Fundef e municipalização do Ensino Fundamental: breves ... ?· Pioneiros da Educação Nova, em 1932,…

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    09-Nov-2018

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  • Fundef e municipalizao do Ensino Fundamental: breves consideraes

    Julio Cesar Torres (UNESP) Vitor Hugo Pissaia (UNESP)

    Resumo Objetiva discutir os aspectos determinantes da descentralizao da Educao Bsica brasileira no perodo ps-1988 (nova Constituio Federal), com um enfoque na municipalizao do Ensino Fundamental a partir da instituio do Fundef (Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio). Investiga os sistemas de ensino de quatorze municpios que compem a Diretoria Regional de So Jos do Rio Preto (SP). A partir desta amostra, busca identificar quais aderem municipalizao por meio da anlise da evoluo das matrculas nos sistemas municipais de ensino no perodo compreendido entre 1997 e 2007, visto que grande parte da literatura aponta o Fundef como um fator indutor do processo de municipalizao do Ensino Fundamental. Os resultados indicam que uma parte desses municpios inicia um processo de municipalizao das matrculas do Ensino Fundamental com a implementao do Fundef. No caso especfico da Regio Administrativa estudada, no ano de 2002 que ocorre a inverso do contexto anterior, qual seja, a partir deste ano o nmero de matrculas nos sistemas municipais de Ensino Fundamental supera o total de alunos matriculados na rede estadual de ensino. Palavras-chave: Fundef; Ensino Fundamental; Municipalizao. 1. Apresentao

    Nosso estudo tem como objetivo central apontar aspectos da descentralizao da

    educao bsica brasileira no perodo ps-1988, com um enfoque na municipalizao do

    Ensino Fundamental. Nosso recorte histrico, mais especificamente, est compreendido no

    perodo de 1996 a 2007, momento de instituio e vigncia do Fundef (Fundo de Manuteno

    e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio).

    Procuramos, num primeiro momento, retratar os marcos histrico-institucionais da

    poltica de educao que determinam, ou no, a descentralizao da oferta do ensino no

    Brasil contemporneo. Verificamos, destarte, se aps a instituio do Fundef os municpios

    aderem a uma estratgia de municipalizao das matrculas do Ensino Fundamental.

    Traamos como locus de nossa pesquisa emprica os sistemas de ensino de quatorze

    municpios da Diretoria Regional de So Jos do Rio Preto (SP), a saber: Bady Bassitt, Cedral,

    Guapiau, Ibir, Icm, Ipigu, Mirassolndia, Nova Granada, Onda Verde, Orindiva,

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    Palestina, Potirendaba, So Jos do Rio Preto e Uchoa. A partir desta amostra selecionada,

    nossa pesquisa, ainda em andamento, visar identificar se esses mesmos sistemas de ensino

    apresentam melhorias no tocante ao desempenho escolar, visto que dentre as vrias

    justificativas para a implementao do Fundef, destaca-se a melhoria da qualidade da

    educao brasileira pelo vis do aperfeioamento das polticas de financiamento da educao.

    Destacamos que o processo de municipalizao do Ensino Fundamental constitui-se

    em uma questo de grande relevncia, uma vez que tem gerado discusses acaloradas em

    diversas arenas sociais: nos meios polticos, acadmicos, sindicatos de professores e

    comunidade escolar. Para aqueles que acreditam ser possvel a construo de uma escola

    pblica democrtica que garanta o acesso e a permanncia dos educandos em todo o processo

    de escolarizao, proporcionando-lhes ensino/aprendizagem de qualidade visando formao

    de cidados crticos e transformadores, este processo recente de descentralizao da educao

    bsica configura-se numa categoria analtica importante para a pesquisa educacional.

    2. Contextualizando a municipalizao do ensino

    Nem a centralizao nem a descentralizao so garantias de um Estado democrtico, que se evidencia no desenvolvimento econmico, social e poltico da Nao (MONTORO, 1974, p. 99). Desta maneira, a desconcentrao reflete um movimento cujo sentido de cima para baixo, ao tempo que a descentralizao refletiria um movimento contrrio, de baixo para cima (CASASSUS, 1995, p. 84). Por descentralizao entende-se que as entidades regionais ou locais, com graus significativos de autonomia, definam as formas prprias com as quais vo organizar e administrar o sistema de educao pblica em suas respectivas reas de ao (...) neste caso a transferncia se d do rgo central (Secretaria da Educao) a outro, que poder ter personalidade jurdica diferente, seja (...) Prefeitura Municipal, ou entidades privadas (OLIVEIRA, 1992, p. 24).

    A compreenso do processo de municipalizao do ensino requer a reconstruo do

    contexto onde ele ocorreu e uma anlise da trama em que foi inserido na lgica/dinmica da

    descentralizao.

    As afirmaes a pouco arroladas de diferentes pesquisadores foram citadas e

    analisadas por Borges (2002). O pesquisador realizou uma anlise partidria que, a priori,

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    demonstrou alguns aspectos relevantes sobre duas vertentes inesgotveis de reflexo (Poltica

    e Educao). Adentrando em discusses num perodo histrico e poltico de redemocratizao

    no Brasil, focou o estado de So Paulo.

    O presente trabalho no tem a pretenso de analisar se ocorreu desconcentrao ou

    descentralizao, bem como refletir sobre o carter verticalizado do processo de

    descentralizao, ou se tal processo garante a condio de um Estado democrtico e,

    tampouco, a mensurar questes que envolvem a relativa autonomia dos municpios.

    Entretanto, sabemos que tais questes compem a contextura do cenrio posto em

    especial nas ltimas duas dcadas no Brasil. Da a pertinncia do foco desta pesquisa que

    buscou refletir sobre, primeiro, a relao intrnseca entre o processo de descentralizao com a

    municipalizao do ensino, bem como analisar o carter indutor do Fundef na municipalizao

    do Ensino Fundamental.

    As discusses e lutas quanto descentralizao do ensino brasileiro no so recentes.

    Segundo Oliveira (1999, p. 11):

    [...] fizeram-se presentes aps o Ato Adicional de 1834, passando por discusses ocorridas na Primeira Repblica, estando presente em relao questo curricular no Manifesto dos Pioneiros de 1932, nas Constituies Federais quanto ao financiamento, na debatida proposta de Ansio Teixeira (1957), durante a tramitao das Leis n. 4.024/61 e n. 5.692/71, durante a Constituinte dos anos 80, alm das discusses ocorridas em diferentes Estados, a partir da redemocratizao do pas, quando da implementao de polticas de parcerias/convnios com os municpios.

    Um grande marco, nesse sentido, de acordo com Azanha (1991), seria a propositura de

    Ansio Teixeira que, j em 1957, apresentava suas ideias num Congresso Nacional de

    Municipalidades:

    a) a municipalizao abrangeria apenas o antigo ensino primrio (na poca, o ensino pr-primrio era algo muito distante e irrealizvel). Com relao ao ensino primrio, o municpio teria as atribuies de organizao, administrao e execuo. Apenas a superviso ficaria a cargo do Estado;

    b) o desempenho das atribuies municipais de educao ficaria a cargo de um Conselho de Educao. Na ordenao do ensino municipal, o Conselho local atenderia s normas de uma lei orgnica do ensino elaborada por um Conselho Estadual de Educao em consonncia com as diretrizes e bases da educao nacional, interpretadas por um Conselho Federal de Educao;

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    c) ao Conselho Municipal de Educao caberia a determinao do custo do aluno nas escolas do municpio e a fixao da cota municipal de contribuio possvel para fazer face a esse custo. A complementao desses recursos seria feita pela transferncia ao municpio de uma cota estadual e de uma cota federal. Para administrao desses recursos haveria, em cada esfera, os respectivos fundos de educao;

    d) para A. Teixeira, a municipalizao do ensino primrio ofereceria vantagens de ordem administrativa, social e pedaggica. Quanto primeira, as razes so bvias. Quanto segunda, as vantagens adviriam do fato do professor ser um elemento local ou pelo menos a integrado e no mais um cnsul representante de um poder externo. Quanto terceira, residiria principalmente na possibilidade do currculo escolar refletir a cultura local (AZANHA, 1991, p. 01).

    Percebe-se que Ansio Teixeira tinha, sobre o tema da municipalizao do ensino,

    ideias j inovadoras para a poca. Para este educador e pensador brasileiro de grande destaque,

    a municipalizao do ensino:

    [...] era a resposta a uma situao a ser modificada, a fim de que o ensino primrio reunisse condies de melhoria de padro que, de outro modo, no parecia vivel. Inspirado na educao norte-americana, de tradies fortemente locais, pareceu a Teixeira que uma reordenao das responsabilidades municipal, estadual e federal seria suficiente para que a instituio escolar de nvel primrio se fortalecesse e se consolidasse. Sabemos, hoje, que essa viso era um pouco simplista e algo romntica, porque Teixeira ignorava, deliberadamente, toda a complexidade do jogo poltico que cerca o traado de uma poltica educacional de dimenses to amplas (AZANHA, 1991, p. 02).

    Ferreira (2008) aponta que as primeiras discusses sobre descentralizao vm a

    debate com o Ato Adicional de 1834 que remetia s provncias a responsabilidade com os

    ensinos primrio e secundrio, cabendo ao governo central a responsabilidade com as

    universidades.

    Essa iniciativa do governo imperial seria, de acordo com Mendes (2001), um forte

    estmulo para a constituio dos sistemas estaduais e, por conseguinte, a criao mais tarde, j

    no sculo XX, de sistemas municipais de ensino.

    Como observa Souza (1998, p. 17):

    Foi somente com o advento da Repblica, ainda que sob a gide dos estados federados, que a escola pblica, entendida em sentido prprio, fez-se presente na histria da educao brasileira. Com efeito, a partir da que o poder pblico assume a tarefa de organizar e manter integralmente escolas, tendo como objetivo a

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    difuso do ensino a toda a populao. Essa tarefa materializou-se na instituio da escola graduada a partir de 1890 no estado de So Paulo, de onde se irradiou para todo o pas.

    Essa reforma do ensino paulista iniciou-se paralelamente consolidao do domnio da

    oligarquia cafeeira e, consequentemente, por meio da poltica dos governadores. Assim,

    ressalta Saviani (2006) que:

    [...] seria preciso esperar o perodo final da Repblica Velha com a crise dos anos de 1920 para retomar as reformas estaduais da instruo pblica e recolocar o problema do sistema de ensino, que passar a ter um tratamento em mbito nacional aps a Revoluo de 1930 (p. 30).

    Ainda segundo o referido autor, aps a Revoluo de 1930, foi criado o Ministrio da

    Educao e Sade Pblica, fato que deu incio ao reconhecimento nacional da educao,

    inclusive no plano institucional. Aps esta iniciativa, houve uma srie de medidas relativas

    educao, de alcance nacional:

    [...] as reformas do ministro Francisco Campos, em 1931; o Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova, em 1932, dirigido ao povo e ao governo, que apontava na direo da construo de um sistema nacional de educao; a Constituio de 1934, que colocava a exigncia de fixao das diretrizes da educao nacional e elaborao de um plano nacional de educao; as leis orgnicas do ensino - um conjunto de reformas promulgadas entre 1942 e 1946, por iniciativa do ministro da Educao do Estado Novo, Gustavo Capanema; em 1961, a promulgao da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, substituda, em 1996, pela atual LDB (SAVIANI, 2006, p. 20).

    No sentido de contextualizar o processo de descentralizao, o quadro a seguir busca

    demonstrar a relao dos principais marcos da nossa histria, as caractersticas desse processo,

    as principais medidas e a definio das competncias entre os entes federativos.

    Quadro 1 A descentralizao do ensino no Brasil Marco Caractersticas da descentralizao Principais Medidas Competncias dos Entes

    Ato Adicional de

    1834

    - ampliao do poder s Provncias - funo das Provncias em legislar sobre a instruo pblica e estabelecimentos prprios. - as Provncias so encarregadas pelos ensinos primrio e secundrio.

    - necessidade de ter auxlio das Cmaras Municipais, sendo subordinadas pelas Provncias. - relao entre Provncias e Cmaras Municipais, nem sempre foi harmnica.

    Constituio de 1891

    - caractersticas centralizadoras, mesmo com os intentos de municipalizao.

    - crescimento contnuo de escolas estaduais e, nas municipais, esse crescimento foi menor.

    - maior autonomia aos estados; - a Unio com o direito de criar instituies de Educao Superior e

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    secundrio nos estados e prover a instruo secundria no Distrito Federal; - aos estados, ficou a incumbncia da instruo primria e, na prtica, tambm a educao profissional.

    Dcada de 1920

    - fortes movimentos pelo envolvimento dos municpios no ensino.

    - medidas tmidas e com poucos avanos, reflexo da situao conjuntural (crise do caf, esgotamento da poltica caf com leite, crise do modelo econmico agrrio-exportador).

    - manteve o mesmo do perodo anterior.

    Dcada de 1930 at

    1945

    - recentralizao poltica do governo Vargas. - Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova (1932): levantou a bandeira da descentralizao. - Constituio de 1937: eliminao da autonomia dos municpios e dos estados e o fim do federalismo. - 1942: criao do Fundo Nacional do Ensino Primrio (ajuda financeira da Unio aos estados nesse ensino);

    - aumento da dependncia dos estados e Municpios ao poder central; - criao do Ministrio da Educao e Sade e a Reforma de Francisco Campos (organizao do ensino secundrio e superior, mas no no ensino primrio);

    - o ensino primrio ainda sob a responsabilidade dos estados; - Constituio de 1934: manteve o regime presidencialista e voltando a funcionar as Assemblias e Cmaras Municipais * responsabilidade da Unio: no ensino dos Territrios e no Distrito Federal e numa ao supletiva aos estados com problemas de insuficincia de recursos; elaborao do Plano Nacional de Educao; criou o Conselho Nacional e os Conselhos Estaduais de Educao; estabeleceu mnimos oramentrios, onde os municpios no deveriam aplicar menos de 10%, os estados e o Distrito Federal pelo menos 20%, da receita resultante de impostos no ensino.

    Constituio de 1946

    - Reforma Capanema (Decreto 8.529/46): normatizou o ensino primrio no pas; - LDB 1948: o projeto de descentralizao foi um dos seus princpios (longa tramitao at sendo aprovado em 1961).

    - manteve o regime federativo e presidencial; - aumentou na administrao pblica a autonomia dos estados e municpios;

    - restabeleceu os mnimos percentuais oramentrios, sendo 10% para a Unio e 20% para os estados e os Municpios, da renda dos impostos; - Unio: o controle do sistema federal de ensino e dos Territrios e suplementando as regies que necessitassem; elaborao da legislao sobre Diretrizes e Bases da Educao LDB.; - estados e Distrito Federal: organizao de seus sistemas de ensino.

    LDB no. 4.024/61

    - a questo de centralizao x descentralizao perdeu espao para a questo do Ensino Pblico x Privado aps a apresentao do Substitutivo Lacerda.

    - Criao de Conselhos Federal e Estaduais, criao de Sistemas Estaduais de Educao, porm de forma centralizadora nas escolhas dos membros.

    - Municpios: ficou incumb...

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