OBSZARY REFORM FINANSÓW - Právnická fakulta ?· finanse publiczne, kierunki i zakres reform, skutki…

  • Published on
    01-Mar-2019

  • View
    212

  • Download
    0

Embed Size (px)

Transcript

<p> OBSZARY REFORM FINANSW PUBLICZNYCH W POLSCE1 KRYSTYNA PIOTROWSKA-MARCZAK </p> <p>Wysza Szkoa Bankowa w Toruniu, Polska </p> <p>Abstract in original language Konieczno reformowania i modyfikacji systemu finansw publicznych wynika ze zmieniajcych si warunkw w jakich on funkcjonuje. Niezbdne jest, aby te warunki zidentyfikowa, okreli i rozway si ich oddziaywania. W niniejszych wywodach wskazano gwne czynniki aktywizujce reformy finansw publicznych. Na tym tle przedstawiono kierunki reform finansw publicznych w Polsce dokonane w XXI wieku. W konkluzji dokonany ich oceny. </p> <p>Key words in original language finanse publiczne, kierunki i zakres reform, skutki reform </p> <p>Abstract The need to reform and modify the financial system arises from the unsteady conditions in its environment. The conditions must be identified and analysed to know their impacts. This article highlights main factors leading to reforms in the public finance sector, thus setting a context for the presentation of public finance reforms introduced in Poland after the year 2000. Their evaluation is provided in the concluding section. </p> <p>Key words public finance, goals and scope of reforms, results of reforms </p> <p>1. WPROWADZENIE </p> <p>Konieczno reformowania i modyfikacji systemu finansw publicznych wynika ze zmieniajcych si warunkw w jakich on funkcjonuje. Niezbdne jest aby te warunki zidentyfikowa, okreli i rozway si ich oddziaywania. </p> <p>W niniejszym tekcie podjto prb wskazania gwnych czynnikw wpywajcych na inicjatyw zmian systemu finansw publicznych. Na tym tle wskazano jakie obszary, w jakiej postaci s objte aktualnymi przeksztaceniami systemu finansw publicznych w Polsce. W konkluzji zasygnalizowano kontrowersyjne elementy podjtej reformy. </p> <p>1 "artyku zosta przygotowany w ramach projektu N N113 326038 pt. System dochodw transferowych jednostek samorzdu terytorialnego a moliwo zapewnienia zrwnowaonego rozwoju regionalnego i lokalnego oraz zwikszenia poziomu absorpcji funduszy unijnych, finansowanego przez Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyszego". </p> <p>2. PRZYCZYNY AKTYWIZACJI W DZIEDZINIE REFORM FINANSW PUBLICZNYCH </p> <p>Proces doskonalenia kadego systemu jest spraw oczywist. Rwnoczenie jednak trzeba sobie zdawa spraw, e taki proces wymaga zmian, a kada zmiana spotyka si, przynajmniej na pocztku, z oporem, tych, ktrych dotyczy. Ponadto, z reguy, istniej konkretne impulsy, ktre implikuj zmiany. </p> <p>W przypadku finansw publicznych czynnikw motywujcych czy stwarzajcych imperatyw reform jest wiele. Do najwaniejszych z nich nale: </p> <p>- zmiany w modelu pastwa i jego funkcji; </p> <p>- oczekiwania spoeczne, czsto zwizane z ruchami spoecznymi, ktre dotycz poprawy warunkw egzystencji; </p> <p>- wzrost wydatkw publicznych i brak ich zrwnowaenia z dochodami publicznymi. Konsekwencj tego stanu jest powstawanie deficytw budetowych zarwno na szczeblu pastwa jak i samorzdw lokalnych, ktre prowadzi do powstania, a czsto i wzrostu dugu publicznego; </p> <p>- narastajce procesy globalizacji zwizane z umidzynaradawianiem gospodarki; </p> <p>- wystpujce cyklicznie kryzysy finansowe. </p> <p>Oczywiste jest, e wskazane przykadowo gwne czynniki maj zrnicowany wpyw na aktywizacj podejmowania reform finansw publicznych w wielu ich obszarach. </p> <p>Czynnik zwizany z modelem pastwa i oznaczeniem jego funkcji stanowi szkielet dla finansw publicznych. W najwikszym skrcie pastwo to rodzaj wadzy. Zesp metod jakimi posuguje si ta wadza decyduje o jego typie. Std mona podzieli pastwa na demokratyczne i niedemokratyczne2. </p> <p>Z punktu widzenia ustroju administracyjno-terytorialnego pastwa mona podzieli na unitarne i federalne. W kadym z tych typw pastw moe nastpi podzia wadzy na centraln i lokaln. W kadym z tych ukadw wystpuj rne funkcje pastwa. W literaturze najczciej wskazuje si na funkcje: organizacyjne, represyjne, gospodarcze, socjalne i dystrybucyjne3. </p> <p>2 Por. G.L. Seidler, H. Groszyk, A. Pieniek, Wprowadzenie do nauki o pastwie i prawie, Wyd. UMCS, Lublin 2010, s. 77 3 Ibidem s. 67 </p> <p>Funkcje pastwa s uzalenione od typu gospodarki. Std np. spoeczna gospodarka rynkowa to taka, ktra zwizana jest najczciej z pastwem demokratycznym, w ktrym ma miejsce dominujce rynek, ale funkcje pastwa s rozbudowane w obszarze spoecznym, albo wziej socjalnym. Z typem pastwa zwizana jest okrelona presja na ksztat i zakres finansw publicznych oraz ich zmiany majce rne nasilenie w czasie. Specyficzn rol w tym procesie odgrywa zjawisko globalizacji. W najwikszym skrcie polega ona na umidzynarodowieniu gospodarki. Decyduje o tym gwnie postp naukowo - techniczny, sposoby prowadzenia konkurencji oraz liberalizacja polityki ekonomicznej pastwa4. </p> <p>W globalizacji charakterystyczny jest brak barier dla przepyww: towarw, usug, kapitau, ludzi i informacji5. </p> <p>Globalizacja jednak ma dobre i ze strony. W pierwszej grupie znajduj si takie zjawiska jak: upodobnianie si wzorcw rozwoju spoeczno-ekonomicznego, spadek kosztw produkcji, wzrost efektywnoci i konkurencyjnoci czy moliwoci rozwoju krajw zacofanych. </p> <p>Natomiast w drugiej grupie s ograniczenia suwerennoci pastw, zanikanie rnic kulturowych, agresywna konkurencja6. </p> <p>Wszystkie wskazane wyej czynniki zwizane z modelem pastwa i procesami globalizacji maj wpyw na aktywizacj wadzy w zakresie reformowania finansw publicznych. Dodatkowo ta tendencja pogbia si na skutek dziaania presji spoeczestwa, ktre dy do osignicia poprawy warunkw ycia, co przejawia si midzy innymi, w organizacji protestw, manifestacji czy strajkw. W tych warunkach wydaje si suszne stwierdzenie, e: (...) jedyna skuteczn strategi umoliwiajc odrabianie dystansu rozwojowego jest strategia oparta na harmonizowaniu efektywnoci ekonomicznej z powszechnie akceptowanymi zasadami sprawiedliwoci spoecznej odwoujcymi si do samoodpowiedzialnoci wspomaganej reguami subsydialnoci pastwa7. </p> <p>Ta strategia prowadzi do zmian zakresu i rozmiarw wydatkw publicznych. </p> <p>Majcy miejsce nieustanny wzrost wydatkw publicznych wywoany jest nie tylko wzgldami wynikajcymi z presji spoecznej i </p> <p>4 Por. Wzrost gospodarczy i finanse midzynarodowe, red. S.I Bukowski, J. Misala, CeDeWu.pl, Wydawnictwo Fachowe, Warszawa 2011, s. 21. 5 S. Flejterski, Ekonomia globalna. Synteza, Difin, Warszawa 2003, s. 23. 6 Ibidem s. 204, 208 7 Mechanizm i rda wzrostu gospodarczego. Polityka ekonomiczna a wzrost gospodarczy, red. J.L. Bednarczyk, S.I. Bukowski, W. Przybylska-Kapuciska, CeDeWu, Warszawa 2008, s. 12. </p> <p>rozbudow funkcji spoecznych pastwa, ale take spowodowany jest postpem technicznym przy realizacji usug spoecznych. </p> <p>Szczeglnie wyranie to wystpuje w takich dziedzinach jak ochrona zdrowia, komunikacja spoeczna, transport czy zabezpieczenie na staro. </p> <p>Narastajce rozmiary wydatkw publicznych biegn w szybszym tempie ni wzrost dochodw publicznych, co jest take uwikane spoecznie w postaci oporu przed wzrostem podatkw, i w niektrych pastwach, np. w Szwecji, ma aprobat spoeczn, wynikajc z transparentnoci struktury wydatkw. </p> <p>Szczeglnie silnie dziaajca na przyspieszenie procesu reform finansw publicznych jest sytuacja, w ktrej objawia si kryzys finansowy w skali midzynarodowej. To zjawisko ma charakter cykliczny i jest wspczenie spowodowane wieloma przyczynami, w katalogu ktrych najwaniejsze s: </p> <p>- zmiany rozkadu si gospodarczych na wiecie; </p> <p>- gwatowne procesy globalizacyjne; </p> <p>- zmiany demograficzne; </p> <p>- gwatowny rozwj instrumentw pochodnych; </p> <p>- rozwj rynkw finansowych; </p> <p>- brak poprawnej oceny ryzyka; </p> <p>- lekkomylno instytucji finansowych; </p> <p>- bdy w zarzdzaniu instytucjami finansowymi8. </p> <p>W warunkach, w ktrych wystpuje kryzys finansowy, szczeglnie intensywnie poszukuje si metod stabilnoci finansw publicznych. </p> <p>(...) jak do tej pory nie udao si wskaza jednego optymalnego wzorca w tej dziedzinie, a przyjmowane w wielu krajach rozwizania s ksztatowane zazwyczaj metod prb i bdw9. Jedn z moliwych drg jest przyjcie okrelonych regu fiskalnych. S one bardzo rnorodne. Moe to by: </p> <p>- kwantytatywne limity okrelonych kategorii budetowych; </p> <p>- zasady przygotowania i realizacji budetu; </p> <p>8 W.M. Orowski, Dziesi przyczyn kryzysu i ich analiza; w: Globalny kryzys finansowy i jego konsekwencje w opinii ekonomistw polskich, red. J. Szambelaczyk, Zwizek Bankw Polskich, Warszawa 2009, s. 8,9. 9 K. Wjtowicz, Problem konstrukcji optymalnej reguy fiskalnej w warunkach kryzysu finansowego, w: PTE, Zeszyty Naukowe nr 10, Krakw 2011, s. 137. </p> <p>- reguy dotyczce grup podmiotw, </p> <p>- reguy przedmiotowe w tym: </p> <p>o reguy salda budetowego, o dugu publicznego, o dotyczce dochodw budetowych, o dotyczce wydatkw budetowych10. </p> <p>Wrd wymienionych uwaa si, e reguy salda budetowego s skuteczn drog dla uzyskania stabilnoci finansowej. </p> <p>Problem jednak sprowadza si do tego aby zabezpieczy i ustali mechanizm zapewnienia przestrzegania regu fiskalnych, biorc pod uwag ich skuteczno11. </p> <p>W warunkach kryzysu poszczeglne pastwa tworz reguy fiskalne, albo godz si z sytuacj, w ktrej one nie s ustalone. </p> <p>Kryzys finansowy dotyka zarwno sektor rzdowy jak i samorzdowy. Warto tu zwrci uwag na Aktualny, globalny kryzys gospodarczy oraz zwizany z nim kryzys finansowy nie pozostaj bez wpywu na gospodark jednostek samorzdu terytorialnego, przeksztacajc si w kryzys finansw lokalnych, okrelany czsto (...) mianem lokalnego stresu finansowego (...)12. Aby go wyhamowa konieczna jest: orientacja na wyniki mechanizmu konkurencji, wprowadzenie budetu zadaniowego, wsppraca z sektorem prywatnym, transparentno dziaa13. </p> <p>Rwnoczenie trzeba pamita, e zaduanie si jednostek samorzdu terytorialnego jest w pierwszym rzdzie spowodowane: niskim tempem wzrostu dochodw wasnych, oczekiwaniami spoecznoci lokalnych i nowymi zadaniami nakadanymi przez rzd na jednostki samorzdu terytorialnego14. </p> <p>Mimo podjtych dziaa zarwno przez rzd jak i samorzd, kryzys powoduje zakcenie trendw rozwoju gospodarczego. Przy czym proces ten trwa, a skada si na niego kilka faz, charakteryzujcych si okrelonymi cechami takimi np. jak: powstawanie innowacji, </p> <p>10 Ibidem s. 138, 139 11 Ibidem s. 149 12 M. Poniatowicz, Lokalny stres finansowy istota i przejawy w polskich warunkach, w: O nowy model finansw samorzdowych lekcja z kryzysu, UMCS, Akademia L. Komiskiego w Warszawie, Kazimierz Dolny 2012, s. 57. 13 Ibidem s. 57. 14 Ibidem s. 57. </p> <p>ekspansja kredytu, rozszerzanie si spekulacji finansowych, sygnay wiadczce o niebezpieczestwie i wreszcie zaamanie15. </p> <p>W literaturze16 proponuje si system, ktry ma przeciwdziaa powstawaniu, a w momencie jego zaistnienia, braku rozszerzania, w ktrym wan rol odgrywaj: centrowa polityka ekonomiczna, przejrzysto instytucji finansowych, ograniczanie ryzykownych operacji finansowych, eliminacja gwarancji pastwowych. </p> <p>Pastwo penic swoje funkcje moe oddziaywa na gospodark w sposb aktywizujcy lub hamujcy. Zaley to od wyboru celw i narzdzi do ich realizacji. </p> <p>Najwaniejszy jest wybr publiczny polegajcy na ustaleniu co naley do mechanizmw rynkowych, a co do pastwa. </p> <p>Reakcja na skutki polityki gospodarczej szczeglnie wyranie wystpuje u takich podmiotw jak: gospodarstwo domowe, przedsibiorstwa i banki. Natomiast w ukadzie przedmiotowym znajduje to wyraz w relacjach import-eksport, deficyt budetowy i dug publiczny oraz w poziomie bezrobocia17. </p> <p>Zasadniczy jednak problem zwizany z ustaleniem stanu finansw publicznych to, aby informacje na ten temat nie wprowadzay w bd. W literaturze18 wskazuje si na kilka obszarw, ktre mog przyczynia si do nieprawidowej diagnozy. Nale do nich: ocena zgodnoci budetu z przyjtymi ustaleniami (planem), oceny zamieszczane w rodkach masowego przekazu, oceny midzynarodowych instytucji finansowych, oceny instytucji kontrolnych oraz interpretacja przepisw konstytucji. </p> <p>Wszystkie przedstawione postulaty i zaoenia, ktre s impulsem do reform finansw, przekadaj si na jzyk praktyki w rny sposb. Czsto sprowadzaj si one do selektywnych dziaa obejmujcych wybrane obszary finansw publicznych nie uwzgldniajc, e s one ze sob sprzone i wzajemnie na siebie oddziauj. Wywody prezentowane poniej ilustrujce podejmowane kwestie, oparte s na przykadzie Polski. </p> <p>15 por. Wspczesny kryzys gospodarczy, Przyczyny-przebieg-skutki, red. J.L. Bednarczyk, S.I. Bukowski, J. Misala, CeDeWu, Warszawa 2009, s. 34. 16 Ibidem s. 39. 17 Por. Od kryzysu do oywienia: Dylematy wspczesnej polityki finansowej, red. J.L. Bednarczyk, W. Przybylska-Kapuciska, CeDeWu.pl, Warszawa 2011, s. 173-178. 18 C. Kosikowski, Naprawa finansw publicznych w Polsce, Wydawnictwo Temida 2, Biaystok 2011, s. 88-89. </p> <p>3. WYBRANE PRZYKADY REFORM </p> <p>Uwaga w dalszym wywodzie skoncentrowana zostanie na kilku podstawowych obszarach. Nale do nich: </p> <p>- zmiany w systemie konstrukcji budetu zwizane z przejciem na budet zadaniowy; </p> <p>- zmiany w systemie podatkowym; </p> <p>- zmiany w systemie rentowo-emerytalnym; </p> <p>- zmiany w systemie ochrony zdrowia; </p> <p>- zmiany w systemie edukacji. </p> <p>We wszystkich tych przypadkach zostanie pooony akcent na kwestie finansowe zwracajc uwag na wpyw wprowadzonych zmian na realizacj denia do wzgldnej stabilizacji systemu finansowego. </p> <p>Zasadnicze znaczenie dla przeprowadzenia zmian systemu finansw publicznych w Polsce miay prace podjte w 2008 r. zwizane z rekonstrukcj budetu i wprowadzenia w 2013 r. budetu zadaniowego dla budetu pastwa. </p> <p>Biorc pod uwag, e najwaniejszym instrumentem zarzdzania finansami publicznymi jest budet, zmiany zwizane z jego konstrukcj s bardzo istotne. </p> <p>W skrcie mona stwierdzi, e budet zadaniowy, w porwnaniu do tradycyjnego budetu opartego o klasyfikacje budetow wg kryterium podmiotowego (dysponenci) i przedmiotowego (kierunki) to sposb planowania i wydatkowania rodkw publicznych. Istot tego rozwizania jest zarzdzanie rodkami publicznymi poprzez cele, ktre s zhierarchizowane ze wzgldu na przyjt ich wag w realizacji funkcji pastwa. Realizacja zada jest weryfikowana przy pomocy miernikw, pozwalajcych oceni ich efektywno, dobranych ze wzgldu na specyfik poszczeglnych zada. Zastosowanie tej metody rozszerza si o czym wiadczy, e ju 50 krajw ni si posuguje19. Dzieje si tak dlatego, e dziki budetowi zadaniowemu przeamuje si kanon jednorocznego planowania, wprowadzajc planowanie wieloletnie. Ponadto, co jest bardzo wane, wprowadza si podmiotow odpowiedzialno za wykonywanie zada na wszystkich etapach ich realizacji. Przedstawione argumenty przemawiaj za aprobat posugiwania si metod budetu zadaniowego. Naley jednak nadmieni, e w Polsce ta reforma ambitnie podjta przez T. Lubisk napotyka na rne bariery. Nale do nich w pierwszym rzdzie dwie kwestie: opracowanie adekwatnych do istoty zada miernikw oceny ich efektywnoci oraz rozszerzanie metody budetu zadaniowego, w obligatoryjnej postaci, </p> <p>19 Budet zadaniowy w administracji publicznej, red. M. Postua, P. Perczyski, Ministerstwo Finansw, Warszawa 2010, s. 27. </p> <p>na jednostki samorzdu terytorialnego. Aktualnie kwestie te s przedmiotem dyskusji. </p> <p>Aprobata budetu zadaniowego nie moe by bezwarunkowa. Aby istota tego rozwizania nie bya wypaczona musi by spenionych kilka warunkw. N...</p>

Recommended

View more >