - Los recursos de inactividad, carencia o queja: En el caso de que, en violacin de los Tratados Fundacionales, el Parlamento, la Comisin o el Consejo Europeos se abstuvieran de pronunciarse, los Estados

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    Miembros, las dems Instituciones Comunitarias y, limitadamente, las personas fsicas o jurdicas podrn plantear este recurso.

    Los recursos referidos al control de las infracciones procedentes de los Estados Miembros: El Tribunal de Justicia Comunitario puede, a instancias de la Comisin Europea, del Consejo Europeo o de un Estado Miembro comprobar la existencia de una violacin del Derecho Comunitario por otro Estado Miembro a travs de los denominados recursos por incumplimiento (Arts. 226, 227 y 237 del Tratado de la Comunidad Europea).

    Los recursos contra sentencias del Tribunal de Primera Instancia: El Tribunal de Justicia Comunitario conocer tambin de los recursos contra determinadas sentencias del Tribunal de Primera Instancia, limitndose su pronunciamiento a las cuestiones de Derecho.

    Por lo que se refiere a las cuestiones prejudiciales, los Tribunales Nacionales podrn plantear, en caso de duda en la interpretacin o aplicacin del Derecho Comunitario, una cuestin prejudicial ante el Tribunal de Justicia Comunitario, suspendiendo el procedimiento en tanto ste no resuelva. De esta manera, el Tribunal de Justicia Comunitario unificar los criterios de interpretacin, evitando los riesgos reales de dispersin interpretativa de los Tribunales Nacionales de los distintos Estados Miembros, tanto de los Tratados Bsicos como del Derecho Derivado. La jurisprudencia ms importante del Tribunal de Justicia Comunitario procede precisamente de las cuestiones prejudiciales.

    Los Tribunales Nacionales gozan de una plena discrecionalidad para plantear o no estas cuestiones prejudiciales ante el Tribunal de Justicia Comunitario, con la nica excepcin en el caso de los procesos ante un Tribunal Nacional cuyas decisiones no sean susceptibles de un posterior recurso judicial conforme al Derecho Interno (Art. 177 del Tratado de la Comunidad Europea; por todos, Asunto Cilfit, 1982). Pero, incluso en estos casos, el Tribunal Nacional puede no plantear cuestin prejudicial cuando la norma comunitaria sea clara y no plantee problemas interpretativos o cuando el Tribunal de Justicia Comunitario en una sentencia precedente hubiera aclarado ya la interpretacin de esa norma comunitaria. En todo caso, no hay

    sancin prevista para el caso de que el Tribunal Nacional incumpla la obligacin de plantear cuestin de prejudicialidad, dejndole a fin de cuentas en libertad para hacerlo.

    Para dar una mayor celeridad a los procedimientos se cre en 1988 el Tribunal de Primera Instancia Comunitario, librando al Tribunal de Justicia Comunitario de determinados recursos, permitiendo que se dedique plenamente a su principal actividad de garantizar la unidad de interpretacin del Derecho Comunitario.

    3. La participacin de los agentes sociales en la poltica social comunitaria

    Aunque la posibilidad de crear un espacio social europeo comunitario no estaba contemplado en el Tratado de Roma de 1957, no puede afirmarse sin embargo que la participacin de los agentes sociales se encontrase totalmente ausente de la Comunidad Europea, ya que desde la Dcada de los 70 se comenzarn a crear organismos consultivos, generales o particulares, con participacin de stos.

    Hay que esperar, no obstante, al Acta Social Europea de 1987, que reform el Tratado de Roma, para que se sienten las bases normativas del futuro espacio social europeo, teorizado por Jacques Delors, con una mayor participacin de los agentes sociales.

    a) La participacin institucional a travs de los comits consultivo:

    (i) los comits previstos en los Tratados Fundacionales (ii) los comits creados por el derecho derivado

    En el seno de la Comunidad Europea se han creado numerosos Comits de naturaleza consultiva, en cuya composicin participan los actores sociales, esto es, las asociaciones empresariales y los sindicatos de trabajadores, si bien en algunos de ellos participan tambin representantes de otros colectivos tales como consumidores, mujeres, trabajadores autnomos, etc.

    Bsicamente, es posible distinguir dos grandes grupos de Comits Consultivos:

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    - Los Comits previstos en los Tratados Fundacionales. - Los Comits creados por el Derecho Derivado.

    Entre los Comits previstos por los Tratados Fundacionales destaca el Comit Econmico y Social, como el rgano mximo de participacin institucionalizada de los actores sociales en el proceso de elaboracin de las polticas y de las normas comunitarias.

    Este Comit posee una composicin compleja, estando representados en l los diversos sectores de la vida econmica y social de los distintos Estados Miembros en proporcin inversa a la importancia de cada uno de estos ltimos: Empresarios, sindicatos y actividades diversas (agricultores, transportistas, artesanos, consumidores, ecologistas, cientficos, pequeos y medianos empresarios, autnomos y asociaciones de familia). Los representantes nacionales en el Comit son nombrados por el Consejo Europeo a propuesta de los correspondientes Estados Miembros, previa consulta de stos a las asociaciones ms representativas nacionales.

    El mandato, de cuatro aos renovables, es representativo y no imperativo, debiendo ejercer sus funciones con total independencia en inters general de la Comunidad.

    Sus funciones son de naturaleza consultiva y deber ser odo obligatoriamente, entre otros casos, para la elaboracin de Reglamentos y Directivas en materia de libre circulacin de trabajadores, de armonizacin de legislaciones sociales, de actuacin del Fondo Social Europeo, de formacin profesional o de seguridad social de los trabajadores migrantes comunitarios. Adems, el Comit tiene derecho para elaborar Dictmenes e Informes a iniciativa propia en todas las cuestiones encomendadas a las Comunidades Europeas. Sus Dictmenes no son vinculantes para las Instituciones Comunitarias (Comisin o Consejo) pero, en el caso de ser preceptivos e incumplirse la consulta, los actos del Consejo o de la Comisin seran anulables por el Tribunal de Justicia Comunitario mediante el recurso de nulidad.

    El Comit funciona en pleno y en secciones especializadas: Agricultura; asuntos econmicos y financieros; asuntos sociales; transportes y comunicaciones; energa y

    asuntos nucleares; industria, comercio, artesanado y servicios; relaciones exteriores; desarrollo regional; medio ambiente; salud pblica y consumo.

    Otro importante Comit consultivo previsto en los Tratados Bsicos es el Comit del Fondo Social Europeo.

    Su composicin es tripartita: Representantes de los Gobiernos, de los empresarios y de los sindicatos de trabajadores.

    Sus funciones son las de asistir a la Comisin Europea en la administracin y gestin del Fondo Social Europeo, emitiendo informes acerca de las propuestas y proyectos de normas relativas al Fondo y acerca de la gestin de ste; pudiendo, adems, por propia iniciativa presentar informes a la Comisin Europea sobre cualquier cuestin que se refiera a las funciones y funcionamiento del Fondo Social Europeo.

    Entre los Comits Consultivos creados por el Derecho Comunitario Derivado, es posible distinguir hasta cuatro tipos distintos:

    Los Comits Consultivos de carcter tripartito para asistir a la Comisin Europea en la aplicacin de la normativa comunitaria sobre cada uno de los aspectos sociales comunitarios: Comit Consultivo para la Libre Circulacin de Trabajadores, Comit Consultivo para la Seguridad Social de los Trabajadores Migrantes, Comit Consultivo para la Formacin Profesional o Comit Consultivo para la Seguridad e Higiene y la Proteccin de la Salud en el Trabajo. Todos ellos son de composicin tripartita representantes gubernamentales, de empresarios y de sindicatos de trabajadores y sus funciones son de naturaleza consultiva (realizacin de informes y dictmenes en las respectivas materias de su competencia) y de estudio e intercambio de documentacin entre los distintos Estados Miembros de las experiencias nacionales.

    El Comit Consultivo para la Igualdad de Oportunidades entre hombres y mujeres, en cuya composicin estn representados los Ministerios o Servicios Gubernamentales de cada uno de los distintos Estados Miembros dedicados a esta cuestin. Sus funciones son las de asistir a la Comisin Europea en la elaboracin y puesta en marcha de su poltica de igualdad de oportunidades y fomentar un

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    permanente intercambio de experiencias, polticas y prcticas en la materia.

    El Comit Permanente del Empleo de las Comunidades, de composicin cuatripartita representantes empresariales, sindicales y gubernamentales de la Comisin Europea, cuyas funciones son las de asegurar de manera permanente el dilogo y la consulta entre el Consejo Europeo, la Comisin Europea y los actores sociales con vistas a coordinar las polticas de empleo de los Estados Miembros.

    Los Centros Europeos de Estudios y Documentacin:

    - El Centro Europeo para el Desarrollo de la Formacin Profesional, ubicado en Berln y gestionado por un Consejo de Administracin de composicin tripartita representantes gubernamentales, empresariales, sindicales y de la Comisin Europea, - cuyas funciones son las siguientes: Recoger una documentacin selectiva sobre los problemas relativos a la formacin profesional; contribuir al desarrollo y a la coordinacin de la investigacin en esta materia; asegurar la difusin de toda la documentacin e informacin tiles sobre el tema; promover y apoyar iniciativas que faciliten una aproximacin concertada de los problemas de formacin profesional; constituir un lugar de encuentro para las partes interesadas. - La Fundacin Europea para la Mejora de las Condiciones de Vida y de Trabajo, ubicada en Dubln y gestionada por un Consejo de Administracin de composicin cuatripartita representantes empresariales, sindicales, gubernamentales y de la Comisin Europea - cuyas funciones son las siguientes: Facilitar contactos entre Universidades y Centros de Investigacin, Administraciones Pblicas y organizaciones sindicales y empresariales para realizar acciones concertadas; crear grupos de trabajo; concluir contratos de investigacin y promover y participar en estudios y proyectos piloto; organizar cursos, conferencias y seminarios.

    b) La negociacin colectiva en el marco comunitario

    Han sido muchos los obstculos histricos al reconocimiento y a la prctica de la negociacin colectiva a nivel comunitario:

    En primer lugar, la inicial ausencia de una poltica social comunitaria en la entonces Comunidad Econmica Europea, preocupada nicamente por los objetivos econmicos, esto es, por la creacin de un mercado comn.

    En segundo lugar, la generalizada resistencia empresarial a crear un nuevo nivel de negociacin a nivel comunitario.

    En tercer lugar, la difcil manifestacin de una conflictividad laboral a nivel comunitario, si bien existan, desde luego, algunos sectores potencial y realmente conflictivos a este nivel, tal como el de transportes por carretera, por ejemplo.

    En cuarto lugar, la ausencia de interlocutores sociales a nivel comunitario, dado que los sindicatos y asociaciones empresariales han sido tradicionalmente de mbito nacional, funcionando las organizaciones internacionales como superestructuras sin apoderamiento suficiente para tomar decisiones vinculantes.

    En quinto lugar, la existencia de una gran diversidad en las legislaciones reguladoras de la negociacin colectiva en materias tales como la legitimacin negocial, la estructura de la negociacin, la eficacia jurdica y personal aplicativa de los convenios colectivos o el procedimiento de negociacin. Siendo igualmente distintas las prcticas negociales en cuanto a los niveles de negociacin (empresarial o supraempresarial) y en cuanto a los contenidos (normativo y obligacional) de los convenios colectivos.

    En sexto lugar, finalmente, y sobre todo, las razonables dudas de los expertos y de los propios agentes sociales acerca de la viabilidad de una negociacin comunitaria aplicable a realidades socioeconmicas muy diversas. Sin duda alguna, la falta de cohesin econmico social entre los pases miembros de la Unin Europea mxime con las ampliaciones efectuadas y con las previstas constituye la principal razn de la falta de desarrollo durante muchos aos de la negociacin colectiva a nivel comunitario.

    Hasta el Tratado de Maastricht de 1992 no existi negociacin colectiva comunitaria, tan solo sucedneos que operaron, ciertamente, como precedentes de una futura negociacin colectiva europea comunitaria.

    Estas experiencias negociadoras se produjeron en todos los mbitos: Empresarial, sectorial e intersectorial.

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    En el mbito empresarial, en el seno de determinadas empresas o grupos de empresas multinacionales, desde hace bastantes aos han existido prcticas de acuerdos comunitarios, ms o menos formalizados, de contenido ciertamente reducido, limitndose a reconocer los derechos de informacin y consulta a los trabajadores de la empresa o grupo de dimensin comunitaria. Esto ha sucedido en Thomson Gran Public, en BSN-Gervais Danone, en Siemens, en Phillips, en Airbus o en Volkswagen.

    Precedentes de la negociacin colectiva a nivel sectorial han existido de antiguo en el seno de los denominados comits consultivos paritarios de carcter sectorial hoy convertidos en comits de dilogo social por Decisin de la Comisin Europea de 20 de mayo de 1998 - comits, cuya actuacin, en alguna ocasin, ha desembocado, desde luego no en un convenio colectivo comunitario obligatorio, sino en acuerdos sectoriales de naturaleza recomendatoria. As, por ejemplo, en el sector agrcola, de transportes, de ganadera o del comercio.

    A nivel intersectorial, el precedente negocial hay que situarlo en el marco de las Conversaciones de Val Duchesse, en Blgica, a partir de 1985, entre la UNICE (Unin de Industrias de la Comunidad), la CEEP. (Centro Europeo de la Empresa Pblica) y la CES (Confederacin Europea de Sindicatos), reunindose los agentes sociales para debatir sobre determinadas cuestiones de inters general intersectorial, actuando la Comisin Europea como mediadora y aportando apoyo tcnico.

    Este dilogo social a nivel comunitario dara sus frutos a travs de los denominados Dictmenes Comunes sobre distintos temas, tratndose, en definitiva, de acuerdos recomendatorios consensuados para los Estados y para las empresas y no de verdaderos convenios colectivos vinculantes. As, por ejemplo, sobre la introduccin de nuevas tecnologas en las empresas (1987), sobre la creacin de un espacio europeo de movilidad profesional y geogrfica (1990), sobre la formacin profesional (1991, 1993 y 1994) o sobre la prevencin de la discriminacin racial y la xenofobia y la promocin de la igualdad de trato en el lugar de trabajo(1995).

    Este panorama cambiara a partir del Tratado de Maastricht de 1992, ms tarde refrendado y extendido por el Tratado de Amsterdam de 1997, donde se establecieron dos reglas innovadoras en esta materia, potenciadoras ambas del papel institucional de los agentes sociales a nivel comunitario.

    En primer lugar, los Tratados introducen el procedimiento de la doble consulta obligatoria a los interlocutores sociales comunitarios.

    En efecto, la Comisin Europea debe consultar a los interlocutores sociales acerca de la posible viabilidad y oportunidad y, en su caso, contenido de una determinada propuesta de accin social comunitaria (Directiva, Recomendacin o Decisin), debiendo remitir stos a la Comisin, bien un Dictamen, bien una Recomendacin, segn se hayan puesto de acuerdo o no sobre la contestacin a la consulta solicitada (Art. 138.2 y 3 del Tratado de la Comunidad Europea). Se institucionaliza as una forma de concertacin social de las normas comunitarias en materia social.

    Con ocasin de dicha consulta, los interlocutores sociales podrn informar a la Comisin Europea de su intencin de iniciar una negociacin colectiva sobre esa materia. En cuyo caso, la Comisin abandonar su propuesta en beneficio de la negociacin (Art. 138.4 del Tratado de la Comunidad Europea), establecindose as un principio de subsidiariedad horizontal, esto es, slo habr legislacin comunitaria cuando no haya negociacin colectiva comunitaria.

    La duracin del procedimiento de negociacin no podr exceder de nueve meses, salvo si los interlocutores sociales afectados decidieran prolongarlo de comn acuerdo con la Comisin Europea (Art. 138.4 del Tratado de la Comunidad Europea), recuperando la Comisin la iniciativa normativa de no haberse llegado a un acuerdo en dicho periodo de tiempo.

    En todo caso, el incumplimiento de este trmite de doble consulta a los interlocutores sociales por parte de la Comisin Europea implica un vicio en el procedimiento que puede causar la nulidad de la decisin final, esto es, de la norma comunitaria adoptada.

    En segundo lugar, los Tratados regulan la aplicacin de los acuerdos comunitarios en los distintos Estados Miembros.

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    As, el Art. 139.2 del Tratado de la Comunidad Europea establece que la aplicacin de los acuerdos celebrados a nivel comunitario se realizar: - Ya sea segn los procedimientos y prcticas propios de los interlocutores sociales y de los Estados Miembros. - Ya sea, a peticin conjunta de ambas partes firmantes, sobre la base de una Decisin del Consejo Europeo (Directiva Comunitaria, por ejemplo). En todo caso, esta Directiva no podr cambiar el contenido del acuerdo comunitario, sino tan slo aceptarlo o rechazarlo en su totalidad. Otra cosa sera atentatoria de la autonoma colectiva, segn ha manifestado la mayora de la doctrina cientfica.

    En cuanto a la eficacia jurdica de los acuerdos comunitarios, de seguirse el procedimiento de solicitar una Decisin del Consejo Europeo, sta tendr una eficacia jurdica normativa y erga omnes en los ordenamientos jurdicos internos de los Estados Miembros (Art. 249 del Tratado de la Comunidad Europea), vinculante tanto para los Estados Miembros - que debern, en su caso, modificar la legislacin que se oponga a su aplicacin - como para los agentes sociales en el mbito de que se trate que debern negociar respetando lo dispuesto en el acuerdo comunitario de referencia.

    A partir del Tratado de Maastricht podra decirse que se ha creado una nueva norma comunitaria de origen convencional pero con la forma de una Decisin del Consejo, que se impone a la legislacin y a la negociacin colectiva nacional en todas sus manifestaciones, del mismo modo que sucede con cualquier otra norma comunitaria. El Estado Miembro habr de transponerla en su legislacin y deber obligar a cumplirla a los agentes sociales en su negociacin colectiva nacional, respondiendo por todo ello ante las Instituciones Comunitarias.

    Esta ha sido la va utilizada a nivel intersectorial por el Acuerdo Marco sobre el permiso laboral de los padres por nacimiento o adopcin de hijo, de 14 de diciembre de 1995; por el Acuerdo Marco sobre el trabajo a tiempo parcial, de 15 de diciembre de 1997; y por el Acuerdo Marco sobre el trabajo de duracin determinada, de 28 de junio de 1999.

    Tambin se ha utilizado a nivel sectorial, por el Acuerdo sobre la ordenacin del tiempo

    de trabajo de la gente del mar suscrito por la Asociacin de Armadores de la Comunidad Europea y la Federacin de Sindicatos del Transporte de la Unin Europea, de 21 de junio de 1999.

    Por lo que se refiere a la segunda va de aplicacin de los acuerdos comunitarios, la Declaracin sobre el apartado 2 del Art. 139 del Tratado de la Comunidad Europea aclara que la primera modalidad de aplicacin de los acuerdos celebrados entre interlocutores a escala comunitaria consistir en desarrollar el contenido de dichos acuerdos mediante (la) negociacin colectiva (nacional) y con arreglo a las normas de cada Estado Miembro y que, por consiguiente, dicha modalidad no implica que los Estados Miembros estn obligados a aplicar de forma directa dichos acuerdos o a elaborar normas de transposicin de los mismos ni a modificar la legislacin nacional vigente para facilitar su ejecucin.

    As pues, en este caso, el acuerdo colectivo comunitario no tendr efectos normativos y continuar teniendo el carcter de un convenio marco recomendatorio, en tanto su contenido no sea incluido en la negociacin colectiva nacional de cada Estado Miembro, de acuerdo con su respectiva normativa reguladora, sin que pueda sancionarse a las organizaciones empresariales o sindicales nacionales eventualmente incumplidoras ni reclamarse siquiera su cumplimiento ante ningn Tribunal, ni nacional ni comunitario, produciendo tales incumplimientos nicamente en su caso responsabilidades intraasociativas.

    En definitiva, al no haberse reconocido al acuerdo colectivo comunitario el carcter de fuente del Derecho Comunitario, exigindose para obtener fuerza de obligar dentro de un Estado Miembro su aprobacin por el Consejo Europeo y su transformacin en Directiva Comunitaria seguramente debido al natural temor de los Estados Miembros a perder sus facultades normativas y, con ellas, el control sobre la poltica social comunitaria - la alternativa consistente en desarrollar el contenido de un acuerdo comunitario a travs de la negociacin colectiva nacional queda al albur de la voluntariedad de los agentes sociales nacionales y de los variados sistemas de negociacin colectiva de los distintos Estados Miembros. As pues, la negociacin colectiva comunitaria a la que se ha llegado

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    no ha sido la que tradicionalmente se conoce a nivel nacional, sino ms bien una forma de concertacin social de las normas comunitarias.

    Slo concediendo eficacia jurdica normativa directa a los acuerdos colectivos comunitarios, solventando previamente las cuestiones de legitimacin negocial y de los posible contenidos negociales acaso limitables, como hoy se encuentran limitadas las materias laborales de la competencia de la Comunidad Europea (Art. 137.4 del Tratado de la Comunidad Europea) - cabr hablar de una verdadera y propia negociacin colectiva comunitaria de transposicin obligatoria por la legislacin y/o por la negociacin colectiva nacional. Pero esta posibilidad no parece fcil que se desarrolle en un futuro prximo, al no existir una efectiva voluntad poltica para ello ni de parte de los Estados Miembros ni de parte de los agentes sociales comunitarios.

    Conclusin

    Las contribuciones positivas aportadas por el largo proceso de desarrollo histrico de una poltica social comunitaria de la hoy Unin Europea podran resumirse como sigue: - Contribucin genrica al desarrollo poltico de los Estados Miembros y garanta de democracia. En este sentido, cabe resaltar el papel cada vez mayor del Parlamento Europeo en la codecisin para adoptar normas sociales. - Contribucin a un desarrollo econmico sostenible garantizador de un desarrollo social igualmente sostenible.

    - Garanta de participacin de los interlocutores sociales en la elaboracin de las normas comunitarias de carcter social a travs de la participacin institucional en mltiples organismos consultivos y a travs de la negociacin colectiva comunitaria. - Mayor cohesin econmica y social de los pases miembros conseguida a travs de las ayudas de los Fondos Estructurales Comunitarios y, en especial, del Fondo Social Europeo. - Consecucin de una mayor calidad en el trabajo como consecuencia de la implantacin de las normas sociales comunitarias especialmente, en temas de seguridad y salud laboral y de igualdad de trato por razn de sexo - si bien el nivel de partida era ya alto en los pases miembros. - Lucha contra las altas tasas de desempleo existentes en la Comunidad Europea si bien con tendencia a la baja - consecuencia en gran medida de los procesos de reconversin industriales habidos en prcticamente todos los sectores de actividad y del acceso masivo de la mujer al mercado de trabajo. El factor demogrfico actual las bajas tasas demogrficas existentes consecuencia de la poltica anti-boom de los ltimos veinticinco aos - podra facilitar posiblemente el acceso de las mujeres y de inmigrantes de pases recientemente incorporados o que se incorporen en breve e, incluso, de pases terceros, al mercado de trabajo comunitario. - La libre circulacin de los trabajadores comunitarios con garantas de trato igual con el trabajador nacional en el empleo, en las condiciones de trabajo y en la seguridad social.

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