POLITICAS PÚBLICAS COMO OBJETO SOCIAL

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  • 3POLITICAS PBLICAS COMO OBJETO SOCIAL

    Imaginando el bien pblico en el desarrollo rural latinoamericano

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  • 5POLITICAS PBLICAS COMO OBJETO SOCIAL

    Imaginando el bien pblico en el desarrollo rural latinoamericano

    Alberto ArceGustavo Blanco

    Margarita Hurtado

    E D I T O R E S

  • 6Alberto Arce, Gustavo Blanco y Margarita Hurtado, EDITORES

    Primera Edicin: 2008

    Autores: Carlos A. Amtmann Moyano, Alberto Arce Matus, Luiz Carlos Beduschi Filho, Gustavo Blanco Wells, Helana Clia De Abreu Freitas, Roberto Serafn Diego Quintana, Daniela Gamboa, Margarita Hurtado Paz Y Paz, Oscar Augusto Lpez Rivera, Ana Beatriz Lujan, Carlos Andrs Rodrguez Wallenius, Sergio Schneider, Luis Alberto Surez Rojas, Gonzalo Tentor.

    Reservados todos los derechos.

    No est permitida la reproduccin total o parcial de este libro, ni su tratamiento informtico, ni la transmisin de ninguna forman o por cualquier medio, ya sea electrnico, mecnico, por fotocopia, por registro u otros mtodos, sin el permiso previo y por escrito de los titulares del Copyright.

    Editado porFLACSO- GuatemalaFacultad de Filosofa y Humanidades Universidad Austral de ChileRural Development Sociology Group, Wageningen University

    ISBN: 978-99939-72-57-0

    Diseo de Portada: Edmundo Cofr y Gustavo BlancoAsistencia de Edicin y diagramacin: Julio Sebastin Figueroa C.

    Formato: 21 x 14N de pginas: 300

    Impreso en FLACSO, Guatemala.

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    IntroduccinAlberto Arce, Gustavo Blanco y Margarita Hurtado 13

    SEccIn I: Elementos tericos para una

    Re-conceptualizacin de las polticas pblicas

    Imaginando el objeto del desarrollo social. Un campo de accin entre la vida social y el proceso polticoAlberto Arce 23

    Polticas pblicas en economas de mercado: Alcances generales y anlisis de un programa educacional en ChileCarlos A. Amtmann 57

    La contribucin de la pluriactividad para las polticas pblicas de desarrollo rural: una mirada desde el BrasilSergio Schneider 81

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    SEccIn II: Territorio y descentralizacin poltica

    El fenmeno migratorio en las polticas pblicas. El caso del departamento de Petn, GuatemalaMargarita Hurtado Paz y Paz 113

    Procesos de (re)territorializacin de pequeas sociedadesde pastores y sus luchas por la gestin del desarrollo local Luis Alberto Surez 127

    Las incongruencias de la participacin ciudadana y la descentralizacinen municipios rurales: el caso de Cuquo (Jalisco), en MxicoCarlos Rodrguez Wallenius y Roberto Diego Quintana 153

    Las Juntas de Gobierno en el desarrollo territorialAna Beatriz Lujn, Gonzalo Tentor y Daniela Gamboa 169

    SEccIn III:nuevas configuraciones pblico-privadas

    en el mundo rural

    Alianzas pblico-privadas y nuevas formas de intervencin en el desarrollo rural chileno Hacia una redistribucin de la accin poltica?Gustavo Blanco Wells 189

    La poltica pblica de las concesiones forestalesy la ruralidad en el Petn, Guatemala Oscar A. Lpez Rivera 221

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    Aprendizaje por interaccin: un desafo para el desarrollo de las regiones ruralesLuiz Carlos Beduschi Filho 249

    La Formacin de la Red de Educacinde Asentados de la Reforma Agraria: el PRONERAHelana Clia de Abreu Freitas 271

    Los autores 189

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    Introduccin

    Alberto Arce, Gustavo Blanco y Margarita Hurtado

    Uno de los debates abiertos por la sociologa rural latinoamericana en las discusiones para entender los fenmenos agrupados bajo el trmino globalizacin, es la redefinicin del rol del Estado-nacin en la conduccin de estas transformaciones y las consecuencias, adaptaciones y resistencias a estos procesos en contextos locales. Existe cierta ansiedad disciplinaria por describir crticamente los cambios que ha experimentado el Estado para acomodarse a las nuevas demandas de instituciones supranacionales y, particularmente, a su (in)capacidad para satisfacer las demandas ciudadanas. Estas inquietudes son especialmente visibles en los intentos de explicar los cambios de los sectores agrario y productor de alimentos de Amrica Latina y, en un sentido amplio, las consecuencias de tales cambios para el conjunto de la diversidad rural. Algunas de estas discusiones han sido planteadas bajo la etiqueta de Nueva Ruralidad Latinoamericana. En una parte significativa de estos trabajos, el foco de atencin se ha desplazado desde el Estado y los grupos excluidos de los procesos de globalizacin, hacia otros grupos de inters y procesos emergentes que buscan situarse en el contexto global y ajustarse a la continua demanda de productos, a los diversos sistemas de regulacin y a los nuevos servicios demandantes de lo rural. En las ltimas dcadas, los Estados de Amrica Latina han intentado recoger, con distinto grado de efectividad, algunas de las nuevas problemticas sociales y orientarlas hacia el desarrollo rural a travs de la formulacin, implementacin y evaluacin de nuevas polticas pblicas. De manera general, podemos entender estas polticas como distintos arreglos entre actores sociales en una gradiente que va desde aquellas que intentan dar respuesta a demandas de acceso a recursos polticos hasta aquellas con una orientacin ms centrada en los aspectos tcnico-productivos. Los temas ms persistentes estn relacionados con el acceso y distribucin de los recursos (tierra, agua, capital, servicios, etc.), la

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    incorporacin de las polticas de ajuste estructural en el sector agrario, la superacin de la pobreza, la seguridad alimenticia y el desarrollo productivo y tecnolgico. Sin embargo, este recuento no sera exhaustivo si no agregamos aquellas polticas nacionales que se alejan de la intervencin tradicional relacionada con intervencin directa, proteccin y subsidios y, en cambio, se orientan a situar la innovacin/creatividad en el uso de la informacin/conocimiento como eje central en la creacin y apoyo de sectores competitivos. En la formulacin de estas polticas se desplaza el nfasis desde los factores tradicionales de produccin -tierra, capital y trabajo- hacia factores intangibles como conocimiento, innovacin y nuevas formas de coordinacin, generalmente mediadas por las tecnologas de la informacin y las comunicaciones. El uso y apropiacin de estos y otros recursos en sectores rurales y, en particular, el uso flexible de aquellos nuevos instrumentos del Estado orientados al cambio tecnolgico, generan nuevas relaciones sociales, productos y formas de organizacin. Consecuentemente, estos procesos tienden a generar nuevas prcticas y nuevos tipos de diferenciaciones sociales y territoriales que, en algunos casos, tienen su origen en diferenciaciones y exclusiones preexistentes. Frente a la posibilidad de examinar el conjunto de estas polticas desde un punto de vista discursivo, este libro propone, en cambio, interpretaciones que toman en cuenta la experiencia cotidiana de los actores sociales rurales. En ello reside la relevancia de los estudios de caso y una estrategia de investigacin orientada a los actores, pues nos permite ir ms all del aspecto discursivo o textual de las polticas, para centrarnos en las consecuencias empricas de la accin social. Ello no supone homogeneizacin temtica pues la diversidad de perspectivas de investigacin nos permite distinguir las polticas en una variedad de situaciones; por ejemplo, aquellas en que las polticas sirven como instrumentos retricos orientados a seleccionar slo aquellos actores viables dentro de un esquema que finalmente justifica la reproduccin del capitalismo global generando nuevas formas de desintegracin y conflicto social; otras situaciones en las que aparentemente se producen nuevas formas efectivas de integracin local/global; o finalmente aquellas, y esta es la orientacin general de esta compilacin, que conducen a la creacin de nuevos objetos polticos a partir de la definicin situada, especfica y contingente del bien pblico. Los trabajos compilados en el presente libro son una seleccin

    Alberto Arce, Gustavo Blanco y Margarita Hurtado

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    de una fructfera semana de discusin bajo el alero del Grupo de Trabajo sobre Polticas Pblicas y Desarrollo Rural del VII Congreso Latinoamericano de Sociologa Rural realizado en noviembre de 2006 en Quito, Ecuador. Durante las sesiones de trabajo discutimos intensamente sobre la naturaleza y el carcter de las polticas pblicas contemporneas del sector rural latinoamericano. El debate terico y los casos que le dieron cuerpo reflejaron la diversidad de temas, aspectos metodolgicos y conceptuales que dan cuenta de la naturaleza cambiante de las demandas sociales y las formas de representar, organizar y movilizar las luchas por lo que entendemos como bien pblico y lo social. La riqueza de los trabajos cumpli efectivamente su rol: nos oblig a cuestionar visiones reduccionistas de las polticas pblicas. Definitivamente el Estado no es la nica fuente de formulacin de polticas. Sin embargo, lejos de encontrar respuestas simples, las implicancias para una agenda de investigacin futura es an incipiente y pueda quizs ser sintetizada en una pregunta crtica que refleja lo tentativo de la discusin: Qu entendemos por polticas pblicas en el nuevo escenario latinoamericano? Las contribuciones de este libro, por un lado, problematizan la jerarqua vertical de la administracin y el conocimiento local en la formulacin de polticas sociales y por otro identifican configuraciones sociales horizontales con centros de soberana y autoridad distribuidas en una forma polifactica que cuestionan tanto la democracia parlamentaria como la autoridad centralizada. En otras palabras, esta accin poltica distribuida reconstituye el entendimiento de lo pblico a partir de la accin social y por lo tanto conceptualiza la formacin de polticas a partir de prcticas cotidianas y creacin de instituciones capaces de negociar situadamente la escala de lo local y lo global, y la forma especfica, material y simblica, que adquiere el bien pblico. Los artculos de esta compilacin nos muestran una situacin rural latinoamericana compuesta por nuevos procesos sociales, instituciones y organizaciones importantes de considerar: 1) respuestas a procesos de descentralizacin; 2) la accin social coordinada a travs de la re-territorializacin de grupos sociales excluidos de la institucionalidad poltica; 3) la importancia de la multifuncionalidad del trabajo rural y la reconstruccin del espacio agrario; 4) nuevas configuraciones sociales que redefinen lo pblico y lo privado y que redistribuyen la accin poltica; y 5) nuevos procesos sociales que trascienden las fronteras poltico administrativas pero que tienen ntima relacin con la vida rural y local. Todos estos nuevos procesos polticos y sociales

    Introduccin

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    etiquetados, quizs no adecuadamente bajo la idea de Nueva Ruralidad, enfatizan sobre todo la necesidad de un cambio de lenguaje que permita analizar y re-pensar tericamente la reconstruccin del espacio agrario latinoamericano atendiendo su diversidad pero tambin sacando lecciones de las especificidades de una historia de relaciones funcionales Estado-Sociedad. Frente a los cambios analizados, la mayora de los autores demuestran que los actores sociales no se refugian en la pasividad poltica, por el contrario, tienden a organizarse para reclamar sus derechos como ciudadanos o desarrollar nuevas estrategias de vida y no solamente como productores funcionales de un Estado nacional y neoliberal que descansa en formas de mercado para estimular el desarrollo econmico. Lo interesante es que mucha de la actividad local poltico-organizativa de base surge en respuesta a los procesos de redistribucin poltica del Estado Latinoamericano a travs de las diferentes modalidades de descentralizacin que se han implementado. El libro est organizado en tres secciones: I) Elementos tericos para una re-conceptualizacin de las polticas pblicas; II) Territorio y descentralizacin poltica; y III) Nuevas configuraciones pblico-privadas en el mundo rural. Los autores de la Seccin I plantean diversos elementos tericos y metodolgicos, basados en estudios de caso, que nos inducen a re-pensar la Nueva Ruralidad Latinoamericana como un proceso en necesidad de nuevos marcos de referencia que vayan ms all del Estado y del mercado. Alberto Arce, en el primer captulo, plantea que lo social no debe ser visto como la categora residual de lo poltico (Estado) o de lo econmico (mercado). Lo social es ms bien el campo medio en el cual los actores, a travs de sus acciones individuales y colectivas, son capaces de influenciar y cambiar lo poltico y lo econmico, algo que el autor denomina provisionalmente como la interaccin cvico-social de lo rural. As, la forma de control sobre el Estado y el mercado pasa por una lucha sobre los derechos ciudadanos y por el respeto de las formas de vida local. Esto, por supuesto, adquiere formas particulares y especficas en las diferentes situaciones y contextos agrarios. Carlos Amtmann, basndose en un estudio de caso sobre un programa de educacin rural, defiende la idea de que la poltica pblica en una economa de mercado, como la existente en el caso chileno, debe mantener su carcter estatal pero, a la vez, entregar espacio y roles a la sociedad civil y a elementos del mercado. Metodolgicamente, esto an es factible a travs de la implementacin de ciertos programas estatales

    Alberto Arce, Gustavo Blanco y Margarita Hurtado

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    que despliegan las capacidades locales para favorecer el encuentro y el funcionamiento social con una economa de mercado. Sergio Schneider, por su parte, enfatiza las consecuencias sociales de la pluriactividad rural, como una forma social, cultural y productiva que apunta a lograr el desarrollo sustentable de las localidades rurales. Nos presenta la nueva ruralidad brasilea como un proceso heterogneo y diverso que va ms all de la capacidad productiva local en torno de la produccin agraria, y del uso eficiente de los recursos naturales y sociales para logar el crecimiento econmico, sino tambin en las posibilidades generadas a partir de los vnculos urbanos-rurales. Sin embargo, en su visin no hay excesivo optimismo, por cuanto el Estado no ha sido capaz de capturar estas transformaciones y mantiene una divisin dicotmica entre agrarismo y desarrollo rural. La Seccin II presenta casos con diferentes cambios sociales asociados a una concepcin territorial de las polticas pblicas. Por una parte, Hurtado y Surez nos presentan evidencia sobre el efecto y la importancia de vincular migraciones y re-localizacin con polticas de desarrollo y, por otra, Rodrguez y Diego, junto con Lujn, Tentor y Gamboa apuntan a la existencia de ciertas disfuncionalidades en la implementacin de procesos de descentralizacin. Margarita Hurtado, analizando un fenmeno migratorio en el Petn en Guatemala, cuestiona la capacidad del Estado para generar polticas pblicas adecuadas, esto en gran medida por el predominio ideolgico de la esfera mercantil impuesta por la aplicacin del modelo neoliberal en Amrica Latina. Esta visin, que enfatiza el vaco normativo en ciertos mbitos de accin pblica y que se expresa en la incapacidad de generar polticas es quizs una forma deliberada de hacer poltica a travs de la ina...