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  • JOS FERNANDO FERREIRA BREGA

    GOVERNO ELETRNICO E DIREITO ADMINISTRATIVO

    Tese apresentada banca examinadora da Faculdade de

    Direito da Universidade de So Paulo, como exigncia

    parcial para obteno do ttulo de Doutor em Direito,

    sob orientao da Professora Titular Odete Medauar.

    So Paulo

    2012

  • RESUMO

    As ltimas dcadas tm sido caracterizadas por um intenso desenvolvimento da informti-

    ca e da telemtica. Na Administrao Pblica, a utilizao dessas novas tecnologias provo-

    cou o aparecimento de um novo modo de atuao, designado pela expresso governo ele-

    trnico. O governo eletrnico constitui uma realidade a ser explorada tambm sob uma

    perspectiva jurdica. As bases constitucionais e legais pertinentes permitem verificar que

    ele est sujeito a um enquadramento sistemtico, sendo regido por princpios como a equi-

    valncia de suportes, a eficincia administrativa, a equivalncia de garantias e a interope-

    rabilidade entre os sistemas informticos. O uso das novas tecnologias traz importantes

    reflexos sobre institutos clssicos do direito administrativo, tais como o ato e o processo

    administrativo, que precisam ser reavaliados de acordo com o novo contexto. O ato admi-

    nistrativo, antes formalizado somente em papel e com a interveno direta do homem,

    passvel de ser expedido em forma eletrnica ou pela atuao automatizada de um sistema

    informtico. O processo administrativo, visto como um mecanismo de troca e produo da

    informao, pode valer-se do suporte digital, abrindo a oportunidade para o relacionamento

    telemtico e para a automatizao de tarefas, com relevantes consequncias sobre a estru-

    tura do procedimento e sobre os atos processuais.

    Palavras-chave: governo eletrnico; administrao eletrnica; ato administrativo eletrni-

    co; processo administrativo eletrnico.

  • ABSTRACT

    The last decades have been characterized by an intense development of information tech-

    nology and telematics. In public administration, the use of these new technologies pro-

    duced a new way of operating, designated e-government. E-government must be explored

    also under a legal perspective. The applicable constitutional and legal bases allow one to

    verify that electronic government is submitted to a systematic framework, governed by

    principles such as media neutrality, administrative efficiency, equivalence of guarantees

    and interoperability between computer systems. The use of new technologies has important

    effects on traditional elements of administrative law, such as administrative act and admin-

    istrative procedure, which must be revisited according to this new context. The administra-

    tive act, which previously was only paper-based and had a direct involvement of an indi-

    vidual, may now be issued in electronic form or by an automated computer system. The

    administrative procedure, seen as a mechanism of information exchange and production,

    can make use of digital media, creating the opportunity for telematic interaction and auto-

    mation of tasks, with important consequences for the structure of the procedure and proce-

    dural acts.

    Keywords: electronic government; e-government; electronic administrative act; electronic

    administrative procedure.

  • SUMRIO

    INTRODUO ________________________________________________________ 11

    CAPTULO 1 O CONTEXTO DA SOCIEDADE DA INFORMAO E O DIREITO ADMINISTRATIVO ___________________________________________ 16

    1.1. O ADVENTO DA SOCIEDADE DE INFORMAO ____________________________ 16

    1.2. NOVOS INSTRUMENTOS PARA A ATIVIDADE ADMINISTRATIVA________________ 24

    1.3. A EVOLUO DA INFORMTICA NA ADMINISTRAO PBLICA _______________ 39

    1.4. O ALCANCE DO GOVERNO ELETRNICO _________________________________ 45 1.4.1. A terminologia: governo eletrnico, administrao eletrnica e

    democracia eletrnica _________________________________________ 45

    1.4.2. As dimenses interna e externa _________________________________ 51

    1.4.3. Atividades realizadas com apoio da tecnologia _____________________ 53

    1.5. A RELEVNCIA DAS NOVAS TECNOLOGIAS PARA O DIREITO ADMINISTRATIVO ___ 59

    1.6. UMA POSIO ADEQUADA FRENTE REALIDADE INFORMTICA ______________ 66

    CAPTULO 2 BASES JURDICAS DO GOVERNO ELETRNICO __________ 72

    2.1. A BUSCA DOS FUNDAMENTOS DA MATRIA ______________________________ 72

    2.2. A DOCUMENTAO DAS ATIVIDADES ADMINISTRATIVAS ___________________ 76 2.2.1. O documento administrativo eletrnico ___________________________ 78

    2.2.2. O valor jurdico do documento eletrnico na Administrao Pblica ____ 82

    2.2.3. A assinatura eletrnica ________________________________________ 89

    2.3. NOVAS TECNOLOGIAS E EFICINCIA ADMINISTRATIVA _____________________ 99

    2.3.1. A eficincia administrativa como fundamento do governo eletrnico ___ 100

    2.3.2. As exigncias relativas eficincia administrativa em meios digitais ___ 106

    2.3.3. A convivncia entre eficincia administrativa e legalidade ___________ 109

    2.4. A EQUIVALNCIA DE GARANTIAS_____________________________________ 112 2.4.1. A submisso legalidade e a reserva de lei _______________________ 117

    2.4.2. A igualdade na utilizao das tecnologias ________________________ 124

    2.4.2.1. Desafios isonomia na criao de servios digitais __________ 131

    2.4.2.2. A neutralidade tecnolgica _____________________________ 136

    2.4.3. A necessidade de segurana jurdica ____________________________ 138

    2.4.4. A transparncia administrativa e o direito informao por meios informticos _______________________________________________ 143

    2.4.4.1. O aumento da necessidade de informao __________________ 143

  • 2.4.4.2. Os meios informticos e telemticos e a realizao do direito informao ___________________________________________ 145

    2.4.4.3. A transparncia por meios digitais no ordenamento brasileiro __ 150

    2.4.4.4. Os diferentes nveis de acesso informao ________________ 155

    2.4.5. As novas tecnologias e o respeito intimidade e vida privada _______ 158

    2.4.5.1. A proteo da intimidade e da vida privada em relao ao Estado _______________________________________________ 162

    2.4.5.2. A proteo da intimidade em relao a terceiros _____________ 171

    2.4.6. Responsabilidade patrimonial pela atuao por meios eletrnicos _____ 177

    2.5. A INTEROPERABILIDADE ENTRE OS SISTEMAS INFORMTICOS _______________ 180

    CAPTULO 3 ATO ADMINISTRATIVO ELETRNICO __________________ 192

    3.1. ANTECEDENTES __________________________________________________ 192

    3.2. CONCEITO E TIPOLOGIA DO ATO ADMINISTRATIVO ELETRNICO _____________ 195

    3.3. OS ATOS ADMINISTRATIVOS ELETRNICOS EM SENTIDO ESTRITO ____________ 197

    3.4. ATOS ADMINISTRATIVOS AUTOMATIZADOS _____________________________ 201 3.4.1. A viabilidade da automatizao ________________________________ 204

    3.4.2. A vinculao entre a atuao automatizada e o ordenamento jurdico ___ 207

    3.4.2.1. A definio dos critrios a serem aplicados pela mquina _____ 210

    3.4.2.2. A aprovao do software _______________________________ 213

    3.4.3. O contedo da programao ___________________________________ 217 3.4.3.1. A fixao de critrios segundo o quadro normativo __________ 218 3.4.3.2. A antecipao do exerccio da discricionariedade

    administrativa ________________________________________ 221 3.4.3.3. A definio de regras para verificao dos elementos de fato ___ 227

    3.4.4. Uma nova estrutura para a deciso ______________________________ 229

    3.4.5. A admissibilidade do ato administrativo automatizado ______________ 234

    3.4.6. Vcios do ato automatizado ___________________________________ 239

    CAPTULO 4 PROCESSO ADMINISTRATIVO ELETRNICO ___________ 244

    4.1. ANTECEDENTES __________________________________________________ 244

    4.2. O PROCESSO ADMINISTRATIVO NA SOCIEDADE DA INFORMAO _____________ 247

    4.3. CONCEITO E TIPOLOGIA ____________________________________________ 249

    4.4. O APROVEITAMENTO DAS OPORTUNIDADES PROPORCIONADAS PELA TECNOLOGIA ____________________________________________________ 254

    4.5. O CONTROLE DO IMPULSO E DOS ATOS PROCESSUAIS ______________________ 257

    4.6. GARANTIAS APLICVEIS AO PROCESSO ELETRNICO ______________________ 261

    4.7. A LEGISLAO EXISTENTE E SUA ADAPTAO __________________________ 266

    4.8. O EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO ELETRNICO __________________________ 267

  • 4.9. A DINMICA DO PROCESSO ADMINISTRATIVO ELETRNICO _________________ 272

    4.9.1. O requerimento e os demais atos dos interessados __________________ 273

    4.9.2. A instruo processual _______________________________________ 276

    4.9.2.1. A transposio de documentos para o suporte digital _________ 277

    4.9.2.2. O uso de equipamentos eletrnicos para a produo de informaes ___________________________________________ 279

    4.9.2.3. A transformao da instruo processual __________________ 281 4.9.2.4. A vedao s provas ilcitas _____________________________ 285 4.9.2.5. A padronizao da instruo processual ___________________ 286

    4.9.3. Finalizao do processo eletrnico ______________________________ 289

    4.9.4. Os portais e o protocolo eletrnico ______________________________ 291

    4.9.5. Tempo dos atos processuais e prazos ____________________________ 293

    4.9.6. A intimao dos interessados __________________________________ 295

    4.9.7. Recursos no processo eletrnico________________________________ 300

    CONCLUSES _______________________________________________________ 306

    GLOSSRIO _________________________________________________________ 310

    BIBLIOGRAFIA ______________________________________________________ 312

  • 11

    INTRODUO

    As ltimas dcadas tm sido caracterizadas por um intenso desenvolvi-

    mento das tecnologias da informao e da comunicao. Os equipamentos e sistemas in-

    formticos so usados em grande parte das atividades humanas e esto incorporados ao

    cotidiano de muitos. A internet a principal plataforma de relacionamento utilizada por

    pessoas fsicas e jurdicas, propiciando a realizao de negcios e o oferecimento de in-

    meros servios e utilidades. o contexto da sociedade da informao, consequncia da

    revoluo tecnolgica.

    A Administrao Pblica no pode estar alheia a essa revoluo, porque

    o Estado j no tem condies de atuar somente com os meios outrora empregados. Exige-

    se dos rgos governamentais o aproveitamento dos benefcios trazidos pela tecnologia,

    em todos os seus aspectos. A Administrao deve estar atualizada em relao s melhores

    prticas existentes, tanto em sua atuao interna quanto no relacionamento com cidados e

    fornecedores.

    Embora a utilizao de sistemas de informao pelo Poder Pblico no

    seja algo to recente, o desenvolvimento tecnolgico dos ltimos anos propiciou transfor-

    maes nas diversas modalidades de atuao administrativa, particularmente no relaciona-

    mento com o pblico. Nos dias de hoje, as novas ferramentas tecnolgicas constituem um

    insumo indispensvel para a atuao administrativa. Isso j algo visvel: em paralelo s

    formas tradicionais, a grande maioria dos entes governamentais, por meio de um endereo

    na internet, oferece informaes de variadas espcies e, muitas vezes, servios que antes s

    eram prestados presencialmente nas reparties pblicas. Fala-se, cada vez mais, em go-

    verno eletrnico.

    De fato, o governo eletrnico tornou-se um modo de atuao do Poder

    Pblico. As novas tecnologias do respaldo a atividades externas e internas (v.g., os siste-

    mas informticos de execuo oramentria e de controle de pessoal). As atividades exter-

    nas incluem tanto o simples fornecimento e recebimento de informaes quanto a efetiva

    prestao de servios. O rol de servios disponveis por meios eletrnicos aumenta a cada

  • 12

    dia. O uso das novas tecnologias na Administrao Pblica tem propiciado, por exemplo, o

    fornecimento de certides, o recebimento de declaraes (v.g., imposto de renda e notas

    fiscais), a expedio de licenas (v.g., para automveis e estabelecimentos comerciais) e a

    realizao de compras pblicas.

    O uso das ferramentas eletrnicas normalmente decorre da ao de admi-

    nistradores pblicos e profissionais da informtica, que vislumbram as vantagens e possibi-

    lidades da atualizao tecnolgica. Na maior parte das vezes, os juristas tm ficado parte

    de tais transformaes, especialmente porque a matria, em geral, no objeto de uma

    legislao sistematizada e no chega ao contencioso dos tribunais. No entanto, tendo em

    vista que os meios informticos so utilizados na atividade administrativa, soa inaceitvel

    que se entenda tratar-se de uma realidade apenas informtica, que no merea reflexes

    jurdicas.

    Caso se entenda essa realidade como algo jurdico, tambm inquietante

    imaginar que toda a incorporao da tecnologia na atuao administrativa deixe de ter seus

    prprios fundamentos sistemticos, de acordo com o ordenamento constitucional vigente e

    seus princpios, estando assim limitada a debates isolados e solues improvisadas luz de

    problemas concretos. Nesse sentido, parece impossvel situar o governo eletrnico mar-

    gem dos princpios constitucionais relativos atuao administrativa, impedindo que os

    fundamentos a ele referentes sejam objeto de um enquadramento sistemtico.

    Por outro lado, as solues computacionais desafiam alguns tradicionais

    institutos do direito administrativo, estruturados sobre a atuao administrativa pautada

    pelo documento em papel, pela atuao humana e pela interao presencial entre os sujei-

    tos envolvidos. Com o advento das novas tecnologias, o registro da informao passa a ser

    feito em meios digitais, sob os cuidados de equipamentos informticos. Por outro lado,

    uma srie de tarefas passa a ser realizada de modo automatizado, o que dispensa a partici-

    pao direta do servidor pblico. Alm disso, o relacionamento entre sujeitos passa a dar-

    se a distncia, fora das reparties pblicas, em espaos virtuais tais como os portais da

    Administrao Pblica na internet.

  • 13

    Em vista de todas essas provocaes, a presente tese tem por objeto os

    reflexos jurdicos do governo eletrnico. Seu propsito investigar os aspectos jurdicos

    envolvidos na utilizao das novas tecnologias na atividade administrativa, para mostrar as

    diversas questes que elas proporcionam, encontrando solues apropriadas, sob o ngulo

    do direito administrativo, a fim de propor as linhas gerais de um regime jurdico pertinente

    ao desempenho da funo administrativa com o uso da informtica e da telemtica.

    Por certo, em razo da extenso dos efeitos das novas tecnologias sobre a

    atividade administrativa, no seria possvel pensar em um trabalho exaustivo a esse respei-

    to. A realidade do governo eletrnico extremamente rica e complexa, podendo oferecer

    questes de variadas espcies, referentes s particularidades dos diversos temas do direito

    administrativo. Assim, cabe esclarecer que o objetivo deste estudo oferecer um tratamen-

    to sistemtico da matria, o que j se mostra bastante desafiador. Cabe, pois, ressalvar que

    este estudo no trata de temas especficos, nem mesmo aqueles em que o governo eletrni-

    co parece ter chegado a um estado mais avanado de desenvolvimento, como o caso da

    utilizao de meios digitais na administrao tributria, na execuo oramentria, na ges-

    to de pessoal e nos preges eletrnicos.

    importante ressaltar, tambm, que este no um estudo sobre te...

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