Historia de Los Municipios

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    10-Aug-2015

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EL MUNICIPIO EN MXICO Dmaris GONZLEZ MINCHACA SUMARIO: I. Introduccin. II. El municipio antes que el estado. III. El municipio en el derecho constitucional mexicano. IV. Entonces, qu es el municipio? V. Los municipios de Mxico. VI. Los ciudadanos antes de tener derechos y obligaciones con la Federacin o el estado, los tiene con el municipio. VII. El gobierno y la administracin municipal. VIII. De la suspensin de ayuntamientos. XI. Patrimonio municipal. X. Conclusiones. XI. Bibliografa y legislacin consultada. I. INTRODUCCIN Por medio de este artculo explicaremos en principio la importancia del municipio, ya que todos los habitantes de la Repblica mexicana, con excepcin del Distrito Federal, somos pobladores de un municipio antes que de un estado (entidad federativa). Ya que es justo en el municipio donde realizamos nuestras actividades principales, es ah donde aprendemos a vivir en comunidad, donde la sociedad nos integra a un determinado rol y donde pasamos la mayor parte del tiempo. Es importante sealar que cuando se habla del municipio, deben considerarse dos enfoques en el estudio, el municipio rural y el urbano, trataremos el segundo. As pues, la mayora de los servicios que gozamos o carecemos son responsabilidad del municipio, por ejemplo la pavimentacin de las calles, el

Directora editorial de la revista Repblica Jurdica Administrativa de la Confederacin Estudiantil de Derecho Administrativo Hispanoamericano, y estudiante de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico.

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alumbrado pblico, el alcantarillado, los parques y jardines, los mercados y hasta los cementerios, entre otros. Explicaremos tambin el funcionamiento y la administracin pblica en el mbito municipal para tratar de entender por qu en algunos casos las necesidades de los pobladores son perfectamente cubiertas y en otros ni siquiera las bsicas les son brindadas. Entenderemos tambin que la figura del municipio ha estado presente desde que Mxico emple el federalismo como forma de Estado, no obstante, ha sufrido una serie de cambios a lo largo de nuestra historia; as, si bien es cierto que el municipio puede considerarse antecedente del Estado, tambin es cierto que no puede concebirse un municipio sin Estado, como tampoco un Estado sin stos. Veremos cmo obtiene el municipio sus ingresos y en qu los gasta. Analizaremos el rgano principal de gobierno del municipio denominado Ayuntamiento y estableceremos diferencias entre los trminos con los se le suele llamar. Esperamos poder cautivar al lector, pero sobre todo ofrecerle informacin valiosa. Dejo el siguiente artculo a disposicin de quien lo lee. II. EL MUNICIPIO ANTES QUE EL ESTADO No es sorpresa que la presencia de la organizacin entre comunidades es anterior a la formacin ms primitiva del Estado. Las investigaciones antropolgicas en poltica, demuestran que desde tiempos remotos existan sociedades preestatales encargadas de realizar asambleas en las que se discutan asuntos de la comunidad. La mayora de los investigadores coinciden en que la cuna del municipio es, como muchas otras cosas, Roma. El doctor Ignacio Burgoa hace referencia a la etimologa de la palabra municipio, dice que viene de munus: oficio y capere: tomar. Denominacin que reciban legiones romanas, que formalmente quedaban incorporadas al Estado romano, aunque con un margen considerable de libertad para auto administrarse.1

Burgoa, Ignacio, Derecho constitucional, Mxico, Porra, 1973, p. 964.1

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No obstante, el profesor Valencia Carmona refiere que el municipio era un centro de poblacin a cuyos habitantes Roma les conceda ciertos derechos civiles y polticos.2 Cicern por su parte, deca que el municipio era en Roma, una ciudad que se gobernaba por sus leyes y costumbres y gozaba del fuero de la vecindad romana. De la conquista de la Pennsula Ibrica por Roma surge la estrecha vinculacin entre la institucin romana del municipio y su desarrollo en Espaa. Uno de los primeros municipios que se organiz en territorio hispano fue el de Gades regulndose por los trminos de la Lex Julia Municipales, que data del ao 45 a. C. y que reglamentaba el funcionamiento de la polica de Roma y el estatuto municipal de las ciudades equipadas jurdicamente a Roma. A la cada del Imperio romano la forma de organizacin municipal permaneci en los reinos visigodos existentes en territorio hispano durante la Alta Edad Media. Para el siglo VIII prcticamente todo el territorio de la Pennsula cay en manos de los rabes. Ellos crearon sus propias formas de organizacin pero todas ellas implicaban un ejercicio representativo con raz en las antiguas tradiciones municipales. En realidad, el estilo de centralizacin burocrtica musulmana no favoreci la autonoma gubernativa de las ciudades, pero s han dejado un legado, me refiero precisamente a la palabra alcalde pues en nuestros das esa es tambin la forma en la que llamamos a nuestros presidentes municipales, y dicha voz es de origen rabe. La forma primigenia en que se adoptaban las decisiones en el municipio medieval espaol era mediante acuerdos de la asamblea de los vecinos beneficiados por el fuero; el fuero era un pacto entre el rey y sus vasallos mediante el cual ste les conceda ciertos derechos. De este modo, las ciudades podan obtener su autonoma poltica y administrativa. El mtodo para tomar decisiones se denominaba cabildo y haba dos tipos, el abierto y el cerrado. En el primero era donde se reuna el vecindario para adoptar resoluciones a los graves problemas locales, y podan ser juntas de gentes o minoritarios; y los segundos, eran las sesiones celebradas por los titulares delVase Valencia Carmona, Salvador, Derecho municipal, Mxico, Porra-UNAM, 2003, p. 98.2

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concejo municipal, stas a su vez deban ser: ordinarias, especiales, extraordinarias, pblicas o secretas. Entre las funciones del cabildo en la poca colonial estaban:El cuidado de las obras pblicas, puentes y caminos; La vigilancia de los mercados, ventas y mesones; El cuidado del disfrute comn de pastos y montes; El corte y plantacin de rboles; El remate de los derechos de vender carne y pan; La formacin de sus ordenanzas, que deban ser aprobadas por el virrey; El repartimiento de vecindades, caballeras y peonas; La administracin del municipio e inspeccin de crceles, hospitales y cementerios, y La atencin de los servicios pblicos, polica, agua potable, alumbrado y pavimento.

La palabra Ayuntamiento tiene la misma raz que junta y por eso Joaqun Espriche lo define como [] el congreso o junta de las personas destinadas por el gobierno econmico-poltico de cada pueblo. Se suele llamar tambin concejo, cabildo o regimiento. Se compone del alcalde o justicia y de los regidores.3 Mientras el municipio decaa en la Pennsula Ibrica debido a la intromisin de la Corona en la vida poltica local por parte del poder central, mediante el corregidor que era un funcionario designado para supervisar las actividades de las autoridades municipales y tena la posibilidad de corregir a nombre del rey las medidas u ordenanzas dictadas por stas (autoridades municipales); se propici su trasplante a tierras americanas, que en caso de Mxico se dio por medio de Hernando Corts (que era su nombre original). As pues tenemos que el primer municipio en suelo mexicano, lo constituy Corts; l era un buen conocedor de las realidades polticas y tena experiencia legal y prctica en la operacin de Ayuntamientos, de modo que, su intencin era formar un cabildo que lo dotara de autoridad necesaria para emprender la conquista. Fue as como el municipio recin creado lo design capitn general y justiciaEspriche, Joaqun, Diccionario razonado de legislacin civil, penal, comercial y forense, Mxico, UNAM, 1993.3

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mayor. Luego entonces, en su avance hacia la Gran Tenochtitln, Corts fund un segundo municipio llamado Segura de la Frontera y un tercero lo fund en Coyoacn. Las fuentes ms antiguas para el conocimiento de la organizacin municipal en nuestro pas son las Ordenanzas emitidas por Corts en 1524. En ellas se dispona que en cada villa habra dos alcaldes con jurisdiccin civil y criminal, ellos dirigan el Ayuntamiento y tenan voto en los asuntos judiciales, asistan a la visita anual de las crceles; vigilaban el cumplimiento del presupuesto y supervisaban la administracin de las rentas concejales. Integrada por cuatro regidores, sus atribuciones principales consistan en gobernar el municipio y atender la gestin pblica, les estaba prohibido ejercer el comercio; un procurador que era quien representaba jurdicamente a la corporacin municipal, era el apoderado legal del Ayuntamiento y representante de ste frente a la Corona; y un escribano que tena la fe pblica, era quien levantaba el acta de sesiones y custodiaba el archivo concejil. Estas reglas bsicas para la ordenacin poltica de las ciudades abarcaban diversos aspectos concernientes a los diferentes tipos de funcionarios, las tareas que deberan desempear y disposiciones para el ordenamiento de la actividad pobladora. Para fundar una ciudad, los conquistadores generalmente procedan de esta manera: se repartan una fraccin de terreno entre los vecinos espaoles, y se les daban indios para que hicieran las casas; las calles se tiraban a cordel, partiendo de un centro donde se dejaba un gran cuadrado sin construcciones. A los lados de ese cuadrado se construa la iglesia principal, hecha a manera de fortaleza, y las casas del Ayuntamiento. As se edific la ciudad de Mxico.4 Las mismas ordenanzas prescriban que los lugares donde se asentaran las poblaciones deban tener las siguientes caractersticas:Ser lugares frtiles; de buen clima, lugares salubres y bien protegidos. Ordenando la categora que debera otorgrsele al

Vase Gonzlez Blackaller, Ciro y Guevara Ramrez, Luis, Sntesis de Historia de Mxico, Mxico, Herrero, 1962, p. 171.4

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DMARIS GONZLEZ MINCHACA centro de poblacin, esto es metropolitana, diocesana, sufragnea, indicando adems los funcionarios para cada una.5

III. EL MUNICIPIO EN EL DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO La primera referencia al Ayuntamiento la encontramos en los Elementos constitucionales de Ignacio Lpez Rayn de 1811. Pero el vnculo, ms slido entre los antecedentes hispnicos del Ayuntamiento surgido en la metrpoli y su posterior desarrollo en nuestro pas lo encontramos en la Constitucin Poltica de la Monarqua Espaola de Cdiz. El ttulo sexto de este importante precedente constitucional estaba dedicado al gobierno interior de las provincias y los pueblos. Estableca, que cualquier pueblo de por lo menos mil habitantes debera contar con un Ayuntamiento y los miembros de ste seran nombrados por eleccin en los pueblos.6 El Decreto Constitucional para la Libertad de la Amrica Mexicana, comnmente conocido como Constitucin de Apatzingn, no contena ningn captulo especfico en relacin con la organizacin y gobierno de los municipios. Por lo que al Reglamento Provisional Poltico del Imperio Mexicano, respecta, en su artculo 91 se prevea la subsistencia de los Ayuntamientos de las capitales de provincia, se prevea tambin la emisin de un reglamento provisional para regular las tareas del gobierno local. En l se autorizaba a los alcaldes para conciliar desavenencias, despachar demandas de poca entidad, evitar desrdenes de toda especie, imponer arrestos y correcciones ligeras. En el Acta Constitutiva de la Federacin Mexicana se establecan los principios bsicos del federalismo, de modo que, no hay alusin alguna a los Ayuntamientos. Siguiendo este mismo criterio, fue expedida la Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos de 1824.

Lpez Sosa, Eduardo, Paquete didctico sobre apuntes de historia del derecho mexicano, Mxico, UAEM, Facultad de Derecho, 1984. 6 Vase Andrade Snchez, J. Eduardo, Derecho municipal, Mxico, Oxford University, 2006, p. 38.5

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Por lo que a la Constitucin de 1836 toca, desenvolvi un sistema en el que dispuso que las elecciones de las autoridades municipales deban ser populares, as pues en 1845 se restablecieron los Ayuntamientos y para 1848 se expidi la legislacin sobre los fondos municipales denominada: Plan de Arbitrios. En la Constitucin federal de 1857 no se estableci reglamentacin alguna respecto a los municipios. Durante la poca porfirista, los municipios nunca alcanzaron un pleno florecimiento, de hecho, slo existieron de nombre ya que los Ayuntamientos eran manejados por los gobernadores y los jefes polticos, careciendo de propia autoridad. En la Constitucin de 1917, a los constituyentes les preocupaban fundamentalmente tres aspectos en los que se centr la discusin del artculo 115:1. La posibilidad de que los Ayuntamientos decidieran sobre cuestiones educativas e interpretaran de modo excesivo su libertad; 2. La cuestin de si los Ayuntamientos deberan recaudar todos los impuestos, incluidos los que corresponderan al erario estatal y; 3. La posibilidad de que la Suprema Corte de Justicia conociera sobre las posibles diferencias entre los municipios y los estados por razones hacendarias.

Por lo que respecta al punto nmero uno del apartado anterior, qued claro que las leyes estatales tendran que definir lo relativo a la educacin. En la cuestin fiscal, se dispuso que los municipios administraran libremente su hacienda pero se retir la idea de que se recaudaran todos los impuestos en el arca municipal y de ah se le repartiera al Estado lo que requiriese para sus gastos. Quienes defendieron la intervencin de la Suprema Corte de Justicia, prefiguraban lo que ms tarde seran las controversias constitucionales, argumentaron con razn que si no exista un poder superior y ajeno al Estado que resolviese las posibles disputas, el municipio siempre quedara en desventaja, y as ocurri en virtud de que en el texto original aprobado se suprimi la participacin del mximo tribunal en esta materia.25

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As pues, nuestra Constitucin vigente en su artculo 115 consagra en su primer prrafo: Los estados adoptarn, para su rgimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su divisin territorial y de su organizacin poltica y administrativa, el municipio libre [...]. IV. ENTONCES, QU ES EL MUNICIPIO? Existen mltiples definiciones del municipio, lo que nos hace notar que ha sido objeto de estudio e investigacin de varios autores que no slo son juristas, sino tambin socilogos e incluso antroplogos. As pues, Teresita Rendn dice que el municipio es [] la entidad poltica jurdica integrada por una poblacin asentada en un espacio geogrfico determinado administrativamente, que tiene unidad de gobierno y se rige por normas jurdicas de acuerdo a sus propios fines.7 A decir verdad sta definicin puede ser aplicable a la del Estado lato sensu, as que tal vez podamos encontrar alguna ms precisa, por ejemplo, Sergio Francisco de la Garza menciona que:El municipio es la asociacin de vecindad: a. Constituida por...