Institucionalidad para el dilogo y la prevencin de conflictos. El ...

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    ocratic Institutionality for Dialogue and Conflict Prevention. The case of Peru.

  • INSTITUCIONALIDAD PARA EL DILOGO Y LA PREVENCIN DE CONFLICTOS.EL CASO PERUANO.

    Publicacin para Amrica Latina y el CaribeCentro Regional para Amrica Latina y el Caribe del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).Direccin Regional para Amrica Latina y El Caribe.

    Jessica Faieta Subsecretaria General de las Naciones Unidas / Directora Regional para Amrica Latina y el Caribe - PNUD.Susan Mc Dade Directora Regional Adjunta para Amrica Latina y el Caribe - PNUD.Rebeca Arias Directora del Centro Regional para Amrica Latina y el Caribe - PNUD.Pablo Ruz Lder Regional del rea de Gobernabilidad y Consolidacin de la Paz.

    Autor: Gastn An Bilbao Asesor Regional en Prevencin de Conflictos y Dilogo.

    FotografasOficina Nacional de Dilogo y Sostenibilidad de la Presidencia del Consejo de Ministros de Per.

    DiseoRomy Kanashiro

    ImpresinGMC Digital SAC Av. Grau N 598 Dpto. 401Miraflores - Lima, Per

    EdicinSamara Pellecer, Asistente de Investigacin en Prevencin de Conflictos y Dilogorea de Gobernabilidad y Consolidacin de la PazCentro Regional para Amrica Latina y El Caribe del PNUD

    Susan Bernuy, UNV Especialista en ComunicacionesProyecto Alianzas para el Dilogo: Prevencin de conflictos sociales en el uso de recursos naturalesPrograma de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD Per

    Copyright PNUD [2014]Todos los derechos reservados.Elaborado en Per

    Este documento ha sido elaborado por el rea de Gobernabilidad y Consolidacin de la Paz del Centro Regional para Amrica Latina y el Caribe del PNUD.

    Las ideas y opiniones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad de su autor y no reflejan necesariamente las opiniones o puntos de vista del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo o de los estados miembros de las Naciones Unidas.

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    EQUIPO PNUD PER

    Mara Luisa SilvaCoordinadora Residente Naciones Unidas a.i. y Representante Residente del PNUD a.i. en el Per.

    Didier TrebucqRepresentante Residente Adjunto del PNUD en el Per.

    Leonor SurezOficial de Gobernabilidad Democrtica del PNUD en el Per.

    EQUIPO DEL PROYECTO ALIANZAS PARA EL DILOGO:PREVENCIN DE CONFLICTOS SOCIALES EN EL USO DE RECURSOS NATURALES

    Luis Francisco Thais Santa Cruz Coordinador Nacional del Proyecto.

    Alison Hospina Papuico Analista en Interculturalidad y Gnero.

    Carmen Fernndez de Castro Especialista en Desarrollo Territorial.

    Doris Huando Villacrz Especialista en Metodologas Educativas.

    Felipe Bedoya Snchez Especialista en Gobiernos Locales.

    Miriam Venegas Contreras Especialista en Monitoreo y Evaluacin.

    Susan Bernuy Arenas UNV Especialista en Comunicaciones.

    Percy Castillo Palomino Asociado del Proyecto.

    Jenny Figueroa Castro Asistente Administrativa.

    Maira Chagua Taipe Pasante de Investigacin.

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    NDICE

    Prlogo

    Agradecimientos

    I. Introduccin

    II. La fisonoma del conflicto en Amrica Latina

    III. La conflictividad socio-ambiental en el uso de recursos naturales

    IV. Las particularidades del caso peruano

    V. Conflictividad e institucionalizacin del dilogo y la prevencin de conflictosa) El pasado recienteb) El Presente

    Notas para practicantes

    Bibliografa

    Informes y Normativas

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    PRLOGO

    El proyecto "Alianzas para el Dilogo: Prevencin de conflictos sociales en el uso de recursos na-turales" que desde el ao 2012 implementan el Programa de las Naciones Unidas para el Desa-rrollo en el Per, el Ministerio de Asuntos Ex-teriores, Comercio y Desarrollo de Canad y la Presidencia del Consejo de Ministros, surgi en un contexto de cambios para el pas, en el que

    el tratamiento de la conflictividad, vinculada especialmente al uso de recursos naturales, fue y es crucial. Esta importante iniciativa estuvo dirigida a contribuir al fortalecimiento de la gobernabilidad democrtica y al desarrollo sostenible, cola-borando con las entidades del Estado encargadas de realizar tareas de prevencin y gestin de conflictos sociales en el uso de recursos naturales, implementando polticas pbli-cas en prevencin y gestin de conflictos y promoviendo el dilogo para resolver controversias de manera pacfica y constructiva.

    A lo largo de su implementacin, el proyecto revel una va-riedad y riqueza de instrumentos utilizados para monitorear y prevenir la conflictividad, intervenir cuando es necesario, disear, implementar, observar y facilitar procesos de di-logo, informar a las comunidades y al pblico en general, construir visiones compartidas, garantizar el monitoreo o evaluaciones conjuntas sobre temas controversiales, cons-truir diagnsticos de manera participativa y, en definitiva, canalizar y dar respuesta a las demandas de los actores so-ciales que se manifiestan en un conflicto.

    Aunque las respuestas no sean en todos los casos entera-mente sostenibles ni satisfagan en su totalidad las expecta-tivas de los actores involucrados en las controversias o con-flictos, estas permiten evitar episodios de violencia abierta y abren instancias de dilogo, concertacin y bsqueda con-junta de soluciones.

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    Nuestra intencin ha sido documentar y divulgar en este material el proceso de institucionalizacin del dilogo y la prevencin de conflictos que se ha venido operando en el Estado peruano y que constituye, sin duda, una hoja de ruta y un ejemplo para pases que pretendan reforzar dicha institucionalidad.

    Para el PNUD fue adems una oportunidad para poner a prueba las competen-cias, conocimientos y creatividad de su personal en la siempre delicada tarea de contribuir a prevenir conflictos y aportar a la gobernabilidad democrtica.

    A nivel regional, el PNUD tiene como uno de sus objetivos principales apoyar, sistematizar y evaluar experiencias de dilogo en diversos niveles, identificando y divulgando lecciones aprendidas que fortalezcan el campo de estudio y prctica del dilogo democrtico. En este sentido, estimamos de enorme valor la presen-tacin y divulgacin de la experiencia peruana.

    Esperamos que este material represente un aporte de calidad para practican-tes del dilogo, funcionarios de gobiernos nacionales, regionales, municipales, miembros de organizaciones de la sociedad civil, empresarios, acadmicos y to-dos aquellos comprometidos con la resolucin pacfica de las controversias y los conflictos.

    Jessica FaietaDirectora Regional

    Bureau Regional para Amrica Latina y el Caribe - PNUD

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    AGRADECIMIENTOS

    S Dilogo exitoso promovido por la Oficina Nacional de Dilogo y Sostenibilidad (ONDS) entre los alcaldes de Cotabambas, Grau, Chalhuahuacho y Progreso con presidentes comunales de Huanacopampa y Prarani (Apurmac).

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    e agradece especialmente la colaboracin y los valiosos aportes de Vladimiro Huaroc, ex Alto Comisionado de la Oficina Nacional de Dilogo y Sostenibilidad de la Presidencia del Consejo de Ministros; Rolando Luque, Defensor Adjunto para la Prevencin de Conflictos Sociales y la Gobernabilidad; Alicia Abanto, Defensora Adjunta para el Medio Ambiente, Servicios Pblicos y Pueblos Indgenas; Carlos Chamochumbi, ex Coordinador de la Alta Direccin- Equipo de Prevencin y Gestin de Controversias por el Agua de la Autoridad

    Nacional del Agua; as como a Walter Ollarce y Eduardo Perochena, de mismo equipo; Mnica Rojas, Direccin General de Polticas, Normas e Instrumentos de Gestin Ambiental; Jorge Luis Maguia Villn, Asesor de la Alta Direccin Ministerio de Agricultura y Riego; Ronald Ibarra, consultor y especialista en prevencin de conflictos; Jose Luis Lpez Follegatti, Coordinador del Grupo de Dilogo Minera y Desarrollo Sostenible; Javier Caravedo, Director Ejecutivo de ProDilogo; Fernando del Castillo, Jefe de la Oficina General de Gestin Social Ministerio de Energa y Minas; Jose Luis Carbajal, consultor y ex Director de la Oficina General de Gestin Social del Ministerio de Energa y Mina; Carlos Chirinos, ex Jefe de la Oficina Asesoramiento Asuntos Socioambientales del Ministerio de Medio Ambiente y Heydi Araujo Sifuentes del mismo equipo; Gary Rojas, Coordinador de Sistematizacin de Informacin e Investigacin de Conflictos Socioambientales en el Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental y Victor Aragn del mismo equipo; Ricardo Morel, Vicepresidente de Relaciones Corporativas de Antamina; Omar Varillas, Care Peru; Eduardo Balln, Secretario Tcnico de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales del Per; Julia Cuadros, Directora Ejecutiva de Cooperaccin; ngela Acevedo, Directora de la Direccin de Consulta Previa del Ministerio de Cultura; Rebeca Arias, ex Coordinadora Residente del Sistema de Naciones Unidas en el Per; y, el Equipo del Proyecto: Alianzas para el Dilogo: Prevencin de conflictos sociales en el uso de recursos naturales.

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    ste documento para practicantes ha sido producido como parte del proyecto Alianzas para el Dilogo: Prevencin de conflictos socia-les en el uso de recursos naturales, implementado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en el Per (PNUD). La fi-nalidad principal de esta importante iniciativa financiada por el Ministerio de Asuntos Exteriores, Comercio y Desarrollo de Canad e implementada conjuntamente con la Oficina Nacional de Dilogo y Sostenibilidad de la Presidencia del Consejo de Ministros (ONDS

    PCM) y en coordinacin con el Ministerio de Energa y Minas (MEM), el Mi-nisterio del Ambiente (MINAM), el Ministerio de Agricultura(MINAGRI), la Asam-blea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR), la Autoridad Nacional del Agua (ANA), el Organismos de Evaluacin y Fiscalizacin ambiental (OEFA), el Minis-terio de Cultura(MC) y la Defensora del Pueblo es contribuir a la estabilidad y al reforzamiento de la gobernabilidad mediante la disminucin de los niveles de conflictividad vinculados al uso de recursos naturales, as como, promover el fortalecimiento y desarrollo de capacidades y destrezas para analizar, monitorear, prevenir, y gestionar conflictos desde el Gobierno Nacional, los gobiernos regio-nales y la sociedad civil.

    El presente material pretende documentar y divulgar el proceso de instituciona-lizacin del dilogo y la prevencin de conflictos que se ha venido operando en el Estado peruano. Si bien el Estado es el conjunto de entidades administrativas conformado por el Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial, junto a aquellas enti-dades de tipo autnomo, los gobiernos regionales y los municipales; por razo-nes de espacio y a efectos de tener mayor profundidad en el anlisis, el estudio se concentrar en la evolucin de la institucionalidad existente en la rbita del poder ejecutivo a partir del ao 2000. A partir de ese ao se visibiliza de forma clara una serie de conflictos relacionados a la explotacin de recursos naturales. Paralelamente, fue elaborado un estudio similar pero estrictamente enfocado en los gobiernos regionales por la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales y el PNUD1.

    A diferencia de herramientas y tcnicas como el debate, la negociacin, la delibe-racin o la mediacin que persiguen acuerdos concretos entre personas que re-

    1 Institucionalidad en materia de Dilogo, Prevencin y Gestin de Conflictos Sociales en Gobiernos Regionales: Sistematizacin de las experiencias de Arequipa, Piura, Puno y San Martin. Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales, ANGR y Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD. Lima. Agosto 2013.

    INTRODUCCIN 1E

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    presentan organizaciones e intereses especficos, los procesos de dilogo buscan adems transformar las relaciones conflictivas y desarrollar una comprensin colectiva que contribuya a transformar los conflictos en oportunidades.

    Para ello, se desarroll una metodologa rigurosa pero flexible, que facilite un in-tercambio profundo y posibilite la construccin de acuerdos en procesos multi-actor. Este proceso se inscribe en un intento por adelantar potenciales interven-ciones en una fase temprana en la lnea o historia del conflicto, incorporando al dilogo dentro de las herramientas de resolucin alternativa de conflictos.

    A travs del Proyecto Regional de Dilogo Democrtico creado en 2001 por PNUD2, se ha venido contribuyendo a la construccin de un marco analtico y conceptual (de principios, metodologas, manuales y buenas prcticas); al diseo y facilitacin de numerosas iniciativas y procesos de dilogo desde una visin latinoamericana; y, sobre todo a la documentacin y sistematizacin de expe-riencias y procesos que pongan en valor esta herramienta. El concepto adop-tado por PNUD ha sido el de dilogo democrtico3 , definido como un proceso trans-institucional para abordar problemas sociales complejos o retos que no pueden ser abordados adecuadamente -exitosa, sostenible, legtima y pacfica-mente - por una sola institucin. Es una herramienta trans-institucional para la gobernabilidad democrtica que complementa a las instituciones democrticas tales como legislaturas, partidos polticos e instancias gubernamentales.

    La participacin de los diversos actores sociales en la gestin de diferencias, con-troversias y conflictos a travs de la construccin de consensos, el intercambio informado y riguroso, y la adopcin de soluciones pacficas, representa un aporte de enorme valor para la gobernabilidad democrtica de los pases latinoameri-canos.

    Por ello, el objetivo central del presente trabajo es indagar e identificar elemen-tos sobre el proceso de transformacin o evolucin que la prctica o servicio del dilogo y la prevencin de conflictos ha tenido en el marco del Estado peruano; as como, si ha evolucionado desde una situacin informal y relativamente in-orgnica hacia una situacin altamente organizada, que se practica y ejerce de manera estable, cuyo funcionamiento puede predecirse y proyectarse en el tiem-po, y para la que se destinan recursos pblicos. El trabajo combina la utilizacin de fuentes primarias a travs de la realizacin de entrevistas en profundidad, as como el anlisis de normativa, bibliografa y cobertura periodstica.

    2 Para ms informacin visitar http://www.democraticdialoguenetwork.org/app/es3 El trmino adoptado por PNUD ha sido el de dilogo democrtico debido a que las experiencias de dilogo en Amrica Latina y

    el Caribe han estado usualmente enfocadas en fortalecer las capacidades institucionales de los regmenes democrticos.

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    e seala con frecuencia que Amrica Latina se ha convertido en una de las regiones ms estables del mundo como consecuencia de la reduccin del nmero de conflictos armados en las ltimas dcadas. Sin embargo, los perfiles de la conflictividad en esta regin escon-den una realidad particular en la que el paulatino retroceso de los enfrentamientos armados ha sido acompaado por el surgimiento de un conjunto de conflictos sociales que se multiplican en nmero y complejidad, desafiando la capacidad de respuesta del Estado.

    Los conflictos surgidos en Amrica Latina durante buena parte del siglo XX tu-vieron dos denominadores comunes: el carcter armado de las confrontaciones y el origen hegemnico e ideolgico de las disputas. En este marco los conflictos intra-estatales, como consecuencia de la aparicin de guerrillas armadas durante los aos sesenta, setenta y ochenta, constituyeron la tipologa ms extendida en la regin y los que, en su confrontacin con el Estado, ms vidas humanas se co-braron. Aunque Colombia an debe hacer frente a este tipo de conflicto armado en donde la sociedad civil es la principal damnificada, en las dos ltimas dcadas los conflictos armados y de carcter hegemnico e ideolgico han ido cediendo terreno frente a un nuevo tipo de conflictos sociales, poltico-institucionales y culturales complejos y multidimensionales.

    LA FISONOMA DEL CONFLICTO SOCIAL EN

    AMRICA LATINA 2S

    II Foro Internacional por el Dilogo y el Desarrollo: Transformando los conflictos sociales en oportunidades de desarrollo

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    Segn el recientemente establecido Observatorio Regional de Conflictividad emprendimiento conjunto del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Fundacin UNIR, instituciones de prestigio y con amplia experiencia en la investigacin y el anlisis de la conflictividad social, los conflictos com-parten una plataforma comn sobre la que se desarrollan.

    Estos rasgos compartidos en mayor o menor medida por todos los pases de la regin muestran estructuras de poder excesivamente concentradas; dinmicas econmicas insuficientemente competitivas en los mercados internacionales; instituciones estatales dbiles y poco legtimas; problemas de gestin para con-trolar la criminalidad; pobreza persistente e inequidad; niveles de participacin ciudadana limitados e irregulares; e incompletos mecanismos de reconocimien-to institucional y ejercicio de las identidades.

    Para algunos autores, la ingobernabilidad interna que gene-ran los conflictos sociales constituye el principal problema de los estados de la regin Sudamericana.4

    La diversificacin de demandas, la multiplicacin y fragmen-tacin de actores, y los altos niveles de polarizacin caracte-rizan el patrn de conflictividad Latinoamericano.

    Las demandas que canalizan los conflictos combinan recla-mos por el ejercicio de los derechos de los pueblos indge-nas al autogobierno y al territorio, protestas por el acceso a servicios bsicos, exigencias de mejoras salariales y re-sistencia a la explotacin de recursos naturales. A pesar de la consolidacin democrtica, la regin ha experimentado adems, conflictos de poder al interior del aparato estatal y golpes de estado de tipo tradicional como en Honduras junto a nuevas modalidades de crisis institucionales, como ha sido el caso en Paraguay.

    La fragmentacin y heterogeneidad de los movimientos y organizaciones socia-les en Amrica Latina se ha profundizado en la ltima dcada, y hoy el mapa de conflictividad muestra conflictos en donde convergen: sindicatos, trabajadores informales, pueblos indgenas, campesinos, grupos tnicos, mujeres, jvenes, grupos ecologistas, trabajadores precarizados y organizaciones no gubernamen-tales que defienden sus visiones e intereses sectoriales.

    El tercer y ltimo rasgo del patrn de conflictividad latinoamericano es la pola-rizacin creciente. Acorde a Rojas, los niveles de polarizacin poltica que exis-ten hoy en la regin y que generan sociedades recalentadas y democracias de alta tensin, son producto de la enorme desilusin que sigui al fracaso de las recetas de estabilizacin econmica aplicadas en los noventa. Las poblaciones latinoamericanas tomaron conciencia que luego de una dcada de sacrificios en trminos de planes de ajuste, despidos masivos, reduccin del Estado, privati-

    4 Doring, M.; Dalponte, B.; Hoffay, M.; (2010). Amrica del Sur frente al acuerdo militar entre Colombia y Estados Unidos: La UNASUR y el CDS en accin en Anuario de Integracin Regional de Amrica Latina y el Gran Caribe 2010 CEGRE/CEHSEU/IEEI/CRIES, no 8, pp. 129.

    LOS CONFLICTOS SURGIDOS EN AMRICA

    LATINA DURANTE BUENA PARTE DEL

    SIGLO XX TUVIERON DOS DENOMINADORES

    COMUNES; EL CARCTER ARMADO DE LAS

    CONFRONTACIONES Y EL ORIGEN HEGEMNICO E IDEOLGICO DE LAS

    DISPUTAS.

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    zaciones y altos niveles de desempleo, el subcontinente continuaba siendo el ms desigual del planeta medido a travs del coeficiente Gini. Esta des-ilusin monumental, se transform en frustracin, apata, desencanto y pola-rizacin.5

    Una constante de orden sistmico explica parcialmente y facilita la re-produccin de la conflictividad en las ltimas dos dcadas: los persistentes niveles de desigualdad en la regin. En Amrica Latina, la desigualdad ho-rizontal6 , entendida como el conjunto de desigualdades econmicas (em-pleo, acceso a la tierra), polticas (par-ticipacin en la toma de decisiones, integracin en el sistema poltico) y sociales (acceso a servicios de salud, educacin) como consecuencia de la pertenencia a un grupo cultural, sigue siendo de las ms altas del mundo.

    Adems, desde finales de los ochenta y principios de los noventa, la insegu-ridad se ha ido vinculando progresi-vamente a nuevos fenmenos como: el crimen organizado, las pandillas ur-banas, el narcotrfico y la delincuen-cia comn, y se ubica hoy entre las principales preocupaciones de los la-tinoamericanos. La inseguridad y los fenmenos asociados a ella producen niveles de violencia que se asemejan, y en algunos casos superan, a los vividos durante los periodos de guerra civil por los pases centroamericanos.

    5 Rojas, C., (Noviembre, 2008).La polarizacin irrumpe en escena. Conferencia Magistral dictada en el marco del IV Congreso Mundial de Mediacin. Bolivia.

    6 Stewart, Frances (2002), Horizontal Inequalities: A Neglected Dimension of Development, Working Paper No. 16, Queen Elizabeth House, University of Oxford, p.p. 7.

    Unidad de Anlisis e Informacin de la Oficina Nacional de Dilogo y Sostenibilidad de la Presidencia del Consejo de Ministros

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    La expansin en la demanda de recursos como el oro, la plata, el zinc, el cobre, el petrleo y el gas, su-mado a un incremento notable en los precios internacionales de estos materiales han producido un crecimiento considerable de la inversin extranjera directa en el sector extractivo en Amrica Latina. La explotacin de recursos naturales no renovables ha sido citada frecuentemente como una de las causales inmediatas de los conflictos violentos, sus fases de escalada y su sostenimiento en el tiempo7.

    Entre las causas particulares de la conflictividad socio-ambiental producto de actividades extractivas se han reseado:

    7 Extractive Industries and Conflict, Guidance Note for Practitioners, European Union-United Nations Interagency Framework Team for Preventive Action. 2012 pp. 8.8 Idem, P 139 Ms detalles en http://eiti.org/10 Ms detalles en http://www.icmm.com/languages/espanol11 Lneas Directrices de la OCDE para empresas multinacionales. Principios Generales.12 Gouley Clotilde Conflictos mineros, interculturalidad y polticas pblicas: el caso de Las Bambas, provincias de Cotabambas y Grau, departamento de Apurmac

    Centro Bartolom de las Casas, Consorcio de Investigacin Econmico y Social. 2005, Cusco. P 84 y 85

    LA CONFLICTIVIDAD VINCULADA A LA EXPLOTACIN DE RECURSOS NATURALES3

    a. PARTICIPACIN DBIL DE COMUNIDADES AFECTADAS, CAMPESINAS E INDGENAS EN LA TOMA DE DECISIONES. A pesar de los avances normativos en varios de los pases de la regin en donde el Derecho a la Consulta Previa ha sido normado va ley, decreto, reglamento, pro-tocolo o incluso va la jurisprudencia de tribunales constitucionales, el involucramiento de las comunidades afectadas, campesinas e indgenas, en las decisiones que habilitan la explotacin de recursos naturales en sus territorios sigue siendo: irregular, espordico, frgil e incompleto. Incluso en los casos en que se implementan procesos de consulta o participacin ciudadana, estos carecen de la legitimidad y respaldo necesarios. Las enormes asimetras existentes entre los actores principales del proceso impiden un dialogo equilibrado y en condiciones de igualdad8.

    b. LA DISTRIBUCIN INEQUITATIVA DE LOS BENEFICIOS ECONMICOS. Por un lado, existe una pre-suncin extendida entre las comunidades y reas en donde se realizan actividades extractivas de que los beneficios econmicos de la empresa no son compartidos con la comunidad, o bien reciben una nfima parte. De otro lado, las fallas en los procesos de planificacin y utilizacin de los fondos sociales y de compensacin, la precarizacin laboral, el incumplimiento de las obli-gaciones de publicacin de resultados econmicos, entre otras razones, contribuyen a reforzar la sensacin que la empresa llega a la zona a contaminar, o utilizar en el mejor de los casos, la tierra y el agua sin contraprestacin alguna. A diferencia de la explotacin de hidrocarburos, los emprendimientos hidroelctricos que en general abaratan la energa en las zonas de operacin y aledaas, o la agroindustria que hace lo propio con los alimentos, los impactos negativos de la minera tienen ms dificultad para ofrecer y presentar beneficios sociales claros como con-trapartida.

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    d. GLOBALIZACIN DE LOS ESTNDARES DE TRANSPARENCIA Y RESPONSABILIDAD SOCIAL. El ac-tivismo internacional, el mayor acceso a la informacin, y la constitucin de plataformas regionales y globales en torno a la cuestin de las industrias extractivas han aumentado la presin sobre go-biernos y empresas para transparentar beneficios econmicos, rentas mineras, hidrocarburiferas y energticas. En consecuencia, se incrementaron los compromisos sociales, laborales, ambientales y legales de la inversin privada en las zonas en donde operan. Entre los efectos positivos de este fenmeno se inscriben las iniciativas voluntarias de transparencia como: el EITI9, cdigos de tica, protocolos para la mitigacin de impactos ambientales, Guas para el involucramiento de comunida-des locales en reas de explotacin como las elaboradas por el Consejo Internacional de Minas y Metales que agrupa a las 20 empresas mineras ms grandes del mundo10, as como la divulgacin de programas de inversin social directa en reas de operacin.

    e. LOS ENORMES DESAFOS Y FALTA DE EXPERIENCIA PARA OPERATIVIZAR E IMPLEMENTAR LOS COMPROMISOS ASUMIDOS POR LOS ESTADOS A NIVEL INTERNACIONAL. Un claro ejemplo es el Convenio 169 de la OIT sobre consulta previa a los pueblos indgenas y tribales que ms all de haber sido ratificado por una gran mayora de pases en Amrica Latina, ha encontrado y contina encontrando desafos para su implementacin efectiva. Es necesario desarrollar una institucionalidad de la consulta que implica: leyes, reglamentos, guas, buenas prcticas, intr-pretes, facilitadores, mapas georreferenciados, censos de poblacin indgena, registros de sus autoridades y posibilidades efectivas de localizarlos cuando hiciera falta, y sobre todo mucha capacitacin y fortalecimiento de capacidades para equilibrar las enormes asimetras existentes entre los actores que participan de dicho proceso.

    f. LAS LIMITACIONES DEL SECTOR PRIVADO EN EL EJERCICIO DE SU RESPONSABILIDAD SOCIAL EMPRESARIAL. A pesar de que se han registrado numerosos avances en materia de Responsabi-lidad Social, predomina una interpretacin minimalista del concepto en donde la calidad de la vida laboral, el medio ambiente y la tica empresarial tienen menor gravitacin que las acciones directas a travs de fondos sociales para mejorar la infraestructura de la comunidad, la educacin o salud de los habitantes en reas de influencia directa. En el mismo sentido, la obligacin de abstenerse de buscar o aceptar excepciones no contempladas en el marco legal o reglamentario, relacionadas con el ambiente, salud, seguridad e higiene, trabajo, tributacin, incentivos finan-cieros u otras11 debe ser observada con mayor rigor en muchos de los pases de Amrica Latina.

    g. DESENCUENTRO Y TENSIN ENTRE COSMOVISIONES. La conflictividad vinculada a la explota-cin de recursos naturales tiene lugar en zonas amaznicas, altoandinas, rurales, reservas ind-genas, reas protegidas y regiones donde habitan pueblos indgenas y tribales. En este tipo de conflictos socio-ambientales los intereses de los actores primarios no solo estn determinados por racionalidades econmicas, sino culturales. El Estado y las empresas mineras vehiculizan va-lores y normas comunes de la cultura occidental moderna mientras las comunidades campesinas e indgenas comparten valores distintos emanados de su propia cultura milenaria. Los conflictos evidencian este desencuentro cultural en un contexto en que los actores actan en funcin a su cultura profunda o a un inconsciente colectivo.12

    c. LA FALTA DE CAPACIDAD DE REGULACIN Y SUPERVISIN PARA GESTIONAR, MEDIR Y REVI-SAR IMPACTOS AMBIENTALES. La institucionalidad para medir los impactos ambientales de las actividades extractivas es relativamente reciente. Incluso en pases con enorme tradicin minera como Per, el Ministerio de Ambiente fue creado hace apenas 6 aos. Las oficinas que realizan diagnsticos ambientales sobre contaminacin, huellas de las obras, anlisis y evaluacin de Estudios de Impacto Ambiental, o incluso las que disean polticas pblicas de proteccin del medio ambiente estn terminando de construir sus herramientas, procedimientos, reglamentos y buenas prcticas.

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    er presenta en mayor o menor grado las siete caractersticas mencionadas precedentemente como catalizadores de la conflic-tividad producida por la explota-

    cin a gran escala de recursos naturales. Esta enumeracin no pretende ser exhaustiva y refleja las reflexiones incipientes de estudio-sos y practicantes en un campo que est en plena construccin. Sin embargo, su enorme riqueza mineral, su carcter pluricultural, su geografa, la estructura de su economa, su propio proceso de transicin democrtica, las iniciativas de descentralizacin ensaya-das hasta el momento y su marco normativo definen un tipo particular de conflictividad socio ambiental peruana que merece ser

    LAS PARTICULARIDADES DEL CASO PERUANO4

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    analizado y que ha sido el antecedente para el desarrollo de una institucionalidad para la prevencin y gestin de la conflictividad.

    A. GRAVITACIN DE LAS ACTIVIDADES EXTRACTIVAS EN LA ECONOMA PERUANA

    Y EFECTOS DE LA GLOBALIZACIN.

    Per es al da de hoy el tercer productor mundial de Cobre, Plata y Zinc y el quinto de Oro y Plomo.13 Es adems el primer productor latinoamericano de Estao, Zinc, Oro y Plomo. La minera, desde la dcada del noventa, se ha ido consolidan-do y constituye hoy el principal sector exportador del pas. Segn clculos de Macroconsult para la Sociedad Nacional de Minera, Petrleo y Energa, en los ltimos 10 aos el va-lor de las exportaciones mineras metlicas ha crecido nueve veces, llegando a US$ 27,361 millones en 2011, lo cual repre-sent el 59% del total de exportaciones.14

    Hasta agosto del 2014, el Ministerio de Energa y Minas tiene una cartera estimada de proyectos Mineros que asciende a US$ 61,279 millones, compuesta por 52 proyectos principa-les, e incluye obras de ampliacin, proyectos en etapa de exploracin avanzada as como proyectos con estudio am-biental aprobado o en proceso de evaluacin.15 En un con-texto internacional en que aumenta la competencia por los recursos naturales hacen su aparicin empresas chinas e In-dias que disputan la plaza y el mercado a las empresas occi-dentales. Per es un claro ejemplo de esta dinmica ya que China encabeza el ranking de pases inversores con 13,839 millones de dlares, un 23% de la totalidad de la cartera,

    13 U.S. Geological Survey, Mineral Commodity Summaries, January 201314 Citado en Extraccin de Recursos Naturales, Desarrollo Econmico e Inclusin Social, Cynthia

    A. Sanborn Juan Luis Dammert B. Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico 16 de febrero de 2013 ,Per p 6

    15 Cartera Estimada de Proyectos Mineros, Ministerio de Energa y Minas del Per, 2013. http://www.minem.gob.pe/minem/archivos/file/Mineria/INVERSION/2014/cepm0514.pdf

    SEGN EL PROPIO MINISTRO DE MINAS, EL SECTOR MINERO APORTAR EL 30% DEL CRECIMIENTO

    ECONMICO DEL PAS HASTA EL 2016. EL SECTOR EXTRACTIVO ES UNO DE LOS PRINCIPALES

    CONTRIBUYENTES AL TESORO PBLICO.

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    seguido por Canad y Estados Unidos.16 China es al mismo tiempo el segundo destino ms importante de las exportaciones mineras peruanas con el 21% del total, detrs de Suiza y antes que Canad.

    La minera peruana ha crecido a una tasa promedio de 7.1% anual en la ltima dcada. La tasa de crecimiento sectorial ms alta del perodo. Segn el propio Mi-nistro de Minas, el sector minero aportar el 30% del crecimiento econmico del pas hasta el 2016. El sector extractivo es uno de los principales contribuyentes al tesoro pblico. La minera aport en 2011 el 15% del total de tributos recaudados y se calcula que durante el 2012 y 2013 ese porcentaje aumentara entre uno y dos puntos porcentuales.

    El crecimiento notable del sector y el volumen de dicha cartera minera represen-taron una expansin geogrfica y fsica de la actividad que conllev un mayor uso de tierras y agua para sostener los niveles de actividad.

    B. RGIMEN DEMOCRTICO, EMERGENCIA DE NUEVOS ACTORES Y DESCENTRALIZACIN

    A partir de los aos 80 y al menos hasta el ao 2000, la manera de gestionar la conflictividad social estuvo fuertemente permeada por el patrn de represin caracterstico de la totalidad de las dictaduras en Amrica Latina. La violencia estatal se utiliz en la mayora de los casos para neutralizar la protesta social.17 A

    16 Idem p. 3.17 Entrevista funcionario de la Autoridad Nacional del Agua. 20 enero 2014. No se precisar la autora de algunas de las declaraciones

    realizadas por los entrevistados con la finalidad de salvaguardar la confidencialidad que conlleva el ejercicio de sus cargos acorde a las respectivas instituciones para las que cumplan o cumplen funciones. Se proporcionara un listado de la totalidad de entrevistados como anexo al presente trabajo.

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    partir del ao 2000 se registra un crecimiento de la conflictividad social cuyo caso ms paradigmtico fue el conflicto de Bagua en julio del 2009 que termin con la muerte de 33 personas.18

    El contexto peruano actual, en lnea con los perfiles de la conflictividad latinoa-mericana descritos precedentemente, muestra una multiplicacin de actores y una diversidad de demandas. El tringulo de actores clave: Estado-empresas-sindicatos mineros tpico de dcadas pasadas, no es representativo a todos los actores sociales (frentes de defensa ambiental, las organizaciones indgenas, los alcaldes, los presidentes regionales, los movimientos campesinos y de mu-jeres, las organizaciones ambientalistas, las rondas campesinas y la Iglesia cat-lica). Estos ltimos exigen: una distribucin ms equitativa de los beneficios de la explotacin minera, una gestin transparente, la necesidad de que exista un mecanismo de consulta previa y un control riguroso de los impactos ambientales que tal explotacin produce.19

    Por otro lado, la capacidad de gestin de los gobiernos regionales y alcaldes es particularmente sensible a partir del proceso de descentralizacin iniciado en 2003; si bien algunas regiones reciben cuantiosos ingresos por concepto de re-galas y canon minero, estas autoridades no tienen poder de decisin sobre las actividades extractivas en sus territorios, aumentando la tensin entre el Gobier-no Nacional, autoridades regionales/locales y los ciudadanos en los casos en que existe oposicin a determinadas iniciativas.

    18 Defensora de la Repblica del Per. Informe de Adjunta N 006-2009-DP/ADHPD. Actuaciones Humanitarias realizadas por la Defensora del Pueblo con Ocasin de los Hechos ocurridos el 5 de Junio del 2009 en las provincias de Utcubamba y Bagua.

    19 Extraccin de Recursos Naturales, Desarrollo Econmico e Inclusin Social, Cynthia A. Sanborn Juan Luis Dammert B. Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico 16 de febrero de 2013 ,Per p 7

    A PARTIR DEL

    AO 2000 SE REGISTRA UN CRECIMIENTO DE LA CONFLICTIVIDAD SOCIAL CUYO CASO MS PARADIGMTICO FUE EL CONFLICTO DE BAGUA EN

    QUE TERMIN CON LA MUERTE DE

    Julio del 2009

    33PERSONAS

  • EL CASO PERUANO

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    En el mismo sentido, la capacidad de implementar proyectos de infraestructura o simplemente gastar el dinero transferido por la nacin ha representado un enorme reto. En el 2011 los gobiernos regionales lograron ejecutar menos del 60% del total de canon recibido, y en algunos casos como Puno incluso menos20.

    C. PREPONDERANCIA DE LA CONFLICTIVIDAD SOCIOAMBIENTAL

    La Oficina Nacional de Dilogo y Sostenibilidad de la Presidencia del Consejo de Ministros registr, en noviembre de 2014, 43 conflictos en etapa de tratamiento, 63% de estos vinculados a industrias extractivas, principalmente a la minera. La distribucin regional de los conflictos mantiene una tendencia similar a meses anteriores con Cajamarca, Loreto y Ancash con una cantidad mayor de casos registrados. En la misma fecha, la Defensora del Pueblo, que posee su propia me-todologa para registrar conflictos, contabiliz un total de 205 conflictos sociales, 162 activos y 43 en estado de latencia. De este total, 132 constituyen conflictos socio ambientales es decir, relacionados al control, uso y/o acceso al ambiente y sus recursos. Dentro de la categora de conflictos socio ambientales, la minera est vinculada a un 57% del total de conflictos. Arequipa, Cajamarca, Junin y Lo-reto son las regiones que ms conflictos experimentan21.

    20 Extraccin de Recursos Naturales, Desarrollo Econmico e Inclusin Social, Cynthia A. Sanborn Juan Luis Dammert B. Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico 16 de febrero de 2013 ,Per p

    21 Boletn Territorio, reflexiones desde la gestin Pblica, la conflictividad y el desarrollo en Willaqniki Nro. 24. Informe de diferencias, controversias y conflictos sociales. Oficina Nacional de Dialogo y Sostenibilidad. Presidencia del Consejo de Ministros Per. Noviembre 2014.

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    D. PARTICIPACIN, TRANSPARENCIA Y CONSULTA PREVIA

    Para la totalidad de los expertos consultados existe consenso en sealar que las reas de exploracin y explotacin de recursos naturales en el Per son al mis-mo tiempo zonas con alta concentracin de pobreza, profundas brechas sociales, ausencia histrica del aparato estatal, tejido social fracturado y presencia de pue-blos indgenas, campesinos o alto andinos con fuertes lazos con sus respectivos ecosistemas. Si bien la conflictividad social en zonas rurales, selvticas o alto an-dinas siempre ha existido, la irrupcin de las actividades extractivas en estas reas marginadas histricamente, en muchos casos fuertemente golpeadas a lo largo del conflicto armado, visibiliza a sus pobladores, fuerza el debate sobre los com-promisos internacionales firmados por el Estado como el derecho a la consulta previa a pueblos indgenas y aumenta la tensin entre ambas cosmovisiones.

    El aumento de la informacin disponible y, por ende, los beneficios que se po-dran lograr con la explotacin de los recursos naturales; as como los riesgos que esta actividad acarrea, junto a nuevos liderazgos surgidos a partir de la salida del gobierno del presidente Alberto Fujimori, generan una mayor presin para de-mandar mecanismos de participacin en las decisiones, transparencia y consulta previa para las iniciativas que pudieran afectar las formas de vida y el territorio en donde habitan los pueblos originarios.

    Per es el segundo pas latinoamericano miembro de la Iniciativa Voluntaria para la Transparencia en Industrias Extractivas (EITI por sus siglas en Ingls) y ha sido reconocido como pas cumplidor en 2012. La Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas es una alianza estratgica que rene a nivel global a go-biernos, empresas extractivas de minera, petrleo y gas, grupos de la sociedad

    del total de conflictos est vinculada a la minera, dentro de la categora

    de conflictos socio ambientales

    70.5%

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    civil y organizaciones internacionales para aplicar criterios de transparencia en los pagos que hacen las empresas mineras, petroleras y gasferas a los gobiernos y en los ingresos que los gobiernos reciben de estas empresas22 .

    Las empresas adems deben cumplir una serie de requisitos de divulgacin y reporte de sus actividades. Sin embargo, diversos sectores de sociedad civil recla-man mayor informacin sobre los procesos de otorgamiento de concesiones as como sobre la elaboracin y divulgacin de los estudios de impacto.

    Algo similar ocurre con los mecanismos de participacin ciudadana vigentes que operan centralmente para la elaboracin y aprobacin de los Estudios de Impac-to Ambiental (EIA), pero una vez que ya ha sido otorgada la concesin. El Minis-terio de Energa y Minas (MEM) desarrolla una actividad importante que incluye

    talleres participativos, audiencias, esquemas de monitoreo conjunto y vigilancia ambiental participativa. Sin embargo, es necesario analizar la efectividad de estas medidas tenien-do en cuenta la asimetra enorme entre las partes, sobre todo en materia de control de la informacin y capacidad de decidir sobre las iniciativas de manera previa.

    Per es adems el nico pas latinoamericano que ha san-cionado una Ley de consulta previa a los pueblos indgenas u originarios en el ao 2010, luego de los trgicos aconte-cimientos de Bagua23. La ley fue promulgada en 2011 por el presidente Ollanta Humala y su reglamento se elabor a lo largo del 2012. Tres organizaciones sociales importantes se retiraron del dilogo en torno a la elaboracin del reglamen-to, entre otras razones, porque entendan que la consulta deba ser vinculante. La implementacin efectiva de la con-sulta requiere: una institucionalidad que debe construirse;

    un censo de poblaciones indgenas que implicara una definicin sobre quienes entran dentro de esa categora y quienes no; una base de datos georreferenciada sobre las poblaciones en el pas; intrpretes y facilitadores; registro de autorida-des de los pueblos; y, suficiente capacidad de acompaamiento permanente por parte de la unidad promotora de la medida junto a la entidad encargada de ase-sorar y articular la poltica estatal de implementacin de la consulta por medio del Viceministerio de Interculturalidad.

    En resumen, los conflictos socio ambientales, desnudan los cuestionamientos existentes a los mecanismos vigentes para la toma de decisiones en los procesos de aprobacin de los proyectos de inversin minera, petrleo, gas e hidro-ener-gticos. En muchos casos la poblacin no acepta los procedimientos existentes de participacin ciudadana para aprobar los EIA y responde aglutinndose en torno a las autoridades municipales y convocando consultas ciudadanas de tipo plebiscitario. Las protestas demandan participacin, pero en algunos casos cues-tionan la potestad de decidir sobre las licencias de exploracin y explotacin.24

    22 http://eiti.org/Peru y http://eiti.org/new-events/peru-president-says-eiti-needed-to-heal-the-wounds23 http://es.wikipedia.org/wiki/Masacre_de_Bagua24 Caballero Martin Vctor, Conflictividad Social y Gobernabilidad en el Per. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Instituto

    Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral La Paz - Bolivia: PNUD 2012. P 19.

    PER ES EL SEGUNDO PAS LATINOAMERICANO

    MIEMBRO DE LA INICIATIVA VOLUNTARIA DE TRANSPARENCIA EN

    INDUSTRIAS EXTRACTIVAS (EITI POR SUS SIGLAS

    EN INGLS) Y HA SIDO RECONOCIDO COMO PAS

    CUMPLIDOR EN 2012.

  • INSTITUCIONALIDAD PARA EL DILOGO Y LA PREVENCIN DE CONFLICTOS

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    A. EL PASADO RECIENTE

    La mayora de las personas consultadas para este trabajo coinciden en identificar tres perodos diferenciados en el patrn de la conflictividad social peruana a par-tir de la recuperacin democrtica de 1980.

    En primer lugar, la dcada 1980-1990 caracterizada por los intentos de recomposicin de la institucionalidad del Estado en un contexto de guerra contrainsurgente que termina durando ms de 15 aos y costando alrededor de 70mil vidas. Esta dcada se caracteriza por el fracaso econmico, la hiperinflacin y el descontento generalizado. La lgica de represin permea la forma en que el Estado lidia con el conflicto social apagando los levantamientos en zonas rurales e impidiendo la reconstruccin de los liderazgos sociales, sobre todo en zonas alto andino, selvtico y rural.

    En cierta medida este abordaje se mantiene durante la dcada de gobierno del ex presidente Fujimori quien utiliza una combinacin de mecanismos de cooptacin, mano dura y deslegitimacin de mtodos violentos para conseguir fines polticos en un marco de recuperacin econmica.25 La mayora de las protestas durante la primera dcada de 1990 fueron de ndole sindical-salarial. El desprestigio de los partidos polticos, las prcticas de democracia plebiscitaria implementadas por la mxima autoridad de turno y su condena a los mtodos violentos de protesta y reivindicacin contribuyen a minimizar los conflictos. Durante el perodo 1990-2000 se opera una transformacin estructural del estado peruano a partir de las reformas econmicas de tinte liberal que se ponen en marcha. Al igual que en otros pases de Amrica Latina, en el Per se inicia un proceso de achicamiento del estado, privatizaciones, apertura econmica y liberalizacin de la economa en sintona con los postulados del denominado Consenso de Washington.

    En el ao 1992 comienza el repliegue de Sendero Luminoso y el siguiente ao se sanciona la nueva constitucin que favorece la apertura econmica y la inversin extranjera. La ley de fomento en el sector agropecuario, que habilita el usufructo, es sancionada en 1991, seguida de la Ley Orgnica de Minera y Ley Orgnica de

    25 Bravo Alarcn Fernando, Conflictos Socio Ambientales y Estado en el Per ponencia para el IV congreso Iberoamericano sobre Desarrollo y Ambiente- Conflictos Ecolgicos Distributivos. 5-10 Octubre 2009. Bogot p.4.

    CONFLICTIVIDAD E INSTITUCIONALIZACIN DEL

    DILOGO Y LA PREVENCIN DE CONFLICTOS 5

    19901980

    20001990

    1992

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    Hidrocarburos durante el ao 1993, dando inicio formal al proceso de exploracin y explotacin a gran escala de los recursos naturales. En el ao 1995 se crea Perupetro S. A. la Empresa Estatal de Derecho Privado, que en representacin del Estado peruano, se encarga de promocionar, negociar, suscribir y supervisar contratos para la exploracin y explotacin de hidrocarburos en el pas. Recin a partir del 1998-1999 se visualiza una conflictividad social creciente como respuesta a los intentos releccionistas del ex presidente y las sospechas extendidas de corrupcin en su Gobierno.

    En materia de medio ambiente, comienzan las primeras menciones a la necesidad de crear espacios de dilogo y concertacin. En el ao 1998 se crea el Marco Estructural de la Gestin Ambiental (MEGA) que incorpora la prevencin, el dilogo y la concertacin a sus funciones. En el mismo sentido el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) se crea en el ao 1994 y comienza a funcionar en 1997. Este consejo incorpora gobiernos regionales y municipales y coordina acciones con sociedad civil y sector privado a travs de la concertacin y el dilogo.

    Para varios intelectuales y activistas de la sociedad civil consultados hacia fines de los 90 y comienzos del 2000, se visibiliza primero y entra en crisis luego, la relacin poblacin-empresa que se estableca en los hechos a partir de que el estado otorgaba una licencia o autorizacin en Lima pero no tena ni presencia ni capacidad en el terreno para ordenar y regular dicha relacin. El rol del Estado en este esquema era el de proveedor del marco legal. Casi al mismo tiempo comienza el proceso de sancin del canon minero.

    Esta relacin bilateral empresa minera - comunidad, a decir de un representante del sector minero, produjo buenos resultados pero se caracteriz por ser metalizada y generar dependencia a partir de la prestacin de servicios sociales, la negociacin y en algunos casos la cooptacin. Este esquema o relacin, fortalecido an ms a partir de la implementacin del aporte voluntario en 2007, se caracteriza por una ausencia del Estado y de los gobiernos regionales y municipales en los anillos 1 y 2 zonas de influencia directa.

    La contradiccin central, segn otro anlisis de la sociedad civil, se desplaza del binomio trabajador minero-empresa al binomio empresa-comunidad, generndose una contradiccin abierta entre la empresa minera y entorno poblacional a causa de la irrupcin y utilizacin que hace la compaa de los recursos de agua y tierra.

    A partir del ao 2000 comienza un proceso de apertura poltica genuino en donde se visibilizan los liderazgos sociales que se haban comenzado a reconstruir durante los aos 90, en paralelo a una serie de episodios que disparan conflictos abiertos vinculados a la explotacin de recursos naturales. La actividad de las organizaciones no gubernamentales ambientalistas aumenta y contribuye a despertar la consciencia de grupos indgenas y campesinos.

    2000

    1993

    1997

  • INSTITUCIONALIDAD PARA EL DILOGO Y LA PREVENCIN DE CONFLICTOS

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    2002

    2009

    2006

    2004

    En junio del ao 2000 un camin de transporte produjo el derrame de 151 kilogra-mos de mercurio metlico en la localidad de Choropampa, Cajamarca.26 Unos mil campesinos fueron afectados por este accidente y segn investigadores, luego de ms de ocho aos de ocurrido el derrame la poblacin sigue reportando la existencia de temblor corporal, insomnio, irritabilidad del carcter, prdida de memoria, sarpullido intermitente, epistaxis o hemorragia nasal, desmayos intem-pestivos, aparicin de casos de ceguera e intensos dolores renales27.

    El primer megaproyecto que fue detenido como consecuencia de la protesta so-cial fue Tambo Grande, en el ao 2002, en el departamento de Piura. Ese mismo ao, los intentos de privatizacin de EGASA Per desembocaron en el Arequi-pazo. A este episodio le siguen las protestas para detener la explotacin de los cerros Quillish en el ao 2004, y Combayo en el ao 2006.

    El megaproyecto gasfero Camisea desarrollado entre el 2003 y el 2005 ha sido identificado como un punto de inflexin tambin por su magnitud, y porque de alguna manera obliga al Estado a organizarse ante un mega proyecto que en aquel momento fue el emprendimiento energtico ms grande del pas. Camisea adems atrajo la atencin de organismos internacionales como el BID que ejer-cieron su influencia para incorporar buenas prcticas y compromisos especficos en los contratos. Es as que Camisea ha sido sealado como una buena prcti-ca por varios entrevistados, porque rompe el abordaje sectorializado que exista hasta el momento para tratar los grandes emprendimientos. Se crea un grupo tcnico de coordinacin interinstitucional, se fortalece el mecanismo de fiscali-zacin ambiental denominado OSINER en aquel momento y se establecen compromisos sociales a travs de un acuerdo entre los funcionarios del MEM, la sociedad civil y el BID. Estos compromisos se materializaron en 21 acuerdos incorporados al contrato, un mecanismo de supervisin entre el estado y el BID, un espacio tripartido con sociedad civil y mecanismos regulares de difusin de la informacin.

    A esta altura se puede hablar de una agudizacin de la crisis del Estado Peruano cuyo punto de inflexin lo constituyen los sucesos de Bagua en 2009, donde mueren 33 personas. Este caso para muchos de los especialistas consultados es la consecuencia directa de la inexistencia de una poltica indgena en el pas.

    En paralelo a la conflictividad socio-ambiental que comienza a perfilarse como la ms compleja y de mayor volumen en el pas, se suceden otros episodios emble-mticos como el paro cocalero en Tingo Mara28 en el ao 2003 o la muerte del Alcalde de Llave en Puno29 en el ao 2004, linchado por vecinos bajo acusaciones de corrupcin.

    26 Ver detalles en http://elcomercio.pe/ciencias/planeta/11-anos-derrame-mercurio-sintomas-persisten-choropampa-noticia-76141027 Marco Arana-Zegarra , El caso del derrame de Mercurio en Choropampa y los daos en la poblacin rural expuesta Rev Peru Med

    Exp Salud Publica. 2009; p 11428 Ver detalles en http://www.larepublica.pe/03-03-2003/cocaleros-deciden-hoy-si-reanudan-huelga29 Ver detalles en ttp://agenciaperu.com/reportes/2004/abr/ilave.htm

  • EL CASO PERUANO

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    A comienzos de la dcada del 2000, la institucionalidad para la prevencin y ges-tin de conflictos y sobre todo para la articulacin de espacios de dilogo, era inexistente tanto en el gobierno como en las empresas. Varios funcionarios re-conocen que no existan oficinas encargadas de lidiar con los conflictos sociales en ningn ministerio, inclusive en la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM); pues la forma de atender los conflictos que iban surgiendo era completamente coyuntural y reactiva. Asimismo, siendo fundamentalmente anglfona la discipli-na de prevencin, gestin y transformacin de conflictos careca de materiales, anlisis y estudios de diplomados, programas de mster o cursos especializados.

    Los consultados reconocen, adems, que en aquel momento se debi hacer el trabajo a tientas, aplicando el conocimiento instintivo de quien interviniese y evitando a posteriori, la percepcin que muchos tuvieron sobre el trabajo de gestin de conflictividad como una labor de bombero realizada casi siempre de forma imprevista, sin informacin ni herramientas de calidad, y con resultados poco previsibles.

    Durante el gobierno del ex presidente Alejandro Toledo, se forma un grupo inte-rinstitucional en el seno del Ministerio del Interior denominado Oficina General de Inteligencia, el cual intenta hacer seguimiento a la conflictividad social sobre la base de informes del servicio de inteligencia. Posteriormente, en el marco de la PCM, se crea una Unidad de Anlisis Estratgico y Prevencin de Conflictos con capacidad reducida.

    Por otro lado, a nivel de empresas, la situacin no era muy diferente. Al ao 2003 no existan equipos de relaciones comunita-rias en las grandes empre-sas mineras que operaban en el Per. En la actuali-dad, son tan relevantes como los de operaciones o los de medio ambiente.

    Un evento sealado por algunos especialistas como trascendental en la gestin de conflictos es el de Combayo, que involucr a la minera Yanacocha en el ao 2006. Marca su relevancia debido a la visita del premier de turno para intentar resolver el conflicto; lo que por un lado, sienta una jurisprudencia que se mate-rializara a partir de ese momento en las denominadas Comisiones de Alto Nivel, formadas desde el ejecutivo para atender situaciones puntuales de conflicto; y por otro, pone en evidencia que la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) deba aumentar sus capacidades para el dilogo y el monitoreo de la conflictivi-dad social y medioambiental. Hasta ese momento, el rgano que haba cumplido un rol importante en la gestin de conflictos haba sido el Consejo Nacional de Descentralizacin (CND), con rango de Ministerio pero en el marco de la PCM.

  • INSTITUCIONALIDAD PARA EL DILOGO Y LA PREVENCIN DE CONFLICTOS

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    Luego, ste organismo se minimiza durante la administracin del ex presidente Alan Garca, convirtindose en la Secretaria de Descentralizacin y asumiendo el rol del Consejo con un pequeo equipo de profesionales encargados de los temas de conflictividad.

    En el mismo ao, la administracin del ex presidente Garca, mediante el Decreto Supremo 380-2006-PCM, crea la Comisin Multisectorial para la Prevencin de Conflictos Sociales con la finalidad de constituir un ncleo con representantes de doce ministerios para disear las estrategias en cada caso y conducir los dilogos y negociaciones, asesorando al premier en la adopcin de estrategias, acciones y polticas que prevengan, anticipen y ayuden a resolver los conflictos. Lamenta-blemente la comisin no termina funcionando ya que se reuna muy poco y los ministerios enviaban representantes de bajo rango e incluso a veces a quien no tuviera un rol definido en la estructura del ministerio respectivo.

    Incluso en una institucin como la Defensora del Pueblo, reconocida al da de hoy por sus tareas de promocin del dilogo y monitoreo de la conflictividad, al momento del derrame de mercurio en Cajamarca, en el ao 2002, no exista un rea especfica de anlisis y seguimiento de la conflictividad, sino que cada defensor adjunto contaba con un asesor en materia de conflictividad vinculada a su rea de competencia.

    Continuando la memoria, es en el ao 2004 que la Defensora del Pueblo crea una Unidad de Prevencin de Conflictos Sociales que termina materializndose en el 2009 en la Adjunta de Conflictos Sociales y Gobernabilidad. Esta adjunta tiene delegaciones a nivel nacional y unidades mviles, fluida relacin con actores so-ciales y organizaciones no gubernamentales, emite boletines mensuales de alta calidad a partir de sus tareas de monitoreo y participa en procesos de dilogo. La Defensora ha jugado un rol clave en la promocin del dilogo y por su prctica institucional ha generado un efecto domin en los otros entes del Estado.

    Desde marzo del mismo ao, esta unidad y posteriormente la Adjunta de Con-flictos Sociales y Gobernabilidad, realiza un monitoreo de los problemas sociales

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    con publicaciones mensuales que son puestas en conocimiento de los sectores llamados a resolver sus controversias. Cabe resaltar que la publicacin de es-tos informes sobre conflictividad representaron no slo un aporte al incipiente campo del dilogo y a la resolucin de conflictos en el Per, sino que ha forzado el debate en torno a la cantidad, ubicacin geogrfica, perfil y tipo de conflicti-vidad, as como los actores involucrados en l. Aunque desde el propio poder ejecutivo, la academia o algunas empresas que operan en el sector extractivo, no coincidan con la metodologa utilizada para el clculo de la cantidad de con-flictos, su publicacin regular desde hace una dcada ha estimulado que desde otros espacios se piense, elabore, clasifique y establezca otras metodologas y categoras para el seguimiento de la conflictividad.

    El primer ministerio en crear una estructura especfica para lidiar con la conflic-tividad y la promocin del dilogo fue el Ministerio de Energa y Minas en el ao 2005. El rea se denomin Oficina General de Gestin Social, siendo creada por resolucin ministerial y reforzada por Decreto Supremo en el ao 2006. En prin-cipio, su funcin aplic al sector minero; luego, se hizo extenso al sector hidro-carburfero bajo la dependencia directa del despacho del ministro. En el 2008, el ministerio elabora las normas que regulan el proceso de participacin ciudadana en el sector minero, las mismas que fueron aprobadas a travs de la Resolucin Ministerial 304-2008-MEM/DM30

    En tanto, en materia de medio ambiente, en el ao 2004 se aprueba la Ley Gene-ral del Ambiente 28611 y la Ley 28245 que crea el Sistema de Gestin Ambiental y su reglamento. Esta normativa le atribuye a las Comisiones Ambientales Regio-nales (CAR) y a las Comisiones Ambientales Municipales (CAM), integradas por la sociedad civil, el sector privado y el Estado, la funcin de promocionar el dilogo y de prevenir los conflictos. Sin embargo, a pesar de haber sido concebidas como

    30 http://intranet2.minem.gob.pe/web/archivos/dgaam/legislacion/RM_304_2008_MEM_DM.pdf

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    una herramienta de vinculacin y articulacin entre Estado empresa socie-dad civil, no logran cumplir la funcin ni el seguimiento de esos espacios.

    En lo referente a la conflictividad vinculada a los recursos hdricos, ntimamente relacionada con las actividades de exploracin y explotacin minera, dado el vo-lumen de agua que se requiere para las mismas, el Reglamento de Organizacin y Funciones (ROF) de la Autoridad Nacional del Agua ( ANA), sancionado a partir de la nueva Ley de Recursos Hdricos 29338, prev la creacin de la Direccin de Gestin del Conocimiento y Coordinacin Interinstitucional, con la funcin especfica de formular y proponer lineamientos y estrategias para la prevencin y gestin de conflictos sociales vincula-dos a la utilizacin de recursos hdricos. Sin duda, la ANA es una institucin cla-ve en materia de prevencin, no solo por su enorme despliegue geogrfico con ms de setenta y dos Administra-ciones Locales del Agua (ALAS) y ca-torce Autoridades Administrativas del Agua (AAAs) distribuidas a lo largo y a lo ancho de todo el territorio nacional, sino por la constitucin de consejos de Cuencas Hidrogrficas, el cual, segn funcionarios de la ANA, jugarn el rol de foros o espacios de concertacin y participacin donde se pueda planifi-car la gestin del recurso hdrico.

    El caso de Bagua representa no solo un punto de inflexin en trminos de la conflictividad, sino tambin en la forma en que el gobierno abordaba los conflictos. En tal sentido, algunos autores sostienen que inmediatamente despus de lo ocurrido, se adopta un diseo descentralizado amplian-do los integrantes de la Comisin Multisectorial a travs del Decreto Supremo DS 056-2009-PCM31 y promoviendo un manejo de los conflictos ms sectorizado y con menos pro-tagonismo de la PCM.32

    Finalmente, en el ao 2010 se crea por Decreto Supremo 10-2010-PCM, la Oficina de Gestin de Conflictos Sociales como rgano tcnico especializado y encargado, entre otras funciones, de propiciar la participacin de instancias de concertacin de la socie-dad civil, as como disear, formular y proponer lineamientos y estrategias para realizar acciones de prevencin, gestin y resolucin de conflictos sociales en los tres niveles de Gobierno33. Esta oficina comienza a desarrollar un aparataje con-

    31 Ver decreto en http://www.pcm.gob.pe/InformacionGral/ogcs/DS_Comision_Conflictos.pdf32 Caballero Martin Victor, Conflictividad Social y Gobernabilidad en el Per. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo,

    Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral La Paz - Bolivia: PNUD 2012. P 26. / Bravo Alarcn Fernando, Conflictos Socio Ambientales y Estado en el Per ponencia para el IV congreso Iberoamericano sobre Desarrollo y Ambiente- Conflictos Ecolgicos Distributivos. 5-10 Octubre 2009. Bogot p 5.

    33 http://www.pcm.gob.pe/InformacionGral/ogcs/DS-010-2010-PCM..pdf

    EL CASO DE BAGUA REPRESENTA NO SOLO UN PUNTO DE INFLEXIN EN TRMINOS DE LA CONFLICTIVIDAD, SINO TAMBIN EN LA FORMA EN QUE EL GOBIERNO ABORDABA LOS CONFLICTOS.

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    ceptual inicial, de manera que las once personas que trabajaban en dicha unidad tenan experiencia de terreno; sin embargo, no existan manuales, categoras de conflicto, herramientas, guas, mecanismos de mapeo ni un sistema para capaci-tar a funcionarios de los tres niveles del Estado.

    El instrumento de resolucin en que se plasmaban las necesidades de comunidades, empresas y en menor medida del Estado, eran las actas de compromiso fir-madas por las partes involucradas y rubricadas por los funcionarios del Estado en general, las comisiones de alto nivel formadas para desplazarse al terreno, los mi-nisterios respectivos, y en menor medida por la Oficina de Gestin y Conflictos Sociales.

    En este contexto, bajo la necesidad de fortalecer las capacidades de monitoreo e intervencin de la PCM, el staff de profesionales de la recientemente creada Oficina de Conflictos Sociales elabora los Lineamien-tos Generales para la Prevencin de Conflictos Sociales en el Per, aprobados por resolucin ministerial 161-2011 de la PCM34. Este es el principal documento de poltica pblica sobre conflictividad en el pas y con-tiene los enfoques, principios, categoras y mecanis-mos de articulacin para la gestin de conflictos entre los diferentes entes del Estado.

    B. EL PRESENTE

    En primer lugar, es posible observar un cambio en la narrativa o discurso de los funcionarios pblicos, activistas de la sociedad civil, acadmicos y empresarios en relacin a la inevitabilidad del conflicto y a la oportunidad que representa para el desarrollo. Varios entrevistados recuerdan cmo hace una dcada las pro-testas y conflictos, propios de las medidas de fuerza adoptadas por las partes, eran condenadas y en general observadas como algo traumtico, peligroso y en definitiva, evitable. Hoy pareciera haberse asumido que el conflicto es parte de los procesos sociales y que en una gran mayora de los casos, si se manejan a tra-vs de procesos dialgicos, pueden representar oportunidades de avance para los sectores menos favorecidos de la poblacin.

    El Per a la fecha posee un dispositivo descentralizado de prevencin de conflic-tos con anclaje en las instituciones que por su naturaleza, funcin y rea de com-petencia deben intervenir en potenciales situaciones de conflicto, y en particular en aquellos vinculados al uso, disposicin, acceso, reivindicacin y gestin de los recursos naturales. Acorde a la constitucin del ao 1993, los recursos naturales del Per se definen como patrimonio de la Nacin, es decir, que no pertenecen ni a los particulares ni al Estado. Este, sin embargo, debe gerenciarlos, disponer, establecer polticas de conservacin y establecer mecanismos transparentes de acceso.

    34 Ver Resolucin en http://www2.pcm.gob.pe/Transparencia/Resol_ministeriales/2011/RM-161-2011-PCM.pdf

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    La administracin del presidente Humala ha hecho una apuesta decidida en favor del dilogo como herramienta de prevencin y resolucin de conflictos, y al mismo tiempo ha buscado ar-ticular de manera ms eficiente la labor de los diferentes sec-tores del poder ejecutivo a travs de la creacin de la Oficina Nacional de Dilogo y Sostenibilidad (ONDS), dependiente de la Presidencia del Consejo de Ministros. Dicha oficina fue creada formalmente a travs del Decreto Supremo 106-2012-PCM pu-blicado en el diario El Peruano el 25 de octubre del ao 2012.36

    En materia de prevencin de conflictos y dilogo, la creacin de la ONDS representa un intento por ordenar y dar coherencia a la estrategia general del Estado, dada la enorme riqueza y complejidad de la institucionalidad descrita precedentemente, y que fuera creada en paralelo al aumento exponencial de la conflictividad social durante la ltima dcada. Entre sus funciones estn: proponer y coordinar con entidades del gobierno estra-tegias de dilogo, mediacin y negociacin para los conflictos que ocurrieran; promover una cultura de paz; implementar mecanismos de alerta temprana con los diversos sectores y niveles de gobierno fomentando el dilogo como meca-nismo de solucin por excelencia; coordinar con las otras entidades de gobierno a nivel regional y local la atencin a los procesos de dilogo, mediacin y ne-gociacin que se generaran, as como colectar y requerir a otras instituciones la informacin en materia de conflictividad que se requiera para el desempeo de sus funciones. Por ltimo, la ONDS tiene la funcin de desarrollar metodologas para la gestin de las controversias, as como el reforzamiento de las capacida-des de dilogo, mediacin y negociacin.

    El Decreto Supremo 106-2012-PCM estipula que la Comisin Multisectorial de Prevencin y Gestin de Conflictos Sociales estar adscrita a la PCM a travs de la ONDS.

    35 Sitio oficial http://www.pcm.gob.pe/etiqueta/oficina-nacional-de-dialogo-y-sostenibilidad36 Ver Decreto en http://www.peru.gob.pe/docs/PLANES/145/PLAN_145__2013.pdf

    PRESIDENCIA DEL CONSEJO DE MINISTROS - PCM35 OFICINA NACIONAL DE DILOGO Y SOSTENIBILIDAD

  • EL CASO PERUANO

    36

    La ONDS desarrolla sus funciones con un enfoque integral de los conflictos, en-tendiendo que muchas veces estos representan oportunidades de desarrollo. El trabajo al interior de la oficina se divide centralmente en cinco reas: Prevencin, en donde se ubica el Sistema de Alerta Temprana y la articulacin interinstitucio-nal con otras unidades del gobierno; Gestin del Dilogo, que implica el diseo y participacin en procesos de dilogo, mediacin o negociacin; la elaboracin de poltica pblica en materia de prevencin de conflictos; Educacin Ciudadana que concentra las actividades de promocin de una cultura de paz; y por ltimo, el rea de Sistematizacin y Documentacin de Materiales, comprendida con in-vestigaciones y experiencias vinculadas con la promocin del dilogo.

    Ms de 300 actas fueron traspasadas a la ONDS por parte de la anterior Oficina de Gestin de Conflictos Sociales; la mayora de documentos contenan clusulas que nunca se cumplieron. Esto sucedi al momento de la creacin de la Oficina, la misma que se inici con once personas.

    Luego de ms de un ao de misin, existe cierto consenso entre los entrevis-tados en relacin a un avance importante, desde la creacin de la ONDS, en la gestin de la conflictividad vinculada a actividades extractivas. Sin embargo, se afirma que quedan an tareas pendientes. Entre los avances y aciertos, se mencionan:

    Un aumento efectivo en la capacidad de despliegue y atencin de la conflic-tividad social y en particular la socioambiental. La ONDS cuenta hoy con 44 personas, un Programa de Alerta y Respuesta Temprana (PART)37 con anclaje en los gobernadores provinciales, articulacin con varios organismos des-centralizados, gobiernos regionales, alcaldes, otras entidades sectoriales y la enorme mayora de las empresas que operan en el sector extractivo, lo que le permite recolectar informacin de calidad e intervenir a tiempo. A enero de 2014, la ONDS registra 57 casos en gestin, de los cuales 31 estn en categora de seguimiento y 22 en tratamiento.38

    Se ha elaborado un cuerpo conceptual con definiciones, modalidades de in-tervencin y tipologa que permite unificar el lenguaje y armonizar las estrate-gias de abordaje al interior del Estado. Aunque estas categoras no coincidan necesariamente con otras elaboradas por la academia u otras instituciones, como la Defensora del Pueblo, por ejemplo, que es una entidad reconocida en el campo de la prevencin y la promocin del dilogo, resultaba imperioso unificar categoras, estrategias y flujos o rutas de intervencin. En este sentido, los documentos y boletines producidos por la ONDS muestran un nfasis par-ticular en las tareas de monitoreo y seguimiento de los acuerdos alcanzados entre las partes.

    37 El Programa de Alerta y Respuesta Temprana prev la existencia de una red de informacin y anlisis con dos niveles de participacin. En el primer nivel se construye inicialmente una red institucional teniendo como eje la participacin de gobernadores regionales, provinciales y distritales; en un segundo momento, se incorporan los jueces de paz, comisarios y funcionarios de campo de los diferentes sectores del Gobierno Nacional; en un tercer momento se incorporarn los Gobiernos Regionales a travs de diferentes direcciones y gerencias; y en un ltimo momento, se incorporan los Gobiernos Locales.

    38 Boletn Territorio, reflexiones desde la gestin Pblica, la conflictividad y el desarrollo en Willaqniki Nro. 24. Informe de diferencias, controversias y conflictos sociales. Oficina Nacional de Dialogo y Sostenibilidad. Presidencia del Consejo de Ministros Per. Noviembre 2014. P81

  • INSTITUCIONALIDAD PARA EL DILOGO Y LA PREVENCIN DE CONFLICTOS

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    La actividad preventiva representa un volumen importante en el trabajo rea-lizado por la ONDS con 58 casos, la enorme mayora en las regiones, 3 casos multirregionales y 1 caso a nivel nacional.39

    Cada uno de los casos en que la ONDS interviene est registrado en una base de datos con su nombre, ubicacin, departamento, descripcin breve de los hechos, actores primarios y secundarios, ltimos acontecimientos, estrategias, pasos a seguir y sectores del Estado que estn vinculados al proceso o tienen responsabilidad en la ejecucin o cumplimiento de alguna de las clusulas.

    Segn uno de los comisionados de la ONDS, se han resuelto 90 casos a lo largo del 2013 y se han movilizado compromisos por el equivalente a 5 mil millones de soles de inversin pblica y privada desde los espacios de dilogo multiactor generados, patrocinados o facilitados por la ONDS.40

    Se ha elaborado una serie de herramientas como los protocolos, reglamentos de funcionamiento para las mesas de dilogo o los boletines informativos so-bre la conflictividad que salen con regularidad y representan un valor agrega-do para la disciplina, una contribucin a mejorar la informacin y un esfuerzo en el sentido de reforzar una cultura de paz.

    Desde la ONDS se ha elaborado una propuesta de Sistema Nacional de Pre-vencin de Conflictos Sociales, cuya conceptualizacin e implementacin fuera anunciada por el presidente Ollanta Humala en su Mensaje a la Nacin en el Congreso, el 28 de julio del 2012. Esta iniciativa busca poner en funcio-namiento una red institucional que articule las diferentes instancias y niveles de Gobierno, afirmando la presencia del Estado en todos los niveles de la so-ciedad. Asimismo, tiene como objeto crear una articulacin efectiva en todos los niveles de gobierno generando una cultura institucional orientada hacia la prevencin.41 El Sistema se basa en tres pilares centrales para toda tarea de prevencin y gestin de conflictos: un sistema participativo de alerta y res-puesta temprana, la identificacin de zonas de riesgo y la institucionalizacin de la prevencin en todos los niveles de gobierno. Resulta clave un dispositivo que involucre a los gobiernos regionales y locales; segn varios especialistas, los conflictos tienden a disminuir o bien a presentar menores niveles de radi-calidad cuando intervienen las autoridades locales.

    La ONDS ha utilizado como estrategia de intervencin las denominadas mesas de desarrollo con el fin de promover un debate y dilogo entre comunidad, empresa y Estado, que exceda la coyuntura marcada por un conflicto. La nocin que se intenta promover es la de un crecimiento y desarrollo integral dialogado. Las mesas de desarrollo fuerzan la presencia de los diferentes ministerios con competencia en los problemas abordados, y ayudan a movilizar la energa institucional y poltica a lugares marginados,

    39 dem p.8540 dem p.2741 Oficina Nacional de Dilogo y Sostenibilidad del Per de la Presidencia del Consejo de Ministros Per . Willaqniki4 Construyendo el

    Sistema Nacional de Prevencin de Conflictos Sociales. Marzo 2013, p 11

  • EL CASO PERUANO

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    discriminados y con bajsima presencia estatal.42 Algunos entrevistados sealan el peligro que las mesas se superpongan con los roles de planificacin y desarrollo sectorial de los ministerios, as como, advierten sobre su dudosa sostenibilidad en el tiempo, ya que se asiste a una proliferacin de las mismas. No obstante, se reconoce que estas han sido una manera inteligente de abordar una coyuntura caracterizada por la desconfianza, el hasto por la falta de cumplimiento de acuerdos pasados y la polarizacin creciente en ciertas regiones. Las mesas de desarrollo, como esquema tripartito o multiactor, tienden en general a durar menos que las antiguas mesas de dilogo, que por lo general duraban varios meses y segn varios entrevistados, hasta aos. En ellas, se acuerdan proyectos de inversin social en donde el Estado y la empresa definen sus aportes, y la ciudadana pone de relieve sus necesidades ms urgentes y aquellas de carcter estratgico. Unos de los aciertos de la ONDS como rgano rector de la estrategia de promocin del dilogo e implementador de las Mesas de Desarrollo, ha sido el de ejercer un fuerte rol de monitoreo posterior a la firma de los acuerdos. Activistas e intelectuales vinculados a la sociedad civil plantearon que el concepto de mesa de dilogo fue muy utilizado durante las administraciones de los ex presidentes Garca y Toledo, pero que se constituan en salidas precarias al conflicto ya que la mayora de las clusulas en las actas firmadas no se cumplan. Desde el sector empresarial se reconoce el acierto del instrumento, aunque se advierte sobre la necesidad de evitar las micromesas y ms bien, promover espacios que concentren a varios distritos. Desde la perspectiva de los gobiernos regionales, se insiste en que la clave es evitar la duracin indefinida de las mesas estableciendo una fecha de inicio y fin con el objetivo de incorporarlas a la institucionalidad existente. Se advierte, adems, sobre la necesidad que las demandas identificadas sean incorporadas a los planes de desarrollo concertado que se elaboran en las regiones, provincias y distritos con participacin de las organizaciones de la poblacin y que estn sujetos a revisin cada cinco aos. En el mismo sentido, se promueve la colegiatura entre autoridades regionales, municipales y de la PCM y ministerios para la conduccin y facilitacin de los espacios multiactor.

    HERRAMIENTAS

    Entre las herramientas desarrolladas y utilizadas por la ONDS para la prevencin y gestin de los conflictos estn: el cuerpo conceptual (ti-pologa y fases de los conflictos, causas y disparadores), el Programa de Alerta y Respuesta Temprana, el equipo de analistas y facilitadores, la base de datos, los protocolos para el funcionamiento de espacios multiactor, la articulacin con gobiernos regionales y locales, las me-sas de desarrollo, los boletines mensuales sobre la conflictividad en el Per y la propuesta de Sistema Nacional de Prevencin de Conflictos Sociales.

    42 Para ms detalles ver -Mesas de Dialogo, Mesas de Desarrollo y Conflictos Sociales en el Per en Willaqniki Nro. 5. Oficina Nacional de Dialogo y Sostenibilidad. Presidencia del Consejo de Ministros Per. Abril 2013

  • INSTITUCIONALIDAD PARA EL DILOGO Y LA PREVENCIN DE CONFLICTOS

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    El Ministerio de Energa y Minas cuenta con una Oficina General de Gestin So-cial (OGGS)43 que es, probablemente, si se la considerara como unidad, la que tiene mayores capacidades y recursos para la prevencin y gestin de conflictos medioambientales.

    Segn el Reglamento de Organizacin y Funciones del MEM, la oficina est encargada de promover las relaciones armoniosas entre las empresas minero - energticas y la sociedad civil, in-cluidos los gobiernos locales y regionales, propiciando el uso del dilogo, la concertacin en el sector y colaboracin en la elaboracin de programas de desarrollo sostenible. Dicha ofici-na depende jerrquicamente del despacho ministerial.

    Como se adelant previamente, el MEM fue el primer ministerio en crear una unidad para la prevencin y gestin de conflictos en el ao 2005. La Oficina General de Gestin Social (OGGS) es, adems, la encar-gada de promover, difundir y aplicar los mecanismos de participacin ciudadana previstos en el sistema de promocin de inversiones del pas. En este sentido, se han elaborado reglamentos de Consulta y Participacin Ciudadana para las acti-vidades de hidrocarburos y minera.

    A efectos de evaluar el componente social de los diferentes estudios de impacto ambiental (Declaracin Jurada, Evaluacin Ambiental, Estudio de Impacto Am-biental y Estudio de Impacto Ambiental Semidetallado) ha sido necesario elabo-rar una Gua de Relaciones Comunitarias.

    Por otro lado, la OGGS posee al da de hoy 42 empleados directos y trabaja en varias reas temticas, de las cuales la prevencin y gestin de la conflictividad ambiental integran una sola. La oficina tiene, adems, competencia directa en la gestin de fondos sociales constituidos por las empresas, es rgano fiscalizador de la iniciativa voluntaria EITI, analiza y considera las solicitudes de la cooperacin internacional vinculadas con asuntos sociales, y cumple roles de asesora tcnica en los procesos de consulta previa en el sector extractivo.

    43 http://www.minem.gob.pe/sector.php?idSector=3

    MINISTERIO DE ENERGA Y MINAS - MEM

  • EL CASO PERUANO

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    Una de las tareas ms relevantes que lleva a su cargo es la de dar seguimiento a los compromisos sociales que asumen las empresas con las poblaciones afecta-das. Para ello, la oficina ha elaborado una propuesta de Sistema de Seguimiento y Alerta Temprana de Compromisos Sociales (SSAR) con la finalidad de monitorear el cumplimiento de los compromisos sociales adquiridos entre las empresas y el entorno social de su rea de influencia.

    La Oficina General de Gestin Social planea doblar la cantidad de personal para fines de ao 2014 cuando contar con 85 empleados. Durante el mismo ao abri-rn oficinas descentralizadas en 10 regiones del pas.

    HERRAMIENTAS:

    Entre las mltiples herramientas que utilizan para el monitoreo y la gestin de conflictos medioambientales estn: los manuales de parti-cipacin ciudadana basados en los reglamentos, los talleres de sensi-bilizacin en comunidades afectadas, la implementacin de dilogos tripartitos en la regin amaznica, la formulacin de planes de desarro-llo conjunto, los diplomados en resolucin de conflictos para personal y actores sociales, los mapeos de actores en zonas de exploracin y explotacin, y la Gua de Relaciones Comunitarias.

  • INSTITUCIONALIDAD PARA EL DILOGO Y LA PREVENCIN DE CONFLICTOS

    41

    El MINAM no participa en el proceso de otorgamiento de autorizaciones para las operaciones vinculadas a industrias extractivas, ni posee facultades para la gestin y el uso de agua, ya que la Autoridad Nacional del Agua (ANA) est ads-cripta al Ministerio de Agricultura, ente que desarrolla tareas de fiscalizacin de estndares de calidad ambiental que puedan influir en el impacto de las activi-dades mineras. Una novedad importante en la poltica ambiental del pas que definitivamente podra tener un impacto en los flujos de conflictividad vinculada a las actividades extractivas, es la sancin y promulgacin de la ley que crea un Servicio Nacional de Certificacin Ambiental para las Inversiones Sostenibles (SE-NACE); entidad interministerial que ser presidida por el Ministro de Ambiente y que ser encargada de revisar y aprobar los estudios del impacto ambiental de los proyectos de inversin pblica y privada.

    En el seno del Ministerio de Medio Ambiente se ubica la Oficina de Asesora-miento de Asuntos Socio Ambientales44 encargada de dar apoyo sustantivo a los procesos de dilogo relacionados con el uso, disposicin, acceso, reivindicacin y gestin de los recursos naturales. Esta oficina posee una base de datos com-pleta con la totalidad de los conflictos socio-ambientales existentes en el Per. A comienzos del ao 2014 existan, de acuerdo a dicha base, 34 casos activos, 22 de los cuales tienen compromisos puntuales a los que la oficina debe dar segui-miento. El seguimiento puede tomar la forma de participacin en las sesiones de las mesas de desarrollo, grupos de trabajo tcnico o asistencia a las reuniones de la secretaria tcnica. Es preciso resaltar que esta oficina posee nueve redes de alerta temprana constituidas.

    La participacin de esta entidad ha sido clave en procesos complejos como el de Tintaya en el ao 2012, ya que posee herramientas tcnicas que pueden ser utili-zadas de manera participativa para mejorar la informacin existente y lograr una comprensin conjunta de problemas y potenciales soluciones. La oficina, posee un plan de capacitacin en la temtica de alerta temprana y edita un boletn in-formativo denominado Dilogo con artculos de opinin, entrevistas, normativa y un calendario de actividades vinculadas al sistema nacional de Informacin Ambiental (SINA).45

    44 Sitio oficial http://www.minam.gob.pe/oficina-de-asesoramiento-en-asuntos-socio-ambientales-oaas/45 Ver el nmero 2 del Boletn Dialogo en http://sinia.minam.gob.pe/index.php?accion=verElemento&idElementoInformacion=1443

    MINISTERIO DEL AMBIENTE - MINAM

  • EL CASO PERUANO

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    HERRAMIENTAS:

    La construccin de lneas de base y diagnsticos; los comits de mo-nitoreo ambiental y sanitarios conjuntos que involucran a autoridades locales, nacionales y sociedad civil; las redes de alerta temprana; la di-vulgacin y presentacin de estudios; y los planes de monitoreo inte-grados, son las herramientas utilizadas por la Oficina. Por otro lado, los informes elaborados son validados con tcnicos designados por la sociedad civil, los gobiernos municipales y el gobierno regional; la ca-pacitacin a redes comunitarias; y el boletn informativo Dilogo.

    Cabe resaltar que, en el seno de MINAM se encuentra la Di-reccin General de Polticas, Normas e Instrumentos de Gestin Ambiental46 que, aunque no tiene actividades de intervencin directa en materia de prevencin de con-flictos y promocin del dilogo, est elaborando en la ac-tualidad un software para el seguimiento de conflictos socio ambientales. Esta oficina hace el seguimiento a dos espa-cios clave en materia de poltica ambiental, donde se pro-ducen intercambios y dilogos para fijar criterios y polticas ambientales: la Comisin Ambiental Transectorial que rene a las entidades del ejecutivo con competencia ambiental a nivel ejecutivo, y la Comisin Multisectorial Ambiental en donde est presente la sociedad civil y que se instal nue-vamente durante el ao 2013.

    Por ltimo, y siempre adscrito al MINAM, se encuentra el Or-ganismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental (OEFA) creado en el ao 2008 mediante Decreto Legislativo 1013. No obstante, inici sus actividades en el ao 2010.

    El OEFA posee una Coordinacin General de Gestin de Conflictos Socio-am-bientales (CGGCS)47 encargada de articular las acciones de prevencin, monito-reo, atencin y registro de aquellos conflictos socioambientales vinculados di-rectamente a las competencias de la OEFA. En la CGGCS trabajan diez personas de perfiles diversos: socilogos, politlogos y abogados. La oficina orienta sus esfuerzos a reconstruir la confianza entre las comunidades y el Estado. Se prio-rizan tres factores en el ejercicio de sus funciones: el tiempo de respuesta, la cobertura geogrfica y el alcance de la respuesta que se pueda proveer. Poseen una oficina en cada una de las regiones con la excepcin de San Martin, Amazo-nas, Ucayali y Hunuco en donde planean abrir espacios durante el prximo ao. Cada oficina cuenta con unas seis personas. Adems de este despliegue nacional, la OEFA cuenta con 200 inspectores que estn constantemente movindose por el territorio del pas.

    46 Sitio Oficial http://www.minam.gob.pe/politicas/47 Sitio Oficial http://www.oefa.gob.pe/?page_id=31876

    UNA NOVEDAD IMPORTANTE EN LA

    POLTICA AMBIENTAL DEL PAS ES LA SANCIN

    Y PROMULGACIN DE LA LEY QUE CREA UN SERVICIO NACIONAL

    DE CERTIFICACIN AMBIENTAL PARA LAS

    INVERSIONES SOSTENIBLES

    (SENACE)

  • INSTITUCIONALIDAD PARA EL DILOGO Y LA PREVENCIN DE CONFLICTOS

    43

    Otra herramienta efectiva en materia de prevencin y vinculacin con la socie-dad es el Sistema Nacional de Denuncias Ambientales, que permite a los ciuda-danos comunicar presuntas violaciones a la normativa ambiental y activa una inspeccin por parte de la oficina. El OEFA est terminando la constitucin de una Red Universitaria de Capacitacin y Evaluacin Ambiental (RUCEFA) que se integrar con voluntarios que han recibido capacitacin por parte del MEM. Para ello, se han firmado convenios con 21 universidades.

    La CGGCS ha comenzado a implementar su Sistema de Alerta Temprana (SAT) que se alimenta a travs de sus oficinas regionales en donde se colecta informa-cin del terreno, de medios locales, se registran protestas y se cruza informacin con el Sistema de Denuncias de ser necesario. La totalidad de la informacin es procesada por analistas en las oficinas de Lima. En ningn caso, la respuesta pue-de tardar ms de 48 horas desde que se ha dado la orden de despliegue.

    HERRAMIENTAS:

    Estas son: software para el registro de casos; Mapa de Conflictos So-cioambientales; Red de Informacin Comunitaria; Sistema de Alerta Temprana y Gestin Rpida; Gua para la Identificacin y Anlisis del Conflicto; y Gua para la Participacin en Espacios de Dilogo y Nego-ciacin.

  • EL CASO PERUANO

    44

    A pesar de no contar con un equipo o unidad formal especializada en preven-cin de conflictos en el seno del MINAGRI y que los temas son centralizados y gestionados por las direcciones temticas como se ver a continuacin, el nue-vo Reglamento de Organismo y Funcionamiento (ROF) del organismo pretende crear dicha unidad a partir de un trabajo conjunto de las diferentes entidades adscriptas al ministerio que tienen presencia en todo el pas.

    Bajo el amparo de este ministerio existe un mecanismo de dilogo, concertacin e interlocucin casi permanente que opera a tres niveles. Por un lado, la Direc-cin General de Competitividad Agraria se encarga del vnculo con los sectores que cultivan seis productos sensibles para el pas y pasibles de generar episodios conflictivos (algodn, maz, papa, alpaca, caf y arroz). Para cada uno de estos productos hay un equipo especfico que interlocuta, monitorea e intenta man-tener relaciones de colaboracin con los productores. Es razonable pensar que cualquier protesta de los sectores se manifieste previamente en alguna de las mltiples conversaciones que se tienen con los funcionarios del Ministerio. El Instituto de Investigacin Agraria (INIA) y el Servicio Nacional de Sanidad Agraria (SENASA) acompaan la labor de la direccin.

    La relacin con los gremios del sector, la Junta Nacional de Usuarios de Riego, la Convencin Nacional de Agro Peruano, y la Confederacin Nacional Agraria est a cargo de un punto focal quien especficamente aborda los temas de normativi-dad agraria, generacin de polticas y facilita mecanismos de cogestin.

    Por ltimo, los temas hidrulicos son coordinados desde la Direccin General de Infraestructura Hidrulica con la Autoridad Nacional del Agua (ANA).

    48 Sitio Oficial http://www.minag.gob.pe/portal/

    MINISTERIO DE AGRICULTURA Y RIEGO - MINAGRI48

  • INSTITUCIONALIDAD PARA EL DILOGO Y LA PREVENCIN DE CONFLICTOS

    45

    La ANA es la entidad dependiente del Ministerio de Agricultura encargada de implementar la Estrategia Nacional y el Plan Nacional de Recursos Hdricos aprobado en el ao 2009. Segn su Reglamento de Organizaciones y Funciones (ROF), la Direccin de Gestin del Conocimiento y Coordinacin Interinstitucio-nal tiene como funcin especfica formular y proponer lineamientos y estrate-gias para la prevencin y gestin de conflictos sociales vinculados con la utili-zacin de recursos hdricos. Existe en la actualidad, un Equipo de Gestin de las Controversias Hdricas que ser formalmente creado a partir de la publicacin del prximo ROF. El equipo es profesional, multidisciplinario y lleva una matriz de cada uno de los casos en que existen controversias o potenciales conflictos en torno al acceso, uso o distribucin del agua. En la actualidad, el Per po-see 51 casos de controversias hdricas. La ANA posee un software que permite ubicar en el territorio nacional el lugar exacto, el tipo de conflicto y los actores primarios y secundarios del caso. Desde esta oficina se produce el informe so-bre el Estado Situacional de Controversias Hdricas. La amplia cobertura que le dan las Autoridades Administrativas del Agua-AAA, con 72 oficinas en todo el territorio nacional permite la recoleccin de informacin de primera mano y la transmisin a Lima para su anlisis y adopcin de medidas. La capacidad de prevencin y gestin de conflictos en las AAA debe ser fortalecida, segn los propios funcionarios de la ANA. Entre las acciones destinadas a generar mayor consciencia sobre el uso apropiado del agua, la institucin tradujo la Ley de Recursos Hdricos a las lenguas Aymara, Awajn, Quechua Ancash, Ashninka y Quechua Chanka Collao.

    HERRAMIENTAS

    Esta entidad posee cuatro herramientas centrales que promueven el dilogo, el intercambio y la generacin de visiones compartidas sobre los problemas: los diagnsticos participativos construidos con comu-nidades y juntas de usuarios; los muestreos de agua; un protocolo de intervencin y participacin en mesas de dilogo; y el sistema de mo-nitoreo de posibles controversias basado en la informacin que reco-lectan las AAAs.

    49 Sitio Oficial http://www.ana.gob.pe/

    AUTORIDAD NACIONAL DEL AGUA - ANA49

  • EL CASO PERUANO

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    El Ministerio de Cultura, creado en el ao 2010, tiene a su cargo el registro de las poblaciones indgenas y la implementacin de una nueva Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indgenas u Originarios, a travs de la Direccin General de Derechos de los Pueblos Indgenas. Promulgada por el presidente Ollanta Humala en agosto de 2011, esta ley regula el cumplimiento por parte del Estado peruano de las obligaciones establecidas en el Convenio 169 de la Orga-

    nizacin Internacional de Trabajo (OIT ), ratificado por el Es-tado peruano. Como se mencion anteriormente, muchos de los proyectos extractivos en el Per ocurren en territorios con presencia de pueblos indgenas y tribales o bien tienen consecuencias para su estilo de vida y bienestar.

    Por otro lado, el Viceministerio de Interculturalidad es el r-gano encargado de articular la poltica estatal de implemen-tacin del derecho a la consulta, proveer asistencia tcnica y capacitacin previa a entidades promotoras y organiza-ciones indgenas, y asesorar a las entidades en la definicin del mbito y caractersticas de la misma. De un total de sesenta personas trabajando en la institucin, unas quince se dedican exclusivamente a implementar la consulta pre-via. Este Viceministerio ha venido jugando un rol clave en la interlocucin con las diversas organizaciones nacionales que concentran a pueblos indgenas de la Amazona y los Andes no solo al momento de elaborar el Reglamento de la Ley de Consulta Previa, sino en los procesos de consulta que se vienen ejecutando en actualidad. Se han finalizado dos

    procesos de consulta, trece estn en fase de implementacin y se est a punto de comenzar con un proceso en Huancavelica, en zona andina. Una de las medidas sometidas a consulta es la Ley Forestal. La mayora de las consultas estn vincula-das a la posibilidad de explotar lotes petroleros en territorios indgenas.

    Los funcionarios del Viceministerio reconocen que la institucionalidad que se re-quiere para hacer efectivo el derecho a la consulta debe ser construida e implica un cambio radical en la estructura de los tres niveles del Estado. Del Viceminis-

    50 Sitio Oficial http://www.cultura.gob.pe/interculturalidad

    MINISTERIO DE CULTURA VICEMINISTERIO DE INTERCULTURALIDAD50

    COMO SE MENCION ANTERIORMENTE, MUCHOS DE LOS

    PROYECTOS EXTRACTIVOS EN EL PER OCURREN

    EN TERRITORIOS CON PRESENCIA DE

    PUEBLOS INDGENAS Y TRIBALES O BIEN TIENEN

    CONSECUENCIAS PARA SU ESTILO DE VIDA Y

    BIENESTAR

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    terio de Interculturalidad depender la base de datos georreferenciada sobre pueblos indgenas, imprescindible para identificar qu medidas pueden tener impactos sobre que pueblos, el registro de autoridades de los pueblos, la base de facilitadores e intrpretes, as como el manual de metodologa para conducir los procesos de consulta, sus fases de dilogo directo y las actividades preparatorias al plan de consulta.

    Uno de los desafos ms acuciantes a los que debe hacer frente el personal del Viceministerio de Interculturalidad, consiste en que si bien las consultas depen-den de una medida administrativa o legislativa especfica y es en torno a esta que se dan los procesos de dilogo o negociacin, durante el proceso surge una serie de reclamos vinculados a las precarias condiciones de vida de los pueblos. Pues este tipo de reclamos deben ser abordados a travs de las mesas de desa-rrollo y por ello, resulta necesario un mayor nivel de articulacin y coordinacin interinstitucional.

    HERRAMIENTAS:

    Las que utilizan se detallan a continuacin: Incorporacin de personal autctono de zonas indgenas; Gua metodolgica para la celebracin de la consulta; facilitadores; intrpretes de las diecinueve lenguas originarias del Per; y, Base de datos de los pueblos indgenas.

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    La Defensora es una institucin reconocida por su prestigio y su labor en favor de los derechos humanos de todos los peruanos. Desde la Adjunta para la Pre-vencin de los Conflictos Sociales y la Gobernabilidad creada en el ao 2009, se realiza un monitoreo mensual de los conflictos sociales, el cual es construido en base a informacin proveniente de las oficinas de campo de la Defensora, sus unidades mviles, informacin brindada por Organizaciones No Gubernamenta-

    les y tareas de investigacin del propio personal del organismo. Este mecanismo funciona en los hechos como un eficiente Sis-tema de Monitoreo y Alerta Temprana.

    Esta organizacin posee una dcada de experiencia y trabajo sis-temtico en prevencin, gestin y resolucin de conflictos so-ciales y dilogo. El antecedente de la adjunta para la Prevencin de los Conflictos Sociales y la Gobernabilidad fue una unidad, y antes de esta, un Comit de intervencin en conflictos sociales y polticos que funcion entre finales del 2003 y el 2006 hasta que se cre la Adjunta.

    Uno de los activos ms importantes de la Defensora y de su Adjunta de Con-flictos Sociales y Gobernabilidad consiste en las 38 oficinas a nivel nacional con personal capacitado en monitoreo, prevencin y gestin de conflictos. El siste-ma itinerante de proteccin de derechos, una suerte de unidades mviles que se desplazan desde las oficinas de campo, permite adems aumentar la cobertura geogrfica y la capacidad de respuesta.

    51 http://www.defensoria.gob.pe/temas.php?des=3

    DEFENSORA DEL PUEBLO51

    Oficinas a nivel nacional para la Adjunta de Conflictos

    Sociales y Gobernabilidad con personal capacitado

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    La Adjunta realiza, adems, importantes tareas de capacitacin y produccin de reportes sobre la conflictividad que son distribuidos a una importante red de ac-tores sociales, polticos y econmicos. Los informes de la Defensora constituyen un aporte valioso para operadores gubernamentales y practicantes del dilogo brindando informacin actualizada y valiosa para el seguimiento y estudio de la evolucin de los conflictos. La Adjunta posee una de las bases de datos ms completa sobre conflictos y episodios conflictivos. Adems, ha producido estu-dios e investigaciones sobre conflictos socioambientales y ha hecho presentacio-nes al Congreso Nacional sobre estas temticas. La Defensora participa, adems, en procesos de dilogo promoviendo, asesorando, facilitando y en algunos casos como garante de los acuerdos. En este sentido, realiza un monitoreo de los com-promisos alcanzados en aquellas mesas de dilogo en que participa.

    HERRAMIENTAS:

    Reporte mensual sobre cantidad y perfil de los conflictos sociales en el Per; Sistema de Alerta Temprana; Directiva de intervencin en con-flictos electorales; Lineamientos en intervencin en conflictos sociales en los que el actor sean pueblos indgenas amaznicos; Protocolo de intervencin en conflictos sociales para contexto de consulta previa; Directiva de organizacin de procesos de dilogo; Directiva de inter-vencin en zonas en que se han declarado estado de emergencia; y Directiva de intervencin para zonas donde hay presencia de Sendero Luminoso en el que actualmente trabajan un mecanismo de mediacin intercultural.

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    PRACTICANTESNotas

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    PRACTICANTESPRACTICANTESNotas para

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    En los ltimos diez aos el Per ha desarrollado una abundante normativa orientada a institucionalizar la prctica de la prevencin y gestin de con-flictos sociales y en particular los conflictos socioambientales vinculados al acceso, uso y explotacin de recursos naturales. Dicha normativa consiste en una serie de lineamientos, principios y estrategias para la gestin de conflictos sociales cristalizados en leyes, resoluciones ministeriales, decre-tos supremos, directivas, reglamentos de organizaciones y funciones de los diferentes ministerios que han sido citados a lo largo del estudio y que se encuentran disponibles en los links provistos a pie de pgina. La creacin de la Comisin Multisectorial para la Prevencin de Conflictos Sociales en el ao 2006, la sancin de la Ley de Consulta Previa en 2010 y su reglamen-to en 2012, la elaboracin y sancin de los lineamientos generales para la prevencin de conflictos sociales en el Per en el ao 2011 y la creacin de la Oficina Nacional de Dialogo y Sostenibilidad en el ao 2012, representan hitos importantes en este proceso de institucionalizacin.

    Con el paso del tiempo, la normativa vigente ha ido modificando la forma en que el Estado reacciona o responde a la conflictividad social, y en parti-cular a la de tipo socioambiental. Hoy se asume que es condicin indispen-sable de un rgimen democrtico intentar buscar salidas consensuadas y dialogadas a los desafos que conlleva el crecimiento econmico y el desa-rrollo de los pueblos, y que para lograr este fin es necesario desarrollar un aparataje conceptual e institucional que lo haga posible.

    Aunque no siempre de manera estable a lo largo de los ltimos 14 aos, la promocin de espacios de dilogo, mediacin y conciliacin ha sido una pieza central en la estrategia de respuesta del Estado peruano a la conflic-tividad. Esta apuesta por el dilogo contina reforzndose, prueba de ello es la relativamente reciente creacin de la Oficina Nacional de Dialogo y Sostenibilidad encargada de articular los esfuerzos de los tres niveles del Estado en materia de dilogo, cultura de paz y prevencin de conflictos.

    La institucionalidad para la prevencin y gestin de conflictos desarrollada durante los ltimos diez aos en el Per consiste en al menos tres ele-mentos diferenciados, a saber: la normativa, las capacidades instaladas en los diferentes sectores e instituciones del Estado y las herramientas dispo-nibles para promover la resolucin y gestin de conflictos sociales y so-cioambientales. En cada una de estas tres categoras se evidencian avances considerables durante los ltimos 14 aos.

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    El tipo de respuesta que brindaba el Estado peruano ante un conflicto so-cial o socioambiental a comienzos de la dcada del 2000 fue caracterizada como intuitivo, informal, inorgnico y desarticulado. En general, el Presi-dente del Consejo de Ministros daba instrucciones para que se colectara informacin sobre un conflicto una vez este ya estaba activo y, mayormen-te, en fase de escalada. Algo similar ocurra a nivel de los ministerios con funcionarios que no tenan ningn tipo de preparacin ni entrenamiento formal en anlisis de conflicto, abordaje sensible al mismo o formacin en gestin y resolucin de conflictos. No existan partidas asignadas para el despliegue de funcionarios, ni unidades u oficinas encargadas de disear estrategias de intervencin. Muchos de los conflictos sociales y socioam-bientales ocurridos a partir de la segunda mitad de la dcada del 2000 terminan forzando la presencia de ministros y del Presidente de Consejo de Ministros a travs de la figura de las Comisiones de Alto Nivel. Esto pro-dujo niveles de exposicin y desgaste a nivel de las mximas autoridades del Estado forzando en algunos casos el recambio acelerado de miembros del gabinete.

    Las capacidades de monitoreo de la conflictividad eran inexistentes a co-mienzos de la dcada del 2000 al igual que las herramientas prcticas para anticipar o prever el estallido o surgimiento de un conflicto socioambien-tal. Por ende, la totalidad de los conflictos aparecan en el espacio pblico, o eran conocidos por las autoridades cuando se encontraban en fase de escalada, o bien a travs de medidas de fuerza tomadas por algunas de las partes. Esta tendencia se revierte a partir del 2004 cuando entre otros actores, la Defensora del Pueblo, comienza a hacer un seguimiento de los conflictos y a presentar sus reportes sobre conflictividad elaborados por una incipiente unidad de prevencin de conflictos sociales.

    Durante la segunda mitad de la dcada del 2000 se crean unidades de prevencin de conflictos o gestin social en los Ministerios de Energa y Minas, el Ministerio del Ambiente y la Presidencia del Consejo de Ministros. El crecimiento en el volumen de trabajo y el rol creciente en tareas de prevencin y promocin del dilogo ameritan la creacin de una Adjunta de Conflictos Sociales y Gobernabilidad en la Defensora del Pueblo en el ao 2009. En el ao 2010 se sanciona la Ley de Consulta Previa y se crea el Viceministerio de Interculturalidad encargado de garantizar su implemen-tacin efectiva y asesorar a otros rganos del Estado en la temtica. En esta tendencia, se inscriben el Ministerio de Agricultura, aunque sin una estruc-tura formal hasta el da de la fecha, pero con un dispositivo permanente de dilogo con los sectores clave de la produccin agrcola, los gremios sectoriales y la Autoridad Nacional del Agua con su equipo de gestin de controversias hdricas.

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    A la fecha, cada una de las unidades, oficinas o direcciones encargadas de realizar tareas de prevencin y gestin de conflictos posee personal que ha recibido capacitacin formal en teora de conflictos, anlisis, prospectiva, ma-nejo de herramientas de monitoreo, intervencin y gestin. La dotacin de personal se ha cuadruplicado en el caso de la unidad encargada de las tareas de dilogo y prevencin de la Presidencia del Consejo de Ministros, la Oficina Nacional de Dilogo y Sostenibilidad, que tena 11 personas en el ao 2006 y hoy posee 44. Lo mismo ocurre con la Oficina General de Gestin Social del Ministerio de Energa y Minas que planea contar con 85 personas a fines del 2014 o la Adjunta de Conflictos Sociales de la Defensora del Pueblo que co-menz con 4 personas cuando era una Unidad en 2004 y hoy tiene un equipo que incluye a la totalidad de los jefes de oficina de campo y al menos dos comisionados con formacin en prevencin y gestin de conflictos y dilogo.

    Esta multiplicidad de espacios institucionales desde los que se monitorea e interviene en conflictos multidimensionales y multicausales, como son los socioambientales, requiere de una mayor coordinacin interinstitucio-nal. Una gran mayora de los entrevistados entiende que este es quizs el aspecto ms importante sobre el cual concentrar esfuerzos en el mar-co de una estrategia general y multinivel de prevencin y gestin de la conflictividad socioambiental. Se ha registrado mejoras visibles desde la creacin y puesta en funcionamiento de la Oficina Nacional de Dilogo y Sostenibilidad (ONDS). Esta oficina intenta jugar un rol de articulador y fis-calizador de la respuesta estatal as como de los compromisos que realizan las empresas en los espacios multiactor en que se dialoga para resolver los conflictos. Sin embargo, resulta imprescindible institucionalizar una plata-forma de coordinacin formal de las respuestas en los tres niveles del Esta-do. Desde la ONDS se ha concebido y elaborado una propuesta de Sistema Nacional de Prevencin y Gestin de los Conflictos Sociales, actualmente, en estudio por el gabinete de ministros del Ejecutivo.

    Existe una variedad y riqueza de instrumentos utilizados para monitorear, prevenir la conflictividad e intervenir, tales como: disear, implementar, observar y facilitar procesos de dilogo; informar a las comunidades y al pblico en general; construir visiones compartidas; garantizar monitoreos o evaluaciones conjuntas sobre temas controversiales; construir diagns-ticos de manera participativa; y, en definitiva canalizar y dar respuesta a las demandas de los actores sociales que se manifiestan en un conflicto. Aun-que las respuestas no son en todos los casos enteramente sostenibles ni satisfacen en su totalidad las expectativas de los actores involucrados en el conflicto, permiten evitar episodios de violencia abierta e inicia instancias de dilogo, concertacin y bsqueda conjunta de soluciones.

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    Los dispositivos de alerta temprana que existen a nivel de la Oficina Nacio-nal de Dilogo y Sostenibilidad, la Defensora del Pueblo, el Ministerio de Energa y Minas, el de Medio Ambiente y la Autoridad Nacional del Agua operan de manera ms o menos similar. La actividad de recoleccin de informacin de primera mano est a cargo de oficinas descentralizadas en las diferentes regiones que la transmiten a un equipo de analistas, gene-ralmente basado en Lima, y que a su vez elabora un informe o pre alerta cuando fuera necesario para los decisores polticos.

    Adems de la capacidad instalada o presencia fsica en las regiones, de-partamentos o municipios que vara desde oficinas con 7 personas a dele-gaciones ms modestas de 2 personas, el potencial de los mecanismos de alerta y reaccin temprana reside en el capital social construido por dichas oficinas y reforzado desde las instituciones en Lima. La vinculacin privilegiada con gobernadores y alcaldes que posee la ONDS, las Redes de Alerta Temprana y capacitadores del Ministerio del Ambiente, el Sistema Nacional de Denuncias Ambientales o la red de voluntarios universitarios de la OEFA o el vnculo de confianza que posee la Defensora con organiza-ciones sociales y no gubernamentales de todo el pas, permiten el acceso a informacin de calidad que, adems, representa la voz de los actores. Es-tas relaciones de calidad y confianza con los actores sociales son esenciales al momento de identificar puertas de entrada y disear e implementar una estrategia de prevencin o gestin de los conflictos.

    Todas las oficinas o unidades combinan informacin de terreno con infor-mes periodsticos de actores sociales, organizaciones no gubernamenta-les u otras entidades del Estado. Es importante resaltar que para el caso de la Adjunta para la Prevencin de Conflictos Sociales y la Gobernabilidad no se utiliza informacin de fuentes reservadas o de las instituciones de inteligencia del Estado. En la totalidad de los casos los Sistemas de Alerta y Reaccin Temprana tienen algn tipo de soporte informtico, desde una base de datos en la cual se registra informacin del conflicto tipolo-ga , regin, actores, demandas, legislacin relacionada, fase, institucin interviniente, convenios firmados, cobertura periodstica y medidas de fuerza, hasta programas para registrar pre alertas que son transmitidas directamente a Lima para validacin o rectificacin antes de la emisin de una prealerta.

    Todas las instituciones poseen mapas georreferenciados de la conflictividad vinculada a su rea de competencia o jurisdiccin. Los mapas presentan la cantidad de conflictos existentes, informacin bsica sobre cada caso y el estado en que se encuentran (activo, pasivo o en tratamiento).12

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    Las herramientas de construccin de diagnsticos compartidos o visiones similares sobre un problema han sido claves en la resolucin pacfica y desenlace de varios episodios de conflictividad medioambiental. Los diag-nsticos participativos construidos con comunidades y juntas de usuarios para la temtica de agua, los planes de monitoreo ambientales y sanitarios integrados o la validacin de estudios e informes con tcnicos de sociedad civil, gobiernos regionales y locales hecha por el Ministerio del Ambiente, son ejemplos de este tipo de abordajes que buscan mejorar la calidad de la informacin e involucrar a los actores que tienen intereses y necesidades en el conflicto.

    Uno de los aprendizajes ms relevantes, que surgen del acervo de PNUD en procesos de dilogo multiactor en la regin, es que las formas cuentan y mucho. La dimensin procesal de los dilogos se ha revelado imprescin-dible y ha gravitado en procesos exitosos tanto o ms que la propia sustan-cia o tema en torno al cual se dialogaba o intentaba buscar soluciones. En esa lnea, para cada una de las etapas del dilogo considerar: la convoca-toria, la preparacin, el diseo de reglas, la celebracin de sesiones, la faci-litacin, los espacios informales, el monitoreo, y la divulgacin a la prensa, entre otras. Existe una serie de decisiones y opciones que pueden ser to-madas por los actores de manera anticipada o en el momento, que resul-tan crticas para su xito. Del mismo modo, los protocolos de intervencin para casos de conflictos que existen en varias de las unidades sectoriales o aquellos elaborados por la ONDS para el manejo prctico de las mesas de dilogo y de desarrollo, permiten evitar malos entendidos entre las partes y garantizar un proceso transparente, ecunime, informado y participativo.

    La existencia de una institucionalidad densa, compleja y variada no garan-tiza per se una reduccin en el nmero de conflictos socioambientales, ya que segn todos los consultados, este tipo de conflictividad est ligada al volumen de la cartera extractiva y al ritmo de crecimiento de la economa peruana altamente dependiente del sector. La institucionalidad ha crecido y se ha robustecido, pero eso no quiere decir que pueda seguirle el paso ni al nivel de explotacin de los recursos naturales, ni al ritmo de crecimiento econmico, uno de los ms altos de la regin durante la ltima dcada.

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    INFORMES Y NORMATIVAS

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    Guiding principles on Business and Human rights- United Nations. Office of the High commissioner for Human Rights. 2011.

    Informe Anual del Proyecto Alianzas para el Dilogo: Prevencin de Conflictos Sociales en el uso de recursos Naturales 2013. Programa de las Naciones Uni-das para el Desarrollo.

    Informe .El MINEM y la responsabilidad Social en Industrias Extractivas. Go-bierno del Per. 2013

    Ley General del Ambiente 28611

    Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental N 28245 y su Regla-mento por DC 008-2005-PCM

    Ley de creacin, organizacin y funciones del Ministerio del Ambiente. Decre-to Legislativo 1013

    Ley N 29785 del derecho a la consulta previa a los pueblos indgenas u ori-ginarios, reconocido en el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT ). Y Reglamento a dicha Ley Decreto Supremo 001-2012 MC

    Ley de Recursos Hdricos 29338 y su reglamento. Protocolo para la Intervencin en Conflictos Sociales y Polticos. Defensora

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    Reglamento de Organizacin y Funciones (ROF) Ministerio de Energa y Minas del Per.

    Resolucin Ministerial 161-2011 de la PCM estableciendo los lineamientos y estrategias generales para la prevencin de conflictos sociales en el PERU.

    Resolucin ministerial 304-2008-MEM/DM que regula las normas de partici-pacin ciudadana en el subsector minero y Reglamento de Participacin Ciu-dadana para el Sector Minero aprobado por DS 028-2008-EM y Resolucin Ministerial No. 304-2008-MEM/DM

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    Strategy note. UNDPs Strategy for Supporting Sustainable and Equitable Ma-nagement of the Extractive Sector for Human Development. December 2012

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  • ProyectoAlianzas para el Dilogo

    Prevencin de conflictos sociales en el uso de recursos naturales

    Nuestro objetivo

    Contribuir con el fortalecimiento de la gobernabilidad democrtica y el desarrollo sostenible mediante la dismi-nucin de conflictos sociales y los niveles de conflictividad vinculados al uso de los recursos naturales, trabajan-do con la prevencin y el dilogo como herramientas clave.

    Nuestras lneas temticas

    Dilogo democrtico y prevencin de conflictos

    Ambiente y desarrollo sostenible

    Desarrollo localy preventivo

    Interculturalidad Gnero

    Cules son nuestras estrategias?

    Articulacin intersectorial, interinstitucional e intergubernamental. Incidencia poltica y social. Desarrollo y fortalecimiento de capacidades. Generacin de herramientas y gestin del conocimiento.

    Nuestras contrapartes

    Oficina Nacional de Dilogo y Sostenibilidad de la Presidencia del Consejo de Ministros Ministerio del Ambien-te Ministerio de Energa y Minas Ministerio de Cultura Ministerio de Agricultura Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental Autoridad Nacional del Agua Defensora del Pueblo 15 gobiernos regionales Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales Sociedad civil (universidades e institutos de investigacin, ONG, organizaciones indgenas, sector privado, entre otras) y cooperacin internacional.

    Ms informacin sobre el proyecto Alianzas para el Dilogo: Prevencin de conflictos sociales en el uso de recursos naturales aqu:

    facebook.com/Alianzas-para-el-Dilogo es.scribd.com/AlianzasDialogo

    @AlianzasDialogo alianzasparaeldialogo.blogspot.com

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    PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO Centro Regional para Amrica Latina y el CaribeCasa de las Naciones Unidas, Ciudad del Saber, Edificio 128Panam, Repblica de Panam.Telfono: (507) 302 4500 www.regionalcentrelac-undp.org

    Al serviciode las personasy las naciones

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