Javna Uprava skripta

  • Published on
    12-Feb-2015

  • View
    333

  • Download
    3

Embed Size (px)

Transcript

<p> Susret 1.1. Definicija javne uprave. Definicije javnog menadmena i javne uprave su odreene mjestom i vremenom i odreivanje tih pojmova je dosta slozen zadatak jer se ova dva termina upotrebljavaju naizmjence. Javna uprava je stariji pojam i definicije ovog pojma isticu njegovu organizacijsku, odnosno funckionalnu dimenziju, i s druge strane javnu upravu kao znanost, umijece i pravila kojih se treba drzati u ostvarivanju odredjene politike. Atribut javna upucuje na razlikovanje izmedju javne i privatne sfere, privatnog i javnog prava. U tom smislu javna uprava se definira kao tijelo koje je dobilo politicke ovlasti i sredstva potrebna za zadovoljavanje opcih interesa i cija je krajnja svrha opci interes, odnosno promicanje opceg dobra. U ovom smislu pojam javne uprave nije ogranicen na drzavnu upravu nego i na regionalnu i lokalnu samoupravu, javna poduzeca itd. Fletcher odredjuje javnu upravu kao a)aktivnost javnih sluzbenika b)stukturu uprave c)proucavanje prvog i drugog Ira Sharkansky definira javnu upravu iskljucivo kao znanstvenu disciplinu koja ima temelj u politickim znanostima i pridnosi razumijevanju sireg politicog procesa, ali dodaje da javnu upravu cine javni sluzbenici koji donose vazne odluke u upravnim tijelima. Richard Stillman navodi niz definicija medju kojima i Waldovu koja odredjuje da se proces javnog upravljanja sastoji od akcija ukljucenih u ostvarenje namjera i zelja vlade. To je stalno aktivni business, dio vlade koji se brine za provedbu zakona kako ih donesu zakonodavna tijela kroz proces organiziranja i menadzmenta. ....... (sad ide jos hrpetina individualnih definicija) Konacna definicija javne uprave je ukupnost struktura i procesa kojima je glavni cilj iniciranje i provodjenje politika kojima se ostvaruje javni interes, odnosno opce dobro. T ime se pojam povezuje s pojmom dobrog upravljaja ili javnog upravljanja.</p> <p>2. to je to upravni sustav? Upravni sustav je takav sustav ljudske suradnje ciji su element upravne organizacije. Obiljezen je ne samo onim znacajkama I procesima koji su zajednicki svim sustavima ljudske suradnje nego i nekim specificnim obiljezjima koja prozilaze iz prirode njegovih elemenata, upravnih organizacija i iz posebnosti njegove neposredne blizine.</p> <p>3. Upravne organizacije Upravne organizacije su elementi upravnih sustava, odnosno organizacije tj. skupine ljudi medjusobno povezanih tako da medju njima podijeljene 1</p> <p>operacije budu usmjerene prema jedinstvenom cilju, odnosno zajednickim ciljevima. Drugim rijecima, upravne su organizacije i same sustavi ljudske suradnje.</p> <p>4. 3 povijesne vrste sustava Upravne sustave u svim zemljma mozemo podijeiti na a) teritorijalne upravne sustave b) funkcionalne upravne sustave c) asocijativne uprave sustave</p> <p>a) prvi je izvor teritorijalizacije drustva stabilizacija naselja, razvoj poljoprivrede i afirmacija zemlje. Teritorijalizaciju drustva prati teritorijalizacija upravljanja. Zajednicke aktivnosti u ostvarivanju interesa dobivaju teritorijalna obiljezja. Teritori j je samo okvir unutar kojeg motivaciju koodiniranog djelovanja osigurava nova drustvena institucija, politicka vlast. Ne moze se govoriti o tome da je teritorijalizacija uzrok pojave vlasti i obrnuto ali je jasno da su te dvije pojave paralelne i medjusobno ovisne. b) prekretnica u razvoju nastaje s industrijskom revolucijom i pojavom industrijskog poduzeca. Proizvodno nacelo je od pocetka u sokobu s teritorijalnim. Suvremeno poduzece a i drugi subjekti drustvene aktivnosti su neovisni o teritoriju. Institucije, poduzeca i ustanove imaju sve vecu ulogu u upravljanju dustvenim poslovima i preuzimaju sve vecu tezinu u odnosu prema sustavima teritorijalnog upravljanja. Drustvene sluzbe koje cine glavno podrucje na kojem se javna uprava siri su organizirane kao mreza i temeljene su na djelovanju tih institucija na funkcionalnom nacelu, oko odredjene djelatnosti ili funkcije. c) jedino sredstvo koje covjek u pocetku ima za borbu protiv prirode je sam covjek, radna snaga i volja za opstankom. Svako nastojanje da se zivo u zajednici regulira zavrsava koncentriranjem i sumiranjem da bi se ta snaga sto bolje iskoristila na strateskim tockama neprekidnog ratovanja s okolinom. Osnovno vezivno tkivo zajednice je pripadnost pojedinca grupi. U upravljanju poslovima i rjesavanju sukoba se polazi od osobnih veza pojedinaca s odredjenom asocijacijom. Nije bitno sto netko radi nego sto on jest, tj.kakva mu je uloga u asocijaciji pripisana.</p> <p>5. Ciljevi upravnih sustava Ciljeve upravnih sustava se moze promatrati s dva stajalista: u tehnickom smislu- osiguravanje javnog reda i mira, reguliranje, orzavanje, organiziranje ...drugo je cilj u interesnom smislu, pri cemu se pitamo kome koristi djelovanje upravnog sustava, ciji se interesi ostvaruju, ciji su osteceni i zasto.</p> <p>2</p> <p>Ta dva aspekta se moze promatrati i kao dvije dimenzije. U svakoj se suprotnost izmedju integracija,tj. jedinstva i diferencijacije pojavljuje u posebnom obliku. U tehnickoj dimenziji pol jedinstva je zajednicki cilj, tehnicka svrha. Na polu diferncijacije je pojam sredstava. Odnos izmedju ciljeva i sredstava je osnovna tehnicka suprotnost i napetost unutar upravnog sustava. U interesnoj, politickoj dimenziji cjelinu cine oni interesi i interesenti koji upravnom sustavu mogu nametnuti ne samo osnovne ciljeve nego i uvjete nacina tog ostvarivanja. Oni ce teziti unaprijedjenju i zastiti svojih interesa. Nasuprot tim interesima nalaze se interesi dijelova. U toj interesnoj suprotnosti sadrzana je politicka problematika svakog upravnog sustava.</p> <p>6. Vrste definicija javne uprave Definicije javne uprave isticu manje ii vise organizacijsku ili funkcionalnu dimenziju s jedne strane, a s druge javnu upravu kao znanost ili umijece i pravila kojih se treba drzati u ostvarenju odredjene politike. dalje o ovome vise nista nisan nasla u tekstu, valjda je to to.</p> <p>7. Elementi javnog sektora (nisam nasla odgovor na ovo pitanje) i procesi u upravnim sustavima Unutarnji procesi u upravnim sustavima su dvovrsni. Za jednu vstu je naglasen kontinuitet, nastavljanje u istom smjeru, npr. razvoj metoda rada. Za drugu vrstu je u prvom planu borba suprotnosti i valovita razvojna krivulja na kojoj se kretanja smjenjuju cas u jednom, cas u drugom smjeru, npr. centralizacija, decentralizacija i druge proturjecne tendencije. Ista dvovrsnost se vidi i u procesima u kojima se izrazava odnos upravnih sustava s njihovom okolinom. I tu imamo, s jedne strane, procese s naglasenim kontinuiranim karakterom npr. industrijalizacija i urbanizacija, koje poslednjih 200 godina pridonose razvoju upravnih sustava. Nasuprot tome su procesi u kojima ponajprije djeluju suprotosti drustvenog razvitka koje rezultiraju mijenjanjem smjera kretanja u upravnim sustavima, npr. koncentracija i dekoncentracija politicke vlasti, sto se odrazava kao centralizacija i decentralizacija upravnih sustava. Unutarnji razvojni procesi su izazvani djelovanjem okoline i isprepleteni su jedni s drugima.</p> <p>2. Susret3</p> <p>Eugen Pusi: Nauka o upraviUPRAVA U POLITIKOM SUSTAVU A) RAZVOJ POLITIKIH SISTEMA Uprava je dio politikog sistema, dakle dio drave. Drava u suvremenom smislu nastaje kroz pojavljivanje profesionalne dravne uprave. I politiki sustav i drava su drutvene strukture koje poivaju na razlici izmeu krutosti koja ih ini strukturama i njihovoj sposobnosti prilagodbe okolini. Politiki se sustavi u najveim europskim zemljama mijenjaju jaanjem i slabljenjem koncentracije drutvene moi i utjecaja u instituciji drave. Apsolutistike monarhije u 17. i 18. st. obiljeava koncentracija, nakon koje se javlja dekoncentracija u demokratskim reformama u 19. st. Zatim ponovna koncentracija u industrijskim i urbaniziranim dravama u 20. st.; krajem tog stoljea opet dekoncentracija u sustavu razvijenih zemalja. Kroz takvo dinamino kretanje dravna uprava ima zadau ouvanja stabilnosti dravne vlasti, reguliranje osnovnih drutvenih procesa, proizvodnje usluga i dobara koji zadovoljavaju interese graana, sprijeava i ispravlja oteenja okolia, formira mjere koje e zahtijevati da se suoimo s iscrpljivanjem prirodnih izvora, odgovornost za materijalnu i socijalnu sigurnost graana. 7 zadaa dravne uprave KONCENTRACIJA U APSOLUTIZMU Nakon feudalizma, u Europi nastaju suvremene drave u kojima je vlast koncentrirana u rukama monarha, a njegov glavni instrument koncentracije politike moi je profesionalna dravna uprava. Ona nastaje irenjem vladareva dvora i kuanstva, formiranjem vojske neposredno podreene vladaru: uspostavljanje monopola nad legitimnom uporabom fizike sile. Osnovni zadatak dravne uprave je tada osiguranje vlasti od napada izvana i iznutra (ratovanje i odravanje veza s drugim dravama zbog obrane, policija i pravosue radi unutarnje sigurnosti, financiranje dravnog pogona, formiranje normi za reguliranje ljudskog ponaanja). DEKONCENTRACIJA U DEMOKRACIJI Kako je monarh koncentrirao vlast i upravu u svojim rukama, interesi svi niih drutvenih slojeva su bili marginalizirani to je izazvalo njihov otpor; teili su slobodi i jednakosti, autonomiji pojedinca nasuprot vlasti proklamacija osnovnih prava ovjeka i graanina. Vlast monarha se zamjenjuje vlau izabranog predstavnika graana. Dolazi do trodiobe vlasti; grane se meusobno kontroliraju pravni propisi vezuju sve dravne organe. Temeljna zadaa postaje zatita graana. Dravna uprava je, u sklopu tog demokratskog pol.sustava, podsustav drave, odgovoran predstavnikom tijelu putem vlade kao skupa politikih imenovanih i politiki smjenjivanih efova pojedinih upravnih resora. KONCENTRACIJA U INDUSTRIJALIZACIJI I URBANIZACIJI Druga polovica 19.st. industrijalizacija i urbanizacija Zapadne Europe i Sjeverne Amerike. Nastaju problemi povremene ekonomske krize, nezaposlenost, sukob izmeu vlasnika i najamnih radnika zahtijevaju dravnu intervenciju. Istovremeno raste osjeaj nacionalne pripadnosti i svjesnost o tome da dravni aparat treba skrbiti o tim problemima. Kao posljedica toga, dravna se uprava naglo iri (broj organizacija i broj zaposlenih ljudi). Pored klasinih resora uprave kao vlasti (vojska, diplomacija, policija, sudovi, porezi), nastaju resori uprave kao slube u privredi, zatim drutvene slube (obrazovanje, zdravstvo, socijalna zatita, 4</p> <p>energetika...), komunalne slube (za potrebe grada), informacijske slube (u statistici, meteorologiji...). Drava postaje odgovorna za materijalnu i socijalnu dobrobit graana (uvodi se sustav socijalnog osiguranja za zaposlene, jamstvo ekonomskog minimuma...). Upravne organizacije koje obavljaju te poslove nemaju potrebe za primjenom sile po tome se razlikuju od resora vlasti. Brojne je djelatnosti preuzela drava iako su one zapoele kao privatna sfera. 4 razloga to objanjavaju: - neke opepotrebne aktivnosti zahtjevaju velike poetne intervencije (gradnja eljeznica, komunikacijske mree, energetika) - problem kolektivnog djelovanja svaki korisnik e svesti na minimum svoje sudjelovanje u djelatnostima od ijih efekata ne moe biti iskljuen zato dravi treba prepustiti da sigurno uredi neke djelatnosti tipa javne rasvjete; nije pouzdano to prepustiti pojedincima - niz djelatnosti moe postii monopolni poloaj na tritu od ega se privatnici mogu okoristiti - nemoralno - od nekih se djelanosti ne moe oekivati profit (muzeji) DEKONCENTRACIJA KOD RAZVIJENIH ZEMALJA Koncentracija moi drave i jaanje dravne uprave sve se vie kose s interesima u drutvu. Jak utjecaj drave oteava, kad pree odreeni prag, politiki nadzor nad dravnim aparatom, i ugroavaju se ljudska i politika prava graana. Sve vea horizontalna drutvena diferencijacija; diferencijacija institucija dovode do mogunosti samoreguliranja. Trite se namee kao regulator gospodarstva. Dravna uprava se tada iri u mree organizacija integrirane kroz pluralitet raznovrsnih centara od kojih je tradicionalna drava samo jedan. (nisam sigurna da ovo razumijem pa sam vam samo prepisala ) Dravna uprava postaje javni sektor. SUVREMENI POLITIKI SUSTAVI Razvijaju se u suprotnosti izmeu koncentracije i dekoncentracije, ali ne u krugu. Iz svake prethodne faze se uzimaju dobre novine i ugrauju u sljedeu. Pozitivne strane (npr. demokratski politiki nadzor vlasti) se ne naputaju kad koncentracija zamijeni dekoncentraciju i obrnuto. Ponekad moe doi do reverzibilnosti (zemlje Istone Europe koje su krenule prema nazadovanju politikih sustava nakon diktature proletarijata). B) PROBLEM BIROKRACIJE Postoje dvije skupine institucija politikog sustava: skupina unutar koje se donose politike odluke i ona u kojoj se odluke izvravaju. Uprava je izvrna organizacija politikog sustava. Upravni slubenici ne donose odluke. Taj status namee dva problema: problem razgranienja uprave od odluujuih tijela i problem utjecaja uprave na odluujua tijela i na njihovo obnaanje vlasti. 1. problem - gornji slojevi uprave tee sudjelovanju u odluivanju, da skupina koja odluuje nastoji ubaciti svoje lanove u upravne organizacije (da osiguraju izvrenje odluka i da se ostvari radni kontakt) i da izmeu njih postoji prijelazno mjeovito podruje gdje se odluke donose i izvravaju. 2. problem refleksni utjecaj proizlazi iz injenice da odluujua tijela nemaju drugi instrument osim uprave za ostvarenje svojih politika, zatim iz toga da uprava ima ulogu u pripremanju sloenih politikih odluka, i iz toga to uprava igra veliku ulogu u tome kako e provesti odluke.</p> <p>5</p> <p>Birokratska vlast oznaava patoloke promjene odnosa izmeu skupine koja odluuje i one koja provodi odluke. U njoj su upravne organizacije glavni oslonac vlasti u drutvu i nad njim. Osnovna znaajka birokratske vlasti je da odluujua skupina nije nikad imala, ili je izgubila podrku od strane svoje politike podloge npr. birai, i odravala se na vlasti zahvaljujui upravi. Birokratizam je nain provoenja vlasti. Birokratska vlast nije vlast uprave, ve vlast na temelju uprave. Patoloka drutvena situacija dovodi do: poveanja brojnosti i drutvenog utjecaja upravnih organizacija uslijed izoliranja uprave unutar drutva i zatvaranja u sebe njezina rukovodeeg sloja, te dolazi do otuenja ovjeka od politike vlasti zbog prisilne pasivizacije stanovnitva u politikom ivotu. Mogunost pojave birokratske vlasti vea u koncentriranim politikim sustavima, i u sluaju razvoja upravnih organizacija i njihove uloge u drutvu. Osnovna opasnost je da se odluujua skupina nee oslanjati na svoju politiku podlogu ve na upravnu (nelegitimno djelovanje). C) SREDSTVA POLITIKOG NADZORA UPRAVE To su sredstva kojima je cilj da utjeu na upravne organizacije u vezi s njihovom ulogom u politikom sustavu. Nadzor uprave s jedne strane znai provjeravanje djeluje li uprava u skladu s politikim, pravnim i tehnikim kriterijima postavljenim za njezino djelovanje. S druge strane nadzor znai da legitimni nositelji nadzornih ovlasti mogu utjecati na upravu i usmjeravati ju prema ostvarivanju ciljeva na optimalan nain. Politiki nadzor je specifian istovremeno znai i provjeravanje i usmjeravanje. Ipak znaaj se mijenja (u fazama koncentracije naglaeniji je onaj usmjeravanjui utjecaj; u fazama dekonc. onaj provjer...</p>