FISKALNA POLITIKA V ZDA: VPLIV INSTITUCIJ IN IDEOLOGIJE

  • Published on
    31-Jan-2017

  • View
    221

  • Download
    5

Embed Size (px)

Transcript

  • UNIVERZA V LJUBLJANI EKONOMSKA FAKULTETA

    DIPLOMSKO DELO

    FISKALNA POLITIKA V ZDA: VPLIV INSTITUCIJ IN IDEOLOGIJE STRANK

    Ljubljana, maj 2005 EMA KRAGELJ

  • IZJAVA

    tudentka Ema Kragelj izjavljam, da sem avtorica tega diplomskega dela, ki sem ga

    napisala pod mentorstvom mag. Tjae Redek in dovolim objavo diplomskega dela na

    fakultetnih spletnih straneh.

    V Ljubljani, dne 17.5.2005 Podpis: _____________________________

  • KAZALO

    UVOD ........................................................................................................................................ 1

    1 FISKALNA POLITIKA DEL VLADNE EKONOMSKE POLITIKE........................ 2

    1.1 FISKALNA POLITIKA IN INSTRUMENTI FISKALNE POLITIKE...................................................... 2 1.2 SLABOSTI PRORAUNSKE POLITIKE IN ALTERNATIVE................................................................ 5 1.3 DRAVNI PRORAUN, PRIMANJKLJAJ IN JAVNI DOLG ................................................................. 7

    2 FISKALNA POLITIKA V ZDA....................................................................................... 10

    2.1 FISKALNA POLITIKA V ZDA................................................................................................................ 10 2.2 PRORAUN ZVEZNE VLADE ............................................................................................................... 13 2.3 PROBLEMATIKA PRORAUNSKEGA PRIMANJKLJAJA IN RASTOEGA JAVNEGA DOLGA. 17

    3 VPLIV IDEOLOGIJE STRANK NA FISKALNO POLITIKO V ZDA ...................... 18

    3.1 RAZLIKE V STRANKARSKIH STALIIH GLEDE MAKROEKONOMSKIH VPRAANJ ............ 19 3.2 TEORIJE IDEOLOKEGA CIKLA.......................................................................................................... 21 3.3 IDEOLOGIJA STRANKE IN FISKALNA POLITIKA V ZDA............................................................... 25

    4 INSTITUCIJE, KI DOLOAJO FISKALNO POLITIKO V ZDA.............................. 30

    4.1 DISKRECIJSKA, AVTOMATINA IN ZAKONSKO DOLOENA FISKALNA POLITIKA............. 30 4.2 INSTITUCIONALNI OKVIR FISKALNE POLITIKE ........................................................................... 32

    4.2.1 USTAVNO DOLOENE INSTITUCIJE FISKALNE POLITIKE ...................................................... 34 4.2.2 ZAKONODAJNE INSTITUCIJE FISKALNE POLITIKE.................................................................. 36 4.2.3 NEFORMALNE INSTITUCIJE: OBLIKE DISKRECIJSKEGA SPREJEMANJA FISKALNE POLITIKE ................................................................................................................................................... 38

    4.3 ODGOVORNOST NOSILCEV EKONOMSKE POLITIKE ................................................................... 39

    SKLEP..................................................................................................................................... 40

    LITERATURA ....................................................................................................................... 41

    VIRI ......................................................................................................................................... 43

  • 1

    UVOD V Zdruenih dravah Amerike je proraunski primanjkljaj trenutno izredno aktualna tema. Je odraz zaskrbljenosti zaradi naraajoega javnega dolga in problemov, ki jih prinaa. Politika predsednika Georgea W. Busha je v zelo kratkem asu privedla do visokih deficitov, zaradi esar jo nasprotniki mono kritizirajo. Kako je proraunski primanjkljaj lahko narasel tako visoko, e ga ekonomisti in politiki redno obsojajo? Kakna ekonomska politika vodi v visoke primanjkljaje in zakaj se razline vladne administracije za takno ekonomsko politiko odloijo? Na ta vpraanja skua odgovoriti priujoe delo. Primanjkljaje povzroa fiskalna politika, ki se odrazi na dravnem proraunu. V prvem in drugem delu naloge obravnavam proraunsko politiko s pomojo normativne ekonomske teorije. Najprej skuam pojasniti, kaj je proraunska politika, kateri so njeni cilji in instrumenti ter na katere makroekonomske agregate vplivajo. Nadaljujem s pomanjkljivostmi in alternativami, ki jih nudi makroekonomska teorija. V zadnjem delu prvega poglavja pa se ukvarjam z dravnim proraunom, predvsem s problemom proraunskega primanjkljaja in javnega dolga. V drugem delu me zanimajo znailnosti fiskalne politike v Zdruenih dravah Amerike (v nadaljevanju: ZDA). Obravnavam fiskalno politiko od 30-ih let 20. stoletja do danes. Kako so se fiskalni ukrepi odrazili na proraunu zvezne vlade, oziroma kako so se nakopiili deficiti in javni dolg, razlagam v drugem poglavju, zakaj je taken javni dolg zaskrbljujo, pa v tretjem poglavju. Konno se spraujem, zakaj vlade izvajajo aktivno fiskalno stabilizacijsko politiko, ki se je pokazala kot neuspena, saj povzroa deficit in javni dolg in ima tevilne negativne uinke na gospodarstvo, in to kljub alternativam, ki jih ponuja ekonomska teorija. Ta odgovor iem v tretjem in etrtem delu diplomske naloge. S tem prehajam na podroje pozitivne teorije. Ker ekonomski faktorji ne zmorejo pojasniti celotne variance deficitov in vodenja neodgovorne proraunske politike, so zaeli ekonomisti iskati odgovore na drugih podrojih drubenega ivljenja. Oblikovali so tevilne modele in teorije, v katerih imajo najbolj vidno vlogo politini faktorji. tevilne pozitivne ekonomske teorije pojasnjujejo vpliv institucij, znailnosti volitev in vpliv politinih preprianj na ekonomsko politiko. Izmed tevilnih pozitivnih teorij sem izbrala in se v tej nalogi posvetila teoriji proraunskih institucij (strukturni hipotezi) in enemu izmed modelov teorije javne izbire - modelu strankarskih razlik (partisanship), ki obravnava vpliv strankarske ideologije na ekonomsko politiko. Kot dejavnika, ki vplivata na proraunsko politiko, tako obravnavam proraunske institucije in politina preprianja oziroma ideologijo strank (vlade, predsednika in parlamenta). Uradna proraunska politika in njeni cilji se namre izoblikujejo v zapletenem, ustavno in

  • 2

    zakonsko doloenem politinem procesu oziroma proraunskem postopku. Formirajo se v interakciji politinih preprianj in zakonsko doloenih pravil. V tretjem delu diplomske naloge nato pojasnjujem vpliv strankarske ideologije na izbiro ekonomske stabilizacijske politike s pomojo teorije ideolokega cikla. Vodilna znanstvenika na tem podroju, Alberto Alesina in Douglas Hibbs, ugotavljata, da so temelj razlik pri oblikovanju makroekonomskih politik razlike v ideologijah strank. V ZDA so to razlike v ideologiji med demokrati in republikanci (Keech, 1995, str. 66). Tema etrtega, zadnjega dela diplomske naloge je institucionalni okvir fiskalne politike v ZDA. Ta se sasoma sicer nekoliko spreminja, vendar ostaja osnova, na podlagi katere delujejo tevilne razline vlade pri doloanju stabilizacijske ekonomske politike. V zaetku opredeljujem diskrecijsko, avtomatino in zakonsko doloeno fiskalno politiko. Nadaljujem z definicijo institucij in vplivom demokratinih institucij na uinkovitost vladne ekonomske politike. Poglavje zakljuujem z ugotovitvijo, da institucionalni okvir ne zagotavlja odgovornosti nosilcev ekonomske teorije oziroma politikov in da tudi to prispeva k fiskalno neodgovorni ekonomski politiki razlinih vladnih administracij.

    1 FISKALNA POLITIKA DEL VLADNE EKONOMSKE POLITIKE

    1.1 FISKALNA POLITIKA IN INSTRUMENTI FISKALNE POLITIKE Fiskalna politika sodi v okvir vladne stabilizacijske politike. Zajema odloitve o davkih in dravnih izdatkih, s katerimi eli vlada vplivati na vrhove in doline poslovnega cikla. Ekonomska vloga drave se je v zadnjem stoletju zelo poveala. Vsako slabo obdobje oziroma dogajanje v drubi (vojna, gospodarska kriza, revina, onesnaevanje) je razirilo dejavnost vlade. Po konanih krizah pa se njena vpletenost v gospodarstvo ni zmanjala, kot se tudi prihodki in izdatki, potrebni za financiranje dejavnosti vlade, niso vrnili na predhodno raven (Samuelson, Nordhaus, 2002, str. 283). V sodobni dravi blaginje vlada opravlja tiri ekonomske funkcije:

    - zdravi in popravlja trne slabosti; - prerazdeljuje dohodek in vire; - oblikuje makroekonomsko stabilizacijsko politiko (fiskalno, monetarno politiko), da bi

    stabilizirala poslovni cikel in pospeila dolgorono ekonomsko rast; - upravlja mednarodne ekonomske zadeve (Samuelson, Nordhaus, 2002, str. 300).

  • 3

    Na ekonomsko dejavnost vpliva z uporabo davkov, izdatkov in neposrednega nadzora. Z davki zagotavlja sredstva za javne izdatke, odvraa od posameznih mono obdavenih dejavnosti ter spodbuja malo obdavene sektorje. Z vladnimi izdatki za posamezne dobrine ali storitve in transfernimi plaili zagotavlja sredstva posameznikom. Z neposrednim nadzorom (regulacijo) pa doloene ekonomske dejavnosti spodbuja, medtem ko nekatere omejuje ali celo prepoveduje, npr. onesnaevanje (Samuelson, Nordhaus, 2002, str. 282). Proraunsko oziroma fiskalno politiko predstavljajo vladne odloitve o dravnih izdatkih1 in prihodkih2. S politiko obdavevanja in programi izdatkov vlada uresniuje cilje ekonomske politike. Omejiti skua nihanja v poslovnem ciklu in stabilizirati gospodarstvo z zagotavljanjem visoke zaposlenosti in gospodarske rasti ter z vzdrevanjem nizke inflacije. Instrumenti, s pomojo katerih vlada vodi fiskalno politiko, oziroma doloa viino davkov, transferjev in dravnih izdatkov ter vpliva na uvoz in izvoz, so:

    - diskrecijski ukrepi (ki jih samostojno izvajajo nosilci fiskalne politike); - vgrajeni avtomatini stabilizatorji (ki so namenjeni predvsem blaenju ciklinih

    gibanj v gospodarstvu). Ve o diskrecijski politiki in avtomatinih stabilizatorjih piem v zadnjem poglavju diplomske naloge. Z diskrecijskimi ukrepi lahko vlada:

    - povea nartovane dravne izdatke (G); - povea investicije (I) (npr. z javnimi nakupi); - lahko vpliva na razliko med uvozom in izvozom (X-IM); - spodbuja osebno potronjo (C) (z znievanjem davkov ali dravnimi transferi).

    Tako vpliva na agregatno povpraevanje (AD)3, s tem pa tudi na narodni dohodek (ok, 1994, str. 2-3). Uinki sprememb posameznih postavk na agregatno povpraevanje so razlini. V kolikni meri se slednje povea ali zmanja, je odvisno od velikosti sprememb in multiplikativnega uinka posameznih ukrepov na gospodarstvo. Multiplikacijski uinek poveanih dravnih izdatkov je veji kot multiplikacijski uinek znianih davnih stopenj, ki preko poveanega razpololjivega dohodka poveuje osebno potronjo. Niji je multiplikator,

    1 Senjur (2001, str. 203) javne izdatke deli na javno potronjo (plae delavcev v javnem sektorju in plaila za dobrine, ki jih kupuje drava za tekoo javno porabo), javne investicije (razline oblike kapitalnih izdatkov, kot npr. izgradnja cest, investicije za javno energetiko), transferje privatnemu sektorju (pokojnine, nadomestila za brezposelnost in drugi izdatki za socialno varstvo) in obresti na javni dolg (ki so namenjene servisiranju javnih dolgov). 2 Osnovni prihodki javnega sektorja so davni in nedavni. Med davne prihodke uvramo davke in prispevke. Oboji so oblika prisilnih dajatev, le da so posamezniki s plaevanjem prispevkov deleni tudi doloenega obsega pravic (pokojnina, zdravstvena oskrba). Nedavni prihodki so razline pristojbine, takse, dobiki od javnih podjetij, sredstva od prodaje javnega premoenja, itd. (Stanovnik, 1998, str. 31). Poznamo tevilne delitve davkov, npr. davki od dohodka, davki na izdatke, davki od premoenja ali na direktni davki in indirektni davki. 3 Agregatno povpraevanje lahko zapiemo v obliki naslednje formule: AD = C + G + I + (X - IM).

  • 4

    manj je narodni dohodek obutljiv na spremembe osebne potronje in bolj je gospodarstvo stanovitno v primeru zunanjih okov. Obutljivost gospodarstva na zunanje oke zmanjujejo vgrajeni avtomatini stabilizatorji. Primer avtomatinega stabilizatorja so dravni transferi, ki so zakonsko doloeni tako, da se poveajo, ko se povea tevilo upraviencev za nadomestila brezposelnim. Ko BDP pade in se brezposelnost povea, nadomestila brezposelnim prepreijo prevelik padec razpololjivega dohodka in osebne potronje. Tako osebna potronja niha manj, kot niha zaposlenost prebivalcev. Ker imajo diskrecijski ukrepi tevilne slabosti, so mnogi mnenja, da bi morala stabilizacija gospodarstva temeljiti zgolj na avtomatinih fiskalnih stabilizatorjih. Kratkoroni cilj fiskalne politike je vzpostaviti ravnovesje med agregatnim povpraevanjem in ponudbo. e je gospodarstvo v recesiji, agregatna ponudba presega povpraevanje, zato vlada spodbudi agregatno povpraevanje in skua ponovno vzpostaviti ravnoteje. Konvergiranje gospodarstva k razmeram polne zaposlenosti, stabilna gospodarska rast, uravnoteenost plailne bilance in sprejemljiva stopnja inflacije pa so dolgoroni cilji fiskalne politike (ok, 1994, str. 2). Fiskalna politika je restriktivna ali ekspanzivna. Ekspanzivna fiskalna politika pomeni vejo spodbudo agregatnemu povpraevanju, kar naj bi zmanjalo brezposelnost in gospodarstvo potegnilo iz recesije. Posledica taknih ukrepov je proraunski primanjkljaj, ki se pojavi, ko vladni izdatki preseejo vladne davne prihodke. Restriktivna fiskalna politika pa tei k manjemu proraunskemu primanjkljaju ali celo k preseku in lahko upoasni pregreto gospodarstvo ter v doloeni meri omeji gronjo inflacije. Ekspanzivno politiko drava financira z zvievanjem davkov, z izdajanjem dravnih obveznic oziroma javnim zadolevanjem ali z izdajo denarja (seniorage). Financiranje z davki omogoa uravnoteen dravni proraun, medtem ko alternativi zadolevanja in izdajanja denarja povzroata primanjkljaj. Javno zadolevanje vpliva na naraanje obrestnih mer in povzroa uinek izrinjanja (crowding-out)4 privatne potronje in investicij. V primeru denarno financiranega deficita se poveajo tudi javni izdatki , vendar pa poveana ponudba denarja zniuje obrestno mero in tako iznii vpliv javnih izdatkov na poveevanje obrestne mere (Senjur, 1999, str. 351-352).

    4 Ekspanzivna fiskalna politika v polno zaposlenem gospodarstvu (z zadolevanjem) pripelje do poveane obrestne mere, ki je pomembna determinanta investicijske potronje. Vija obrestna mera vodi v manj investicij in nija v ve. Obseg investicij danes doloa, koliko kapitala bomo imeli jutri in vpliva na velikost potencialnega BDP. e obrestne mere narastejo, bo gospodarstvo manj investiralo, kar bo povzroilo manjo formacijo kapitala in negativno vplivalo na velikost potencialnega BDP. Gre za uinek izrinjanja (crowding out effect). Na finannih trgih se zgodi naslednje: vlada proda dravne obveznice, ki za razpololjive prihranke gospodarstva konkurirajo obveznicam podjetij in ostalim finannim instrumentom na finannih trgih. Ker se nekateri varevalci odloijo za nakup vladnih obveznic, se celotna finanna sredstva, namenjena investicijam, skrijo. Nekateri zasebni posojilojemalci so zaradi tega izrinjeni (Baumol, Blinder, 2003, str. 657)...