Nezavisnost centralne banke i institucije monetarne politike

  • View
    214

  • Download
    1

Embed Size (px)

Transcript

  • PANOECONOMICUS, 2007, 4, str. 367-395 UDC 336.711

    ORIGINAL SCIENTIFIC PAPER

    Nezavisnost centralne banke i institucije monetarne politike: Prolost, sadanjost i budunost Alex Cukierman Rezime: U prolosti se od centralnih banaka oekivalo shodno zakonu, obiaju, ili i jednome i drugome da koriste svoje instrumente da bi ostvarile viestruke ciljeve, kao to su visoka stopa rasta i zaposlenosti, obezbeivanje sredstava za dravne rashode i reavanje problema platnog bilansa. Danas je zakonska i stvarna nezavisnost centralnih banaka znatno vea nego to je bila pre dvadeset godina, a njihov primarni cilj je postao stabilnost cena. U ovom radu se ispituju institucionalne promene koje su se desile tokom poslednje dve decenije u oblasti autonomije centralnih banaka i povezanih institucija monetarne politike irom sveta, uz prikaz skupljenih empirijskih dokaza o odnosu izme-u nezavisnosti centralnih banaka i makroekonomskih performansi. Ono to je naueno o stabilizaciji inflacije razmatra se zajedno sa nezavisnou centralnih banaka u irem kontekstu izbora nominalnog sidra. U poslednjem delu se razmatraju budui izazovi sa kojima se suoavaju nezavisne centralne banke u eri stabilnosti cena. Kada se inflacija savlada, od banke se prirodno oekuje da vie panje posveti stabilizaciji output gepa. Rizici koji su povezani s tako fleksibilnim reimom ciljanja inflacije ispituju se zajedno s pitanjima odgovornosti i transparentnosti koja postaju sve vanija u novom reimu. Rad takoe ispituje i izbor izmeu demokratske odgovornosti i autonomije centralne banke, koji se pojavljuje u kontekstu raspodele dobiti (gubitaka) centralne banke izmeu centralne banke i vlade, kao i pitanja odreivanja kapitala centralne banke. Kljune rei: Nezavisnost centralne banke, Makroekonomske performanse, Cenovna stabilnost, Output gep, Nominalna sidra JEL: E42, E52, E58

    Ekonomska kola Berglas, Univerzitet u Tel-Avivu, gostujui profesor na Univerzitetu Prinston: alexcuk@post.tau.ac.il. Dozvola za prevod i objavljivanje: 05. Septembar 2007. Zahvaljujemo se Alex Cukierman-u na dozvoli za prevod i objavljivanje u naem asopisu. (Prim. ur). Radni do-kumenti Centralne banke ilea. Agustinas 1180. Serija radnih dokumenata Centralne banke ilea predstavlja ekonomsko istraivanje koje su sproveli zaposleni Centralne banke i spoljni saradnici banke. Svrha ovih dokumenata je da se da doprinos diskusiji o bitnim pitanjima i da se razviju novi analitiki ili empirijski pristupi u analizama. Jedini cilj Radnih dokumenata je prikazivanje preliminarnog istraivanja radi diskusije i komentarisanja. Izdavanje Radnih dokumenata ne pod-lee prethodnom odobrenju lanova Uprave Centralne banke. Stavovi i zakljuci prikazani u do-kumentima iskljuivo su stavovi i zakljuci autora i ne moraju prikazati stav Centralne banke ilea ili lanova Uprave.

  • Alex Cukierman

    368

    I Uvod Pre dvadeset godina veina centralnih banaka u svetu funkcionisale su kao slu-be ministarstva finansija. U prolosti se od veine centralnih banaka oekivalo shodno zakonu, obiaju, ili i jednom i drugom da koriste svoje instrumente radi ostvarenja mnotva ciljeva, kao to su visoke stope rasta i zaposlenosti, obe-zbeivanje sredstava za dravne rashode i reavanje problema platnog bilansa.1 Takoe se oekivalo da odre finansijsku stabilnost i stabilnost cena, ali cilj sta-bilnosti cena bio je jedan od ciljeva u osnivakom aktu banke i nije imao nika-kav poseban status. U nekim sluajevima, poput panije i Norveke, nije se ak ni spominjao u aktima. U skladu sa realnou, ni ekonomska teorija nije pridava-la neku posebnu vanost nezavisnosti centralne banke, a koncept kredibiliteta monetarne politike je tek nastajao. tavie, kao primetno naslee Kejnza, posto-jalo je uverenje da odreena stopa inflacije doprinosi ekonomskom rastu.

    Iako su neke banke imale umerenu zakonsku autonomiju, nivo stvarne nezavisnosti je obino bio manji od one naznaene u zakonu, posebno u zemlja-ma u razvoju. Uz nekoliko izuzetaka, centralne banke nisu bile nezavisne prili-kom izbora svojih instrumenata, a odgovornost za stabilnost cena zadrali su, bar implicitno, ministarstvo finansija i drugi ekonomski organi vlade. U nekoliko razvijenih ekonomija sa velikim tritima kapitala (poput Japana, Ujedinjenog Kraljevstva, Sjedinjenih Drava i Zapadne Nemake), stabilnost cena se uglav-nom odravala putem mera relativno konzervativnih ministarstava finansija ili de facto nezavisnih centralnih banaka.2 Veina drugih zemalja sa prihvatljivim nivoom stabilnosti cena ostvarile su taj rezultat vezivanjem svojih valuta za valutu zemlje s dovoljno konzervativ-nim agregatnim nominalnim politikama. Pod Bretonvudskim sistemom, veina valuta se automatski vezivala za ameriki dolar. Nakon propasti tog sistema se-damdesetih godina, mnoge zemlje su primenile unilateralna vezivanja, a kasnije i raspone. Zemlje koje nisu primenile ni jedan od pomenuta tri modela prolazile su kroz duge epizode visoke i promenljive inflacije, kao to pokazuju sluajevi Argentine, Brazila, ilea, Izraela i Meksika. Suprotnost takve situacije se ne moe previe naglasiti u odnosu na te-kuu praksu i akademski konsenzus o nezavisnosti centralne banke. Danas vei-na centralnih banaka uiva znatno vie nivoe kako zakonske tako i stvarne neza-visnosti u poreenju sa situacijom pre dvadeset godina. Nezavisnost centralnih

    1 U mnogim zemljama u razvoju centralna banka je esto funkcionisala kao razvojna banka koja je obezbeivala subvencionisane kredite raznim sektorima privrede. 2 De facto nezavisnost Federalnih rezervi bila je vea od zakonske nezavisnosti, delimino zbog razvijenog trita kapitala u SAD. U to vreme je Bundesbanka Zapadne Nemake bila jedinstvena po tome to je uivala i de jure i de facto nezavisnost.

  • Nezavisnost centralne banke i institucije monetarne politike: Prolost, sadanjost i budunost

    369

    banaka i pratei institucionalni aranmani, poput targetiranja inflacije, postali su iroko prihvaeni instrumenti delovanja. Iako i dalje postoje izvesna sporna pita-nja, akademska istraivanja dovela su do opteprihvaenog, praktinog konsen-zusa. Primarna odgovornost centralne banke je da se osigura stabilnost cena i finansijska stabilnost. Bez rtvovanja tih ciljeva, centralna banka bi trebalo da podri ekonomsku politiku vlade. Banci je data instrumentalna nezavisnost kako bi mogla da ostvari svoje glavne ciljeve.3 Delegiranje nadlenosti instituciji koja nije objekat izbornih procedura trebalo bi da prati odgovornost i transparentnost. Vano je primetiti da su ta dva zvuna izraza koje koriste dananje monetarne institucije jedva bila u upotrebi pre dvadeset godina. U odsustvu nezavisnosti, odgovornost je bila nepotrebna, a vlade i ministarstva finansija, kao politiki subjekti, nisu bili motivisani da razmatraju pitanja sopstvene transparentnosti prilikom voenja monetarne politike. Drugi deo ukratko ispituje institucionalne promene koje su se deavale tokom proteklih dvadeset godina u oblasti autonomije centralne banke i instituci-ja monetarne politike irom sveta. Razmatraju se razlozi tih promena i prikazuju se prikupljeni empirijski dokazi o odnosu izmeu nezavisnosti centralne banke i ekonomskih performansi. Trei deo otvara diskusiju o nekim lekcijama u vezi sa stabilizacijom inflacije a kasnije razmatra pitanje nezavisnosti centralne banke u irem kontekstu izbora nominalnog sidra. etvrti deo zakljuuje rad razmatranjem buduih izazova s kojima se centralne banke suoavaju. Stabilnost cena je sada stalna komponenta industrija-lizovanih privreda i mnogih zemalja u razvoju, a nezavisnost centralne banke je usaena u karakteristike savremenog monetarnog poretka. Stoga se diskusija usredsreuje na to kako centralne banke vode monetarnu politiku kako bi vie panje posveivale stabilizaciji outputa gepa. Ovaj deo rada bavi se i rizicima povezanim sa tako fleksibilnim reimom targetiranja inflacije. U prisustvu neza-visnih centralnih banaka, pitanja odgovornosti i transparentnosti postaju vanija nego u prolosti. Situacija kada je potrebno uiniti izbor izmeu demokratske odgovornosti i nezavisnosti centralne banke moe se pojaviti kada, na primer, centralna banka deluje tako da neadekvatno ispunjava svoje obaveze u odrava-nju finansijske stabilnosti. Sa time tesno povezana su i pitanja raspodele dobiti i gubitaka centralne banke izmeu centralne banke i vlade, kao i optimalni nivo kapitala centralne banke. etvrti deo se bavi i ovim, relativno zanemarenim pi-tanjima.

    3 U nekoliko sluajeva, kao to su Evropska centralna banka i Centralna banka ilea, banci je data ograniena nezavisnost po pitanju ciljeva, u smislu da je slobodna da utvruje target inflacije.

  • Alex Cukierman

    370

    II Evolucija nezavisnosti centralne banke tokom poslednje dve decenije: dokazi, razlozi i posledice Najrasprostranjeniji indeksi nezavisnosti centralne banke odnose se na nivo ne-zavisnosti koji je utvren zakonom. Stvarna nezavisnost esto moe znatno od-stupati od zakonske nezavisnosti. Takva odstupanja su znaajnija u zemljama u razvoju nego u industrijalizovanim privredama. Razlog za to je verovatno bolje sprovoenje zakona u industrijalizovanim privredama.4 Druge vrste ocena, vie orijentisane ka ponaanju, fokusiraju tempo promene guvernera centralne banke u odnosu na zakonom predvienu dinamiku (koriste se samo za zemlje u razvo-ju) i politiku osetljivost guvernera centralne banke. Drugi indeks se definie kao uestalost sluajeva u kojima se guverner menja u toku kratkog perioda na-kon politike promene.5 Nijedan od pomenutih indeksa ne predstavlja u potpu-nosti stvarnu nezavisnost centralne banke, ve, kada se uzmu zajedno, pruaju potpuniju sliku o razlikama u nezavisnosti centralne banke meu zemljama to-kom vremena. Sve je vi