Knjiga E Uprava Skraceno

  • Published on
    19-Jul-2015

  • View
    125

  • Download
    0

Embed Size (px)

Transcript

3. JAVNA UPRAVAPojam upraveUprava predstavlja sloenu drutvenu pojavu i predmet je prouavanja kako pravnih tako i drugih naunih disciplina. Pravno regulisanje uprave u punom smislu postoji u pravnoj dravi. Pravna drava obino se oznaava kao drava u kojoj su svi dravni organi i drugi nosioci politike vlasti i graani duni potovati i primjenjivati zakone i druge propise, a to znai da su zakonom i drugim propisima vezani i oni koji ih donose i oni na koje se odnose, iz ega proizilazi da imaju obaveznu snagu prema svima. Kako su svi drutveni subjekti, ne samo graani ve i nosioci politike vlasti podjednako podreeni pravnim normama u pravnoj dravi moe se rei da se u pravnoj dravi ostvaruje vladavina prava. Pravna nauka, posebno nauka upravnog prava, prihvatila je stanovite prema kojem rije uprava ima dva osnovna znaenja. Prema jednom, ovim terminom oznaava se krug subjekata, vrilaca (organa odnosno organizacija) koji su u pravilu u okviru dravnog aparata, a koji se razlikuje od drugih vrioca dravnih aktivnosti po tome to im je povjerena funkcija uprave. Prema drugom, terminom uprava oznaava se odreena vrsta aktivnosti koja se nekim svojim specifinim obiljejima razlikuje od ostalih dravnih aktivnosti. Prvim se oznaava uprava u organizacionom smislu, dok se drugim oznaava uprava u materijalnom, odnosno funkcionalnom smislu. Javna uprava se moe definisati kao sistem organa, organizacija i tijela i meuzavisan skup nadlenosti, poslova i zadataka, specifino povezan i voen sa ciljem primjene pravnih normi, organizacionih instrumenata, metoda upravljanja, procesa i procedura radi ispunjenja mandata izabrane vlasti, Skuptine i njene Vlade. Njene osnovne funkcije su usluna, regulativna, organizaciona i izvrna1. Javna uprava se preplie sa razvojem drave: cjelinom i njenim sastavnim dijelovima, sa njenom prolou, sadanjou i budunou. Termin javna uprava je neto iri i obuhvata kako vei broj vrioca upravnih aktivnosti tako i iri sadrajni okvir tih aktivnosti. To znai da u taj broj pored klasinih vrioca upravnih aktivnosti (organa dravne uprave) ulaze i drugi nosioci tih aktivnosti, kao to su nedravni subjekti (preduzea i ustanove kojima su povjerena javna ovlatenja) te nosioci upravnih aktivnosti jedinica lokalne samouprave (optina, grad i dr.). Javna uprava predstavlja izuzetno vano podruje savremene politike, pravne i ekonomske misli. Posebno su vana iskustva razvijenih i prosperitetnih sistema koji su pravovremeno prepoznali potrebu da dobro urede drave i kvalitetne vladavine. Moderna, napredna i ekonomski prestina drutva, sa razvijenim demokratskim standardima kontinuorano rade na uspostavljanju novih standarda i procedura. Sve ove epohalne i djelotvorne promjene dodatno su podstaknute optim trendovima evropeizacije i globalizacije ekonomskog, politikog, pravnog, drutvenog, tehnolokog i kulturolokog konteksta. Evolutivni razvoj javne uprave dijeli sudbinu znaajnih civilizacijskih promjena: karaktera drave, odnosa izmeu centralne i lokalne vlasti; javnog, mjeovitog i privatnog sektora; naina organizacije vlasti; parlamentarizma; demokratizacije konstituisanja organa vlasti i njihovog funkcionisanja; novih nacionalnih i internacionalnih zajednica i njihovih korelacija; socijalnih reformi; proirivanja i obogaivanja sloboda i prava graana. U razvijenim demokratskim sistemima i ekonomski prosperitetnim drutvima pravovremeno je prevladalo opredjeljenje za prednosti postepenog formiranja dobre administracije (efektivne, efikasne i ekonomine).1

. : , , 2003. 1

Takva administracija je zaokupljena nastojanjem da simultano uspostavlja, razvija i garantuje kako esencijalna tako i proceduralna prava. To znai poten, pravedan i pravian odnos prema svakom subjektu: stranci, klijentu, korisniku, bez obzira na statusne i druge razlike koje postoje meu njima. Ovo je posebno znaajno u okolnostima kada je aktuelna kriza morala koja pogoduje stanju opteg nezadovoljstva dravom, privredom i drutvom. Time bi se otvorio put ustanovljenju nove etike dravnih slubenika, postavio bi se racionalniji pristup kadrovskoj politici, poveala profesionalizacija u radu i kadrovi pripremili za nove uloge. Proces stvaranja moderne javne uprave podstaknut je irenjem novih informacionkomunikacionih tehnologija (ICT), ali u koncipiranju reforme javne uprave jedna od inicijalnih pretpostavki je i promjena pravne regulative. To je prvi talas transformacije koji je preduslov za optu modernizaciju uprave. Ta modernizacija, od republike uprave do jedinica lokalne samouprave znaajno e unaprediti procese rada u njima tako to e se poveati efektivnost, efikasnost i ekonominost, to sa sobom povlai komfornije usluge garaanima i bru komunikaciju. Samo otvorenost, odsustvo straha od promjena i spremnost da se upusti u modernizaciju mogu dovesti do preobraaja i prosperiteta. Indikatori kao to su neefikasnost u radu, politiko nasljee, enormni trokovi, nezadovoljavajua strunost, nizak tehnoloki nivo, nedvosmisleno ukazuju da su sazreli uslovi za promjene. Budui da se ljudsko drutvo nalazi u neprestanom razvoju i kretanju, potrebe za javnim slubama postaju sve vee, pri emu i sam razvoj ovih slubi zavisi od opteg razvoja. Svako istraivanje javne uprave treba da obuhvati elemente istorijskog, pravnog i politikog okvira. Razumijevanje ambijenta u kome se uspjeno moe razvijati moderna javna uprava uvijek je odreeno: Analizom a zatim i promjenom misije javnog sektora i vrijednosti vezanih za uvoenje trita, razvojem od kontrole graana ka odgovornosti uparve prema graanima i participaciji i partnerstvu graana u radu dravne uprave, te kontroli graana nad upravom u uslovima meuzavisnosti; Uticajem viepartijskog sistema na rad javne uprave; Nivoom razvoja demokratije i elemenata civilnog drutva; Nivoom, stilovima i metodama upravljanja koji odgovaraju razvoju privatnog sektora; Praksom organizacije sektorskog izvrenja politikih odluka od strane organa dravne uprave; Oblicima, sadrajem i odnosom upravnog zakonodavstva prema ukupnom zakonodavstvu; Oblicima, vrstama i sadrajem upravne kontrole i nadzora; Sposobnou dravne uprave da kontrolie korupciju i oportunistiko ponaanje i utie na smanjenje i eliminaciju pojava korupcije kroz pojednostavljenje procedura, racionalizaciju, poboljanje plata i uslova rada, mjere reorganizacije i osposobljavanje dravnih slubenika. Pojmovi javne uprave i dravne uprave razlikuju se utoliko to dravna uprava obuhvata znatno manji broj organa i institucija izriito odreenih zakonom, dok JAVNA UPRAVA sem dravne uprave obuhvata organe i organizacije kojima osnovna djelatnost nije upravnog karaktera, ali koji pod uslovima odreenim zakonom, vre poslove koji imaju upravni karakter.

3. 1. JAVNE USLUGE

2

Javne usluge su pojam koji obuhvata usluge isporuene od strane javne uprave (ili javnog sektora) graanima i privredi (biznisu). To se moe obaviti direktno, ili koritenjem novih tehnologije. Uz isporuku javnih usluga vezan je drutveni konsenzus da odreene usluge moraju biti dostupne svima, nezavisno o stvarima poput nacionalnosti, rase, pola, linog dohotka i sl. Prema Ugovora o osnivanju Evropske zajednice iz Amsterdama 1999. godine, javne usluge (ovdje se nazivaju i uslugama od javnog interesa) oznaene su kao upravne djelatnosti opteg interesa, uspostavljene od strane javne uprave, za koju su one odgovorne, ak i onda kada je njihovo upravljanje preneseno na javnog ili privatnog operatera. Javne usluge su one usluge koje graanima isporuuje javni sektor (javna uprava) i kao takve uestvuju u stvaranju javne koristi. Razvrstati javne usluge bilo bi jednako teko kao i razvrstati one usluge koje nudi privatni sektor. Meutim, moemo ih podijeliti u zdravstvene usluge (komunikacija sa ljekarima, dijagnostika, terapija, bolnika njega, itd.), obrazovanje (kolovanje), visoko obrazovanje (univerziteti i visoke kole, instituti, biblioteke), socijalne usluge (briga o djeci, nemonima, penzionerima, bolesnima), komunalne (odvoz smea, energija u kuama), javno informisanje (npr. televizijski javni servis), osiguranje (policija, vatrogasci, vojska) administrativne usluge (usluge upravnog i sudskog postupka kroz koji graani ostvaruju prava ili ispunjavaju obveze), itd. Javne usluge nisu iskljuivo vezane uz javne slube, javna preduzea ili ustanove. Javne usluge usmjerene su ka ostvarenju javne koristi, nezavisno o tome ko ih isporuuje: javni, privatni ili volonterski sektor. Percepcija kvalitete javnih usluga Graani ostvaruju korist kroz koritenje javnih usluga na slian nain kao to to ine i kroz koritenje usluga koje im se isporuuju kroz privatni sektor. U ovom pogledu primjer moe biti poreenje javnih televizijskih servisa sa privatnim TV stanicama, dravne potanske usluge sa privatnim potanskim uslugama, itd. U svim sluajevima kvaliteta ovih usluga kod graana se percipira jednako, pa je stoga glavna posljedica ovakvog fenomena konkurencija izmeu javnih i privatnih davaoca usluga. Kod drugih usluga, koje ne podlijeu direktnoj konkurenciji privatnog sektora, poput odreenih aspekata zdravstvene zatite, kola, univerziteta, brige o djeci, socijalnih usluga, sluaj je vjerojatno isti. Graani svagdje usporeuju troak i kvalitetu usluga. Percepcija kvalitete javnih usluga kombinacija je brojnih faktora, poput nivoa uslunosti, gdje graani, imajui iskustva u dobijanju usluga iz privatnog sektora, nameu zahtjeve za jednakim nivoom uslunosti i prema javnom sektoru. Drugi faktor tie se informacije o datoj usluzi. Ovdje postoji jaka korelacija izmeu zadovoljstva razliitim uslugama i niva informisanosti o njima. Nadalje, kvaliteta usluga prema Soeteu i Weehuizenu2 je izbor izmeu dva faktora: dostupnosti i lakoe izbora. Dostupnost, (univerzalna dostupnost) bitna je i neizostavna karakteristika javne usluge. Ona proistie iz ustavnih odredbi o ravnopravnosti graana i naela univerzalnosti javnih usluga.

3. 2. DRAVNA UPRAVAU teoriji i praksi esto se upotrebljava termin dravna uprava i javna uprava. Pod dravnom upravom moe se oznaiti ona djelatnost koju vre iskljuiv