Missão impossível? Mercosul, participação social e ... ?· 355 PENSAMIENTO PROPIO 40 Missão impossível?…

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    Misso impossvel? Mercosul, participao social e poltica externa

    no Brasil

    Haroldo Ramanzini Jnior - Rogrio de Souza Farias

    Introduo

    Nos ltimos anos, tem sido crescente o debate sobre como introduzir maior atuao da sociedade nos processos de integrao regional na Amrica do Sul. A institucionalizao das Cpulas Sociais do Mercosul, que ocorrem desde 2006, a recente criao do Foro de Participao Cidad da UNASUL, em novembro de 2012 , assim como as discusses sobre a possibilidade de representantes da sociedade civil integrarem os Conselhos Setoriais da UNASUL, so evidncias do objetivo de ampliar a participao social nas dinmicas regionais. Essa era uma lacuna relevante, tanto no Mercosul, quanto na UNASUL, principal-mente se partirmos da ideia de que a densidade de um processo de integrao regional tem relao com o grau de adeso das sociedades

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    dinmica da integrao. De todo modo, uma questo a ser analisada a capacidade de incidncia desses novos mecanismos e instituies nos rumos dos processos de cooperao e integrao regional.

    No apenas no mbito das instituies regionais que se busca am-pliar a participao social. No Brasil, o aumento da permeabilidade das instncias estatais participao social, inclusive no mbito da poltica externa, objeto de debate no governo e na sociedade e de propostas de criao ou, em alguns casos, de fortalecimento de mecanismos e instncias de dilogo e ao conjunta. O objetivo garantir aos diferentes segmentos da sociedade maior acesso s are-nas de formulao e implementao da ao internacional do pas. Se, por um lado, a possibilidade de captura do Estado por grupos de interesses poderosos uma preocupao importante nessa discusso, por outro, o insulamento do estamento burocrtico outro perigo ao qual devemos nos precaver com alguns rgos inclusive se isolando na prpria burocracia. cada vez mais questionvel a ideia de que a burocratizao, no sentido de isolamento das agncias estatais, um fator necessrio para a formulao de polticas eficientes. O equilbrio entre transparncia, confidencialidade, participao social e captura um exerccio constante da gesto do Estado. Esses dilemas so espe-cialmente presentes no domnio da poltica externa.

    Assim como importante refletir sobre os resultados da formalizao de instncias de participao social nos rumos dos processos de integra-o regional, no mbito domstico, necessrio verificar os objetivos anunciados e a efetividade dos exerccios participativos, de maneira a garantir a influncia da sociedade na ao externa do Brasil, particular-mente em relao integrao regional. Participao no sinnimo de influncia. A primeira refere-se a uma forma de interao; a segunda, com o resultado da interao. necessrio analisar se h influncia das foras da sociedade em questes relativas integrao regional, na medida em que estes atores, de um modo geral, so importantes apoiadores da integrao regional no mbito domstico, mesmo em um contexto em que surgem ou fortalecem-se vises cticas centralidade do regionalismo para a poltica externa brasileira.

    O presente artigo tem trs objetivos. Em primeiro lugar, chamar a ateno para a necessidade de distinguirmos analiticamente as noes de participao e influncia no estudo sobre a ao dos atores sociais

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    nas polticas pblicas, entre elas, na poltica externa. Em segundo lugar, verificar como a atuao dos atores sociais brasileiros tem ocorrido no mbito do Programa Mercosul Social e Participativo (PMSP), assim como a sua lgica predominante, tanto do ponto de vista das expec-tativas da sociedade, quanto do Estado. Em terceiro lugar, busca-se refletir sobre formas de ampliao da participao e da influncia da sociedade na poltica externa e no PMSP.

    Participao e influncia

    O conceito de participao dos mais debatidos na Cincia Poltica, normalmente conectado com a ideia de legitimidade em um ambiente democrtico. Alguns autores, particularmente em estudos sobre ora-mento participativo igualam participao com influncia e mudanas nas polticas pblicas (Creighton, 2005; Nylen, 2003, Roberts, 2004; Wampler, 2012). Isso tambm ocorre em algumas discusses sobre conselhos de polticas pblicas. No trabalho de Fuks (2005: 48), participao tem diversos significados. equivalente influncia e medida pela participao de atores da sociedade na estrutura de um conselho, mas tambm entendida como eficcia em termos de se atingir o objetivo pleiteado. O Banco Mundial define participao em termos equivalentes: a process through which stakeholders influence and share control over development of initiatives and the decisions and resources that affect them (Bishop e Davis, 2002: 15).

    necessrio ter cautela ao considerar a relao entre participao e influncia. Em um trabalho seminal, Arnstein (1969) indica a existncia de oito nveis diferentes de participao dos cidados nas polticas pblicas: manipulao, terapia, informao, consulta, apazi-guamento, parceria, delegao de poder e controle social. Trata-se de simplificaes, mas que trazem ganhos analticos. Nos primeiros seis, os cidados so ouvidos e expressam suas opinies mas they lack the Power to ensure that their view will be heeded by the powerful. A autora utiliza uma ideia que pode ser contextualizada para refletirmos sobre a interao Estado-sociedade no mbito da poltica externa in the name of citizen participation, people are placed on rubberstamp advisory committees or advisory boards for the express purpose of educating them or engineering their support (Arnstein: 1969, 217-

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    22). Outros autores seguem a mesma perspectiva conceitual. Lasker e Guidry (2008: 201) apresentam uma diferenciao entre oportunidade, voz e influncia no processo decisrio: players have an opportunity to participate in the process when they are invited or when they initiate an opportunity on their own. They have a voice when the opportunity enables them to express their ideas to others. They have an influen-tial voice when their ideas are used to make something happen (for example, when actions are taken to address issues they raise or when their ideas shape actions that are taken).

    Callahan (2006) define participao convencional quando o toma-dor de deciso controla a possibilidade de os atores sociais influen-o controla a possibilidade de os atores sociais influen-e os atores sociais influen-ciarem a agenda e o processo decisrio. Nesse caso, ele/ela convida outros atores para o processo decisrio apenas quando lhe apropriado, quando a agenda j foi definida e as decises tomadas. Eles selecionam o timing, a agenda, o local e o formato dos encontros e quem ser convidado. Nesse caso, a participao simblica, de mo nica, no gera deliberao, dialogo ou a oportunidade de mudar a posio dos agentes estatais. H argumentos que os agentes estatais utilizam para impossibilitar que a participao de outros atores se transforme em influncia: a agncia j est comprometida com uma deciso, h opo-sies internas para a incluso de outros atores na mesa, restries de tempo ou de recursos, a natureza da deciso secreta, h implicaes para segurana nacional ou pode enfraquecer a posio de barganha com os outros atores.

    Agentes governamentais tm amplo leque de opes para, de modo intencional ou no, usar os mecanismos participativos para legiti-marem suas prprias preferncias. Isso no significa que isso ocorra em todas as situaes ou que os exerccios sejam a waste of time for both the organization and the public (Creighton, 2005: 9 e 41). O dilogo e a interao podem ter um papel salutar do ponto de vista do aprendizado, da troca de informaes e da socializao dos atores envolvidos, mesmo que no haja influncia. Um bom exemplo seria o Oramento Participativo. Segundo Goulart (2006: 70), trata-se de um procedimento com efeito democrtico, de ampliao de oportu-nidades de ao, menos por sua efetiva capacidade de tomar deci-ses, mais por seu carter pedaggico e inclusivo. Essas situaes, no entanto, parecem ser minoritrias. Como afirmam Huntington e

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    Nelson (1976: 3), a expectativa de influenciar uma premissa bsica de quando cidados e grupos interagem com agentes governamentais. As pessoas querem que o governo hear rather than simply to listen, nod and do what they were going to do in the first place (Cornwall e Gaventa, 2001: 34). Por isso, no suficiente detectar quem participa do processo decisrio e como ocorre a interao. necessrio saber como a participao traduzida em aes concretas, quem influencia e como. Participao um conjunto de tcnicas e procedimentos, no um objetivo em si (Bishop e Davis, 2002: 26).

    Mesmo o tema sendo exaustivamente estudado, poucos consensos existem. A razo so as mltiplas formas pelas quais indivduos ou organizaes podem influenciar uma deciso e as poucas evidncias provando essa conexo. Uma das reas mais avanadas no estudo da questo aquela que utiliza mtodos quantitativos para entender como doaes de campanha afetam o comportamento legislativo. Alguns autores consideram a influncia a partir de base de dados de interaes. Uma contribuio usa 6.300 respostas de cinco surveys conduzidos entre 1978 e 1998 para captar influncia sobre agencias estatais nos EUA. A premissa que quanto mais tempo com os to-madores de deciso, isso gera maior influncia (Kelleher e Yackee: 2006). Outro trabalho influente usa como proxy de influncia 1.700 comentrios pblicos enviados para agncias federais (Yackee e Yackee, 2006). Esses esforos tm limitaes. Como afirma Schmitter (1971: 16-17), o nmero de interaes entre autoridades governamentais e grupos de interesse no deve ser considerado como proxy de influncia. Isso significa que o simples fato de atores sociais enviarem e-mails e realizarem reunies com decisores no pode ser visto como evidncia de influncia.

    Influncia relaciona-se com o conceito de poder. Poder poltico pode ser concebido como a capacidade de influncia sobre o resultado de polticas. Ou seja, who wields true political power within a system are those who can influence the problems alternatives that are placed on the government agenda (Smith e Larimer, 2010: 76-7). O poten-cial de influenciar no o mesmo que a influncia em si. Se um ator poltico poderoso sabe que o processo poltico est convergente com as suas preferncias, no h incentivos de agir para influenci-lo. Por isso, autores como Dahl (1982: 12) consideram no ser possvel testar

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    ou comparar a influncia relativa de um ator sobre outro se eles tm as mesmas preferncias iniciais. Mas como, ento, identificar se a participao levou influncia? Lasker e Guidry (2008) criaram um mtodo interessante envolvendo trs passos. Primeiro, devemos per-guntar quem teve voz, ou quem expressou um conjunto particular de ideias e propostas. Isso normalmente significa identificar quem estava envolvido na arena decisria. Segundo, detectar como se lidou com essas propostas no processo decisrio. Terceiro, se e como foram incorporadas na deciso final.

    preciso considerar que o ator que influencia o processo decisrio pode no participar ou mesmo no ter a inteno de faz-lo. Um think tank ou uma universidade podem influenciar o processo deci-srio indiretamente pelo prprio impacto do seu trabalho junto aos tomadores de deciso (Jordan e Halpinet, 2004). possvel identificar diferentes caminhos pelos quais possvel influenciar o processo po-ltico: 1) fornecer comentrios por escrito; 2) participar em reunies; 3) participar em comits consultivos ou regulatrios; 4) comunicar-se informalmente com funcionrios; 5) litgio; 6) utilizar o Parlamento; 7) utilizar outra agncia; 8) mobilizar os membros ou a sociedade; 9) ir ao Presidente (Dur e De Bievre, 2007). Vrios fatores afetam a influncia: instituies, caractersticas de grupo, fatores especficos do tema, autoridade e respaldo legal. Diferenas de recursos fazem com que as organizaes exercise unequal influence in determining what alternatives are seriously considered (Dahl, 1982: 47). H indicaes de que off the record lobbying by private actors have great influen-ce on the preliminary stages of the policy process and that private face-to-face contact are more influential than (...) less interactive communication methods (Yackee: 2011, 378).

    A partir da diferenciao entre participao e influncia, apresentada nesta seo, para o exame da participao social no Mercosul deve-se levar em conta questes como: qual ator decide quem participa do processo decisrio? Como os participantes so selecionados? O exerccio muda a poltica? O Itamaraty tem o controle final sobre as decises? Os outros atores conseguem modificar o ponto de vista e as posies dos que conduzem o processo de consulta?

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    O Programa Mercosul Social e Participativo

    Nos anos 2000, ocorreu uma ampliao da participao social nas estru-turas do Mercosul. Do Foro Consultivo Econmico e Social (FCES) e da Comisso Parlamentar Conjunta (CPCM), criados em 1994, s Cpulas Sociais e ao Parlamento do Mercosul, iniciados em 2006, passando, posteriormente, pela criao da Unidade de Participao Social (UPS) e do Plano Estratgico de Ao Social (PEAS), h um reconhecimento que a integrao e a cooperao regional necessitam envolvimento da sociedade e aes que as foras do mercado em si no so capazes de realizar. Busca-se ampliar os espaos de acordos que envolvam as socie- Busca-se ampliar os espaos de acordos que envolvam as socie-dades e as polticas pblicas, em que seja possvel impulsionar iniciativas e reconhecer demandas e alinhamentos que fortaleam a governana regional de forma mais descentralizada, envolvendo mais diretamente os atores sociais. Do ponto de vista do Brasil, esse um aspecto estra-tgico tambm no sentido de que movimentos sociais, de sindicatos, de mulheres, de direitos humanos, de educao, de meio ambiente, de micro, pequena e mdia empresas, de economia solidria, entre outros, so importantes pontos de apoio na sociedade para o Mercosul e para a implementao de polticas setoriais no mbito do bloco.

    Permanece, contudo, a dificuldade das instituies regionais, particu-larmente daquelas que envolvem a sociedade, em concretizar aes ou intervir efetivamente nos rumos e decises estratgicas da integrao. Na maior parte, como no caso do Parlamento do Mercosul, trata-se de rgos de consulta, que far recomendaes ao Conselho Mercado Comum (CMC). O mesmo se aplica s Cpulas Sociais. A UPS um espao composto por governos e atores sociais que tem contribudo para organizao e financiamento das Cpulas Sociais. Mas, em todos esses casos, h uma distncia significativa entre a vontade poltica favorvel ampliao da atuao social no Mercosul e a limitao de meios para...

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