Las politicas sin politicas tecnocracia

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    12-Aug-2015

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  1. 1. DEPARTAMENTO DE CIENCIA POLTICA Y RELACIONES INTERNACIONALES Facultad de Derecho Universidad Autnoma de Madrid Coleccin en la Red de Cuadernos de Trabajo www.uam.es/centros/derecho/cpolitica/wpapers.html Estudio/Working Paper 4/2002 LAS POLTICAS SIN POLTICA: TECNOCRACIA E INSTITUCIONES Manuel Villoria Mendieta Universidad Rey Juan Carlos Seminario de Investigacin de Ciencia Poltica Curso 2002-2003
  2. 2. INTRODUCCIN En este texto no se va a exponer el resultado de una ambiciosa investigacin emprica, sino que se va a contar el por qu de una pregunta de investigacin y se va a dar una respuesta tentativa. En sntesis, tras una serie de entrevistas con consultores y funcionarios del BID y del Banco Mundial, responsables de programas de fortalecimiento institucional y lucha contra la corrupcin en Latinoamrica, comprob la extendida percepcin de que el resultado de tales programas estaba siendo claramente insuficiente en la consecucin de sus objetivos, considerando los fondos y energas empleados. El objetivo ltimo de los trabajos de consultora e investigacin en estas materias en Amrica Latina es el de contribuir a la gobernabilidad democrtica. Pues bien, los resultados del Latinobarmetro de 2001 son ciertamente descorazonadores. En promedio, entre 1996 y 2000 el apoyo a la democracia en Latinoamrica estuvo en torno al 60%, pero en 2001 baj al 48%. A su vez, el ndice de satisfaccin con los resultados de los gobiernos pas del 37 al 25%. De dieciocho pases, slo en ocho la valoracin positiva de la democracia superaba el 50%; y slo en dos el funcionamiento de la democracia mereca la calificacin mayoritaria de positivo (Uruguay y Costa Rica). Por su parte, los datos del ndice de Percepcin de la Corrupcin elaborado por Transparency International para 2002 son, para Amrica Latina, en general, bastante negativos. Muy pocos pases mejoran, y los que lo hacen expresan mejoras mnimas, pero un conjunto importante de pases empeoran, y con datos bastante significativos en algunos casos. As, sobre diez puntos mximo, Colombia y Venezuela pierden 0.2 dcimas, Mxico 0.1, El Salvador 0.2, Panam y Argentina 0.7, Guatemala 0.4. En suma, unas prdidas demasiado generalizadas como para no destacarlas y analizarlas, en su momento. La pregunta del por qu de estos datos negativos es ciertamente ambiciosa. Yo voy a proponer una respuesta parcial a la misma. Esa respuesta tentativa es la siguiente: las polticas econmicas que se han seguido en bastantes pases latinoamericanos no han sido fruto de un debate interno, sino de una imposicin externa, impulsada por el FMI sobre todo, dictada desde criterios tecnocrticos, con desprecio de la poltica y olvido de las instituciones del pas donde haban de implantarse. Estas polticas econmicas son, en parte, responsables de esa sensacin de fracaso antes mencionada. Para analizar cmo se ha llegado a esta conclusin surgen las pginas que siguen, que parten de analizar el nacimiento histrico de la preocupacin por las instituciones en los organismos financieros internacionales y, posteriormente, explican las dificultades de la convivencia de reformas de primera y segunda generacin en ciertos pases de Latinoamrica.
  3. 3. POLTICAS PBLICAS E INSTITUCIONES En diferentes foros, seminarios y documentos del Fondo Monetario Internacional e, incluso, del Banco Mundial se defendi, durante la dcada de 1980, un determinado tipo de poltica econmica que, para hacer frente a la crisis de la deuda, retomara principios de la economa neoclsica y, sobre la base de su creencia en los efectos siempre positivos del mercado, redujera Estado, desregulara e introdujera disciplina presupuestaria (Williamson, 1990). Estas polticas deberan, segn tales organizaciones, ser aplicadas en todo tipo de pases, con independencia de su fortaleza institucional o estructura social. Adems, ese tipo de polticas se consideraron, y siguen considerndose hasta ahora, como las nicas polticas de calidad por dichos organismos y una buena parte de los economistas ms importantes de los pases desarrollados. La categorizacin de una poltica econmica como correcta ha estado vinculada a la fidelidad a los paradigmas de la economa neoliberal. Estas ideas de los aos 1980 siguen parcialmente vivas en gran parte de dichos organismos financieros internacionales, si bien enriquecidas con argumentos novedosos. La primera pregunta que surgi en sectores acadmicos al observarse estos comportamientos y escucharse las ideas que los soportaban, fue la de si las instituciones influan en la calidad de las polticas econmicas, incluso suponiendo que la calidad se midiera tan slo por la eficiencia. Ciertamente, cuando se habla de instituciones se habla de muchas cosas a la vez, lo que produce cierta confusin. Diferentes autores usan un concepto u otro, poniendo el nfasis en elementos diversos (Colino, 2002). Para ciertos autores, hablar de instituciones es hablar de las Constituciones y su forma de organizar las relaciones entre poderes, entre territorios y de definir los derechos fundamentales y protegerlos. Otros autores, se centran en los aspectos organizativos del sistema poltico, en concreto, la organizacin de los partidos, el tipo y papel de la burocracia, la organizacin departamental de las Administraciones y su capacidad real de decisin; Otros, priman el estudio de las estructuras informales, as, las relaciones intergubernamentales, las estructuras de mediacin de intereses, el reparto informal de poder entre gobiernos, la forma de relacionarse gobierno y ciudadanos, etc.; Algunos consideran lo fundamental las reglas y estructuras de incentivos presentes en una sociedad determinada, como las reglas sobre adopcin de decisiones colectivas, las de procedimiento administrativo y laboral, las normas de coordinacin, etc; Un grupo importante considera que lo esencial son los valores que estn detrs de las normas y su asuncin por los ciudadanos, polticos y burcratas; Finalmente, otros se refieren a la historia, las tradiciones, los hbitos histricamente asumidos como los componentes clave de la institucionalidad. En este texto, se recoge todo ello como marco conceptual de referencia, cuando se habla de instituciones. Y se considera que todo o gran parte de ello ha sido olvidado o desconocido, hasta hace muy poco, por las polticas econmicas impuestas desde el FMI, el Tesoro estadounidense y algunos otros actores nacionales e internacionales, con consecuencias desastrosas.
  4. 4. Volviendo a la pregunta enunciada en el prrafo anterior, numerosos estudios indicaron que haba influencias en todas las polticas, aunque no determinaciones (Scharpf, 2000). No obstante, parece que, segn lo que se deduca de los documentos y declaraciones de los organismos arriba mencionados, estos estudios no eran aceptables: la calidad de las polticas econmicas no estaba influida por las instituciones nacionales. Por ello, una conclusin posible para explicarse la defensa de tal autonoma era que, dado que las polticas econmicas surgen y se desarrollan sin contar con las instituciones y los entornos nacionales, su bondad debe ser fruto de calidades tcnicas muy refinadas que el comn de los mortales no pueden comprender. Es decir, ha de ser fruto de la ciencia y no de la poltica y la deliberacin. Ahora bien, esta ltima afirmacin tiene fallos lgicos y evidencias empricas en contrario muy importantes. As, pases que han seguido polticas econmicas parecidas han tenido resultados muy divergentes. Polticas fiscales restrictivas en Estados Unidos han funcionado bien, y en Tailandia han sido un fracaso. Ms an, pases con circunstancias institucionales y socioeconmicas parecidas han seguido polticas econmicas diferentes ante una crisis (por ejemplo, Malasia y Corea), con resultados ms positivos para quienes, curiosamente, no siguieron el paradigma, lo que anula la idea de que hay slo un camino, cientfico por dems. Considerando la autonoma de las polticas econmicas, una opcin lgica sera la de afirmar que el resto de las polticas pblicas estn, tambin, libres de la influencia de las instituciones. Pero creo que esta afirmacin es, como muchos especialistas afirman, tambin errnea. Tomemos una poltica cualquiera, la de seguridad, por ejemplo. Hay pases donde los ndices de criminalidad son muy altos y otros donde son bajos. Donde son bajos hay ciertos rasgos institucionales comunes. As, no reconocen en su Constitucin el derecho a portar armas, tienen unas fuerzas policiales bien preparadas y eficaces, un Estado de derecho slido, tribunales independientes con jueces bien formados, una cultura cvica elevada, etc. En suma, las polticas pblicas estn influenciadas en su eficacia por la realidad institucional en la que operan (Scharpf, 2000). Por ello, sobre todo aquellas polticas que tienen una alta dependencia de las instituciones nacionales, han de ver reflejados los fallos de stas y expresar ndices de calidad mediocres cuando la institucionalidad es deficiente. Las polticas sanitarias, de reduccin de la pobreza, educativas, de orden pblico, etc., reflejan esa triste correlacin que indica que donde las instituciones funcionan las polticas tienden funcionar mejor y donde las instituciones fallan las polticas tienden a funcionar peor.
  5. 5. Es esta afirmacin aplicable a las polticas econmicas? Yo dira que s. En tal sentido, las polticas seran de calidad si, entre otros muchos factores, en su formulacin ya consideraran el estado de las instituciones del pas en el que operan, sus efectos sobre las mismas y las posibilidades de implantacin que tienen en tal contexto. De ah que las instituciones nacionales deberan considerarse en la formulacin e implantacin de las polticas econmicas y tambin en la evaluacin del xito o fracaso de las mismas. Por desgracia, como ya dijimos antes, esta idea de que hay una poltica econmica, definible e implantable sin consideracin de las realidades nacionales, ha sido y es, aunque ya sin tanta fuerza, un criterio que el FMI ha aplicado bastante rgidamente (Stiglitz, 2002). EL OLVIDO DE LAS INSTITUCIONES Y EL FRACASO REFORMADOR Ante los datos que la nueva realidad social, econmica y tecnolgica ofrece, los partidos polticos de los pases ms desarrollados, con leves matices ideolgicos, cuando llegan al Gobierno han optado por olvidar el principio de consenso sobre el Estado de bienestar, y por buscar adaptaciones. As, a la competitividad global responden con polticas de reduccin de impuestos, con liberalizaciones de los mercados de trabajo y de capital, con reduccin del dficit pblico, con medidas proteccionistas hacia dentro mientras exigen la apertura de mercados en los pases ms pobres, con privatizaciones extensas, etc. No obstante, guste o no el resultado, esas polticas se adoptan, en dichos pases, tras un debate poltico interno ms o menos intenso y tras ganar unas elecciones. Pero, por desgracia, en un isomorfismo institucional no siempre justificable, dados los diferentes entornos polticos, sociales y econmicos, dichas respuestas eficientistas se trasladaron a los pases en vas de desarrollo y a los subdesarrollados, con consecuencias que estn siendo reconocidas como claramente negativas. Estas afirmaciones no pretenden considerar toda transferencia de polticas como negativa. Las transferencias, en cuanto aprendizaje de lo que otros han hecho bien y adaptacin sensata, es muy positiva. Tambin es transferencia de polticas la creacin de un servicio civil de carrera o el establecimiento de una Comisin de tica en el Gobierno y dichas propuestas se estn intentando implantar, creo que con buen criterio, en muchos pases de Latinoamrica. La Unin Europea (UE) es un centro productor de transferencia de polticas, si bien en torno a esas transferencias, aunque no sean impuestas, surge muchas veces el debate sobre el dficit democrtico de la UE. Ahora bien, en este paper estamos hablando de transferencias claramente impuestas, pues el rechazo es muy difcil cuando los pases necesitan urgentemente financiacin, y de transferencias que no consideran las instituciones del pas receptor o su ausencia de instituciones, adems de
  6. 6. transferir valores que los receptores no desean o no comparten o no comprenden, quebrndose con ello criterios bsicos de una adecuada transferencia (Rose, 1993). La austeridad fiscal, la privatizacin y la liberalizacin de los mercados fueron los tres pilares aconsejados por el Consenso de Washington durante los aos 1980 y 1990 (Stiglitz, 2002). En Amrica Latina se haba vivido a principios de los 1980 el fracaso del Plan Austral en Argentina, el del Plan Cruzado en Brasil y el del Plan de Ajuste de Alan Garca, todos ellos fuertemente Estado- cntricos y autrquicos. Por ello, tenan fundamento terico esas tres propuestas para la Amrica Latina de comienzos de los ochenta, pero ni fueron suficientemente debatidas internamente en los pases receptores, ni consideraron las realidades nacionales, ni muchas veces tuvieron base democrtica para su aplicacin. Los resultados han sido menores salarios, condiciones laborales de verdadera explotacin, empleos precarios, eliminacin de los servicios pblicos universales, prdida de calidad para quienes no pueden pagar una educacin o sanidad semiprivatizadas. En suma, exclusin y degradacin de las condiciones de vida para los ms dbiles de la sociedad, y, al tiempo, beneficios garantizados para quienes desde atrs guan la accin y la estrategia de los organismos internacionales. Tras estas opciones polticas y econmicas lata intelectualmente una presuncin de superioridad del mercado sobre el Estado para la definicin de las mejores soluciones econmicas en cualquier sociedad y, correlativamente, una idea de la poltica como necesidad social que debera subordinarse a la economa. Ms al fondo an, haba una opcin antropolgica segn la cual los seres humanos actuamos movidos por criterios racionales y buscando en cualquier situacin y circunstancia maximizar nuestro inters, o dicho en otros trminos, se trat de recrear el mito del homo economicus. Pero, en realidad, tras todo este discurso ideolgico, lo que aparece son los intereses del nuevo capitalismo informacional y de la comunidad financiera internacional, a la que el FMI aporta su base institucional y su capacidad de presin poltica. Aun cuando falta por hacer un anlisis en profundidad de los efectos indeseados de las polticas de reduccin de Estado y de las correlativas actuaciones enmarcadas bajo el denominado New Public Management, entre las elites intelectuales de los pases de la OCDE, a mediados de la dcada de los 1990, empez a generalizarse un pensamiento sobre el papel del Estado y sus instituciones ms complejo y matizado que aqul que defenda que cuanto menos Estado mejor o que sin Gobierno las empresas seran ms competitivas. Para que se recuperara un pensamiento poltico, social y econmico que defenda el papel del Estado y sus instituciones como factor clave de desarrollo econmico y social fue necesario que desde los gobiernos de los pases ms desarrollados se empezaran a percibir consecuencias no previstas de las polticas privatiz...

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