MUNICIPALIZAÇÃO DO ENSINO FUNDAMENTAL: DE ANÍSIO TEIXEIRA ... ?· Anísio Teixeira, parece factível…

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Sitientibus,Feira de Santana, n.21, p.143-157, jul./dez. 1999

MUNICIPALIZAO DO ENSINO FUNDAMENTAL: DEANSIO TEIXEIRA AOS EMBATES CONTEMPORNEOS *

Antonia Almeida SilvaProf. Assistente do Dep. de Educao

E-mail: antonia@uefs.br

RESUMO A municipalizao do ensino comea a ser tematizada, noBrasil, a partir dos anos cinqenta, quando Ansio Teixeira passou aidentific-la como estratgia para a expanso do ensino fundamental.Desde ento, a polmica em torno desse tema vem ocupando a pauta dosdebates sobre educao. O que para uns no passa de uma reformapoltico-administrativa, para outros, um processo histrico de redistribuiodo poder. Este trabalho documenta algumas inferncias e algumas questesque tm marcado os debates ao longo desses anos e oferece algumasreflexes sobre os embates contemporneos em torno da problemtica emdestaque.

PALAVRAS-CHAVE: Municipalizao do ensino; ensino fundamental; descentralizao.

ABSTRACT The taking over of responsibilities for education by municipalitieshas been discussed in Brazil since the '50s, when Ansio Teixeira identifiedit as a strategy for the expansion of basic education. Since then argumentsabout this subject have dominated debates on education. Some think itis no more than a political-administrative reform, others thin it is ahistorical process of power redistribution. This paper documents someinferences and questions that have characterized the debate during theseforty years, as well as offers some considerations concerning contemporarydiscussion on this matter.

KEY WORDS: Teaching municipality; fundamental teaching; descentra- lization.

* Trabalho apresentado na XX Reunio Anual da AssociaoNacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Educao ANPED.Perodo de 21-25 de setembro de 1997, em Caxambu (MG).

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APRESENTAO

O ano de 1996 foi marcado por decises importantes paraa poltica educacional brasileira. Isso se revela, por exemplo,na aprovao da nova Lei de Diretrizes e Bases da EducaoNacional, Lei n. 9 394, de 20 de dezembro, e na aprovao daLei que dispe sobre o fundo de manuteno e desenvolvimentodo ensino e de valorizao do magistrio, n. 9 424, de 24 dedezembro. Tanto esses textos legais quanto a Emenda Constitucionaln.14, de 13 de setembro recobram a idia de municipalizaodo ensino. O presente trabalho documenta algumas infernciase questes reunidas a partir de estudos sobre o tema, remetendopara o passado um esforo de compreenso dessa abordagem.Pretende-se abordar o tema numa perspectiva histrica, confrontandoa evoluo do conceito de municipalizao. Parte-se do pressupostode que o lugar ocupado pela municipalizao nas rodas dedebates educacionais no recente, mas, embora seus significadossejam construdos e reconstrudos a cada contexto, a idia dereordenao do ensino pblico perdura e alimenta tal debate.

Num primeiro momento do texto, intitulado a procura deum bero para a municipalizao, o leitor encontrar algumaspistas que induziram a reflexo, no sentido de buscar umpossvel genitor da proposta de municipalizao, enquantopossibilidade concreta de organizao e funcionamento doensino pblico no Brasil. A partir da, confrontam-se os significadosque vm envolvendo a municipalizao do ensino encabeadapor Ansio Teixeira e as suas transformaes, tanto durante oregime militar, quanto a partir da Constituio de 1988. Nosegundo momento do texto, denominado embates e triunfos,h uma apresentao sucinta de algumas questes frente sexperincias bem sucedidas de gesto municipal do ensino,as quais tambm esto associadas tentativa de confronto dasdimenses da municipalizao e seus significados.

PROCURA DE UM BERO PARA A MUNICIPALIZAO

A discusso sobre a expanso do ensino classe popularentrou em pauta no Brasil junto com as mudanas que deram

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luz ao Imprio1 . Essa discusso, no entanto, s veio a assumirum contedo mais concreto com o processo de industrializao,quando a base rural escravocrata veio abaixo e as estruturasurbano-industriais se ergueram.

As constataes acerca da imperiosidade da expanso doensino fundamental no Brasil, ao que indica, foram se dandocom a emergncia dessa nova sociedade que estava por exigirformulaes poltico-pedaggicas compatveis com as novasestruturas em desenvolvimento, especialmente aquelas referentess formas de trabalho. Tome-se nesse contexto a importnciados liberais que, imbudos do esprito democrtico-renovadore ansiosos pela reordenao do pas em outros moldes que noo aristocrtico-rural, elegeram a expanso do ensino comocarro-chefe para levar a cabo tais mudanas.

J na Primeira Repblica (1889-1930), registra-se o levantamentode vozes em favor da expanso do ensino, donde se extrai,inicialmente, o entusiasmo pedaggico e, posteriormente, ootimismo pedaggico, apontados pela literatura da educaocomo os primeiros movimentos organizados, de ressonnciaampla, que se ergueram para discutir e propor a expanso doensino2 . No obstante isso, ser na Segunda Repblica (1930-1964) que a defesa da expanso do ensino tomar corpo, hajavista a grande concentrao de debates e de esforos paraassegurar o acesso ao ento ensino primrio. 3 Um dos indicadoresda mobilizao intensa em torno desse tema, no perodo, oMANIFESTO DOS PIONEIROS DA EDUCAO NOVA, 4 assinadopelos intelectuais da poca. Tal documento, entre outras questes,trouxe para a ordem do dia o debate unidade X uniformidade,acrescendo lgica da organizao do ensino no Brasil umacrtica ao Estado centralizador. Isso, seguramente, teve importnciacapital para a formulao da proposta de municipalizao daescola veiculada por Ansio Teixeira anos depois. Diz o documento:

A organizao da educao brasileira unitaria sobre a base e osprincipios do Estado, no espirito da verdadeira communidadepopular no cuidado da unidade nacional, no implica um centralismoesteril e odioso, ao qual se oppem as condies geographicas dopaiz e a necessidade de adaptao crescente da escola aosinteresses e s exigencias regionaes. Unidade no significa unifor-

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midade. A unidade pressuppe multiplicidade. Por menos queparea, primeira vista, no , pois, na centralizao, mas naapplicao da doutrina federativa e descentralizadora, que teremosque buscar o meio de levar a cabo, em toda a Republica, uma obramethodica e coordenada, de accrdo com um plano commum, decompleta efficiencia, tanto em intensidade como em extenso. AUnio, na capital, e aos estados, nos seus respectivos territorios, que deve competir a educao em todos os gros, dentro dosprincipios geraes fixados na nova constituio, que deve conter,com a definio de attribuies e deveres, os fundamentos daeducao nacional (Manifesto dos Pioneiros da Educao Novaapud Ghiraldelli Jnior, 1991., p.65).

certo que a nfase nas especificidades regionais e naaplicao da doutrina federativa, recuperada pelo Manifesto,traz para aquele contexto a idia de complementao entre osprincpios da descentralizao e da unidade, relacionando-os busca pela articulao entre as esferas governamentais. Taispreocupaes imprimem ao texto do Manifesto um perfil muitoprprio, atravs do qual se pode perceber, por um lado, odesgaste das estruturas aristocrticas e, por outro, o jogo dadefinio dos lugares do Estado e da educao no processode organizao da estrutura social moderna. Isto , os Pioneirosno estavam dissociados das mudanas nas paisagens econmica,poltica, cultural e social da sua poca e, ao se debruaremsobre o tema da educao, tinham mais do que uma propostapedaggica, tinham uma proposta de sociedade. A descentralizaoeducacional, nesse contexto, figura como um projeto de dimensescomplexas e intimamente relacionado com as novas perspectivasdo pas.

Dentro desse mesmo esprito, Ansio Teixeira se reportarao tema da descentralizao, posteriormente, para assinalarque:

a descentralizao educacional que assim propugnamos norepresenta apenas medida tcnica que est, dia a dia, mais a seimpor, por uma srie de motivos de ordem prtica, mas tambm umato poltico de confiana na nao e de efetivao do princpiodemocrtico de diviso do poder, a impedir os estrangulamentos dacentralizao e dificultar a concentrao de fra que nos poderialevar a regimes totalitrios ( TEIXEIRA, 1957, p.55).

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A descentralizao do ensino estar, assim, implicadanuma obra de significado amplo, constituindo-se, para AnsioTeixeira, em um dos pilares para a sistematizao de suaproposta de regionalizao/municipalizao do ensino. o quese constata, pelo menos, em duas de suas obras Educaono privilgio e Educao um direito quando amunicipalizao da escola tomada como estrutura bsicapara a organizao poltica do ensino no Brasil. Ele revela,ento, que:

a regionalizao da escola que, entre ns, se ter de caracterizarpela municipalizao da escola, com administrao local, programalocal e professor local, embora formado pelo Estado, concorrer emmuito para dissipar os aspectos abstratos e irreais da escolaimposta pelo centro, com programas determinados por autoridadesremotas e distantes e servida por professres impacientes eestranhos ao meio, sonhando perpetuamente com redentorasremoes ( TEIXEIRA, 1957, p.51).

Nos termos apontados por esse texto, a municipalizaono se caracteriza como um fim, mas antes se revela como umdos meios para organizao do ensino no Brasil, tendo em vistaa sua descentralizao:

tempo que alarguemos a nossa viso do problema educacional eprojetemos algo de simples e ao mesmo tempo vigoroso, lanandoas bases de uma escola brasileira, contnua desde o nvel primrioat o secundrio, com um currculo dominado pela lngua portuguesa,pela civilizao brasileira e pelo estudo da matemtica e da cincia,mantida e dissiminada pelo Brasil, por intermdio de um semnmero de poderes locais, que iro experimentar e consolidar comose estivessem experimentando e consolidando a prpria culturabrasileira ( TEIXEIRA, 1996, p.95 - grifos meus).

Um dos eixos centrais dessa formulao encontra-se naidia de cumplicidade entre as instncias governamentais.Essas teriam competncias distintas, porm complementaresno processo de organizao do ensino:

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a escola (...) seria, assim, federal, pelo cumprimento das diretrizese bases federais, estadual, pela organizao e pelo magistrio, cujaformao e licenciamento ficariam atribudos, privativamente aosEstados, e municipal, pela sua imediata direo e administrao e,por tudo isto, nacional brasileira ( TEIXEIRA, 1996, p.70).

Frente aos elementos introduzidos pela abordagem deAnsio Teixeira, parece factvel inferir que , a partir de suasistematizao, que a municipalizao do ensino fundamentalvem a se consubstanciar como possibilidade concreta para aorganizao do ensino pblico no Brasil em bases realmentedistintas das experimentadas naquele contexto. Desde a formulaodessa proposta, entretanto, a municipalizao ter uma trajetriapermeada por polmicas. As interpretaes acerca desse temageraram enfoques tanto diversos quanto antagnicos, via deregra, polarizadas pela nfase nos seus prs e contras. A ttulode exemplo, pode-se recorrer ao contedo atribudo municipalizaodurante o regime militar brasileiro (1964-1985) caracterizadopela concentrao das decises na esfera Federal. A Lei5 692/71 (que instituiu a Reforma do Ensino de 1 e 2 Graus),lanando mo de muitas das propostas educacionais que vinhamsendo gestadas desde os anos 50, no poupou a proposta demunicipalizao de uma adaptao la ditadura.

O Captulo do Financiamento da referida lei, especialmenteem seus artigos 53, 54, 58 e 59, recorrente para a indicaoda presente avaliao. O artigo 58, ao assinalar a responsabilidadedo municpio com o ensino de 1o grau, deixa clara a concepode municipalizao em tal proposta:

Artigo 58 - A legislao estadual supletiva, observado o disposto noartigo 15 da Constituio Federal, estabelecer as responsabilidadesdo prprio Estado e dos seus Municpios no desenvolvimento dosdiferentes graus de ensino e dispor sobre medidas que visem atornar mais eficiente a aplicao dos recursos pblicos destinados educao.Pargrafo nico - As providncias de que trata este artigo visaro progressiva passagem para a responsabilidade municipal deencargos e servios de educao, especialmente de 1 grau, quepela sua natureza possam ser realizados mais satisfatoriamentepelas administraes locais.

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No fundo, esse modelo de municipalizao apontava parao lugar que ocupava a educao enquanto vigorou o regimemilitar, dada a articulao entre a ideologia da descentralizaomilitarizada e a base tecnocrtica de administrao, posta emprtica pelo regime. Nesse caso, o municipalismo ensejadosobrecarregou os municpios com tarefas administrativas burocratizadas,controladas pelo poder central,5 sob o referendo do discursoda racionalidade administrativa e da eficincia. Com isso, adcada de 70 conhecer uma

crescente concentrao de recursos na esfera federal, comoresultado de poltica econmica que privilegia grandesempreendimentos estatais voltados para obras de infra-estruturaem detrimento das reas sociais. Estados e municpios vem-sepaulatinamente e crescentemente esvaziados das respectivasverbas (BARRETO e ARELARO, 1986, p.01).

Nesse caso, no se pode dizer que h propriamente casualidadena apropriao dos termos descentralizao e municipalizaono perodo referido, mas, pelo contrrio, constata-se umaespcie de mimetizao desses conceitos, prpria de um contextoque se move em nome da ordenao e democratizao do pas,ao mesmo tempo que reprime. Mesmo que parcialmente, essetipo de apropriao indica o carter da municipalizao entobuscada. A palavra municipalizao a mesma, mas o seucontedo diverso do que fora debatido por Ansio Teixeira oua partir dele, e embora no se encontre nos trabalhos desseautor respaldo para uma municipalizao que se realiza pelatransferncia de encargos, muito menos calcada no autoritarismocentralizador, muitas so as interpretaes de que o modeloeducacional implementado durante o governo militar brasileirorepresentava a municipalizao.

O teor da prpria Lei 5 692/71 revela, nesse sentido, quea descentralizao encampada pela ditadura se ope queladefendida por Ansio Teixeira. Segue-se a isso uma das controvrsiasde fundo em torno da municipalizao do ensino fundamentalencenada naquele perodo e aquela preconizada por Teixeira.Isso permite dizer que, no mnimo, quando se fala em municipalizao,

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h que se distinguir os usos dos termos e indicar os pressupostose as circunstncias que os geraram.6 O termo municipalizao,como j se disse anteriormente, o mesmo, mas o seu contedo permeado por mltiplas interpretaes.

Outro momento em que tambm se observa a evidnciadesse tema o da abertura poltica. A Constituio de 1988,...

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