Politicas Publicas en Materia de Regularización Dominial

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    13-Dec-2015

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De autora de N. Barriviera, L. Muoz, M. K. Andriola y Martn, el trabajo analiza distintas polticas publicas nacionales y provinciales que permiten el acceso a la vivienda.

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<ul><li><p>dereCHo notarial y registral</p><p>Polticas pblicas en materia de regularizacin dominial y la importancia de la colaboracin del notariado</p><p> Por natalia lorena barriViera (*), lorena Muoz (**), Mara rosa del MilaGro Martn (***) y karina andriola (****)</p><p>Sumario: I. El ttulo de propiedad como aspecto esencial del derecho constitucional de acceso a una vivienda digna. II. Relevancia de la obtencin del ttulo de propiedad en nuestra legislacin. III. Proble-mas que conlleva la falta de titulacin. IV. Roles del estado y del no-tariado en el saneamiento de la falta de ttulo. V. Polticas pblicas y herramientas utilizadas en el saneamiento de la titulacin en la Pro-vincia de Buenos Aires. VI. Reflexiones finales. VII. Bibliografa. VIII. otros documentos consultados. IX. Legislacin consultada.</p><p>sta es la hora en que toda clase que no quiera ser barrida del porvenir inminentemente, debe rea-lizar sin hipocresas su examen de conciencia y preguntarse sobre qu ttulos de utilidad comn podr fundar su derecho a existir maana en una sociedad mejor que sta. Piero CALAMANDREI.</p><p>resumen: Partiendo de la premisa de que el ttulo de propiedad es un aspecto esencial del derecho constitucional de acceso a una vivienda digna, realizamos un diagnstico de la situacin argentina actual en materia de titulacin de la vivienda en los sectores ms vulnerables de la po-blacin, destacando la importancia que tienen las polticas pblicas en el saneamiento de la titu-lacin y regularizacin dominial, y la trascendencia de la colaboracin del notariado de nmero en dicha tarea.</p><p>En tal sentido, enumeramos y explicamos concisamente la legislacin nacional y provincial desti-nada a erradicar dicha problemtica, y por ltimo vinculamos la actividad y el aporte realizado por los escribanos, resaltando la funcin social que incumbe a dicha profesin.</p><p>Palabras clave: Acceso a una vivienda digna, ttulo de propiedad, regularizacin dominial, fun-cin social del notariado, saneamiento de la titulacin.</p><p>PuBlic Policy on reGulariZation doMinial and tHe iMPortanceof collaBoration to tHe notary</p><p>abstract: Taking into account the premise that the title deed to prove ownership is an es-sential aspect of the constitutional right of access to adequate housing, we elaborate a diag-nosis of the current situation in Argentina regarding that issue in the most vulnerable sec-tors of the population. We emphasize the key role of public policy on issuing title deeds and regularization dominial, and the importance of collaboration of notarial number in this task. In this regard, we list and briefly explain the national and provincial legislation aim to eradicate this issue, and finally we associate the activity and the contribution that the notarial number performed in this work, emphasizing the social role of that profession.</p><p>Key words: Access to decent housing, title deed of real property, regularization dominial, social function of notary, cleansing of the registering.</p><p>Revista Anales de la Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales. U.N.L.p. 2014</p></li><li><p>114 Derecho Notarial y Registral</p><p>Revista Anales de la Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales. U.N.L.p. 2014</p><p>i. el ttulo de propiedad como aspecto esencial del derecho constitucional de acceso a una vi-vienda digna</p><p>El art. 14 bis de nuestra Constitucin Nacional establece que el Estado garantizar el acceso a una vivienda digna. (1) En tal sentido, dejaremos de lado aquellas consideraciones relacionadas con las caractersticas fsicas que debe revestir una vivienda para poder considerarse digna, y nos abocaremos al tratamiento especfico del acceso al ttulo de propiedad de la misma, como una cualidad fundamental de la mentada garanta. En este entendimiento, consideramos que el ttulo de propiedad, constituye uno de los aspectos esenciales del derecho consagrado en el citado texto constitucional.</p><p>El ttulo de propiedad de la vivienda, confiere la posibilidad a quien lo obtenga, de acceder a ms y mejores crditos hipotecarios, situndose dentro del mercado inmobiliario formal, y asimismo fa-cilita el acceso a planes y programas promovidos por organismos nacionales e internacionales, que tengan por finalidad financiar el mejoramiento o construccin de la vivienda para los sectores ms vulnerables de la poblacin.</p><p>Por otra parte, la realidad demuestra, que en gran cantidad de supuestos, las personas que ms necesitaran los beneficios de este tipo de programas, no cuentan con el ttulo de propiedad de su nica vivienda familiar, lo que se convierte en un obstculo complejo de sortear para alcanzar estos beneficios.</p><p>En nuestro pas adquiere singular relevancia la obtencin del ttulo de propiedad, puesto que a travs de l, se afirma el derecho de acceso a una vivienda digna, reconocido como se expusiera tanto en nuestra Carta Magna, como en los tratados y convenciones internacionales a ella incorpora-dos. En el aseguramiento de dicha garanta constitucional, debemos tener presente que: 1) El acceso de los sectores ms bajos de la pirmide social, a la obtencin del ttulo de propiedad, es un requisito esencial para disminuir la marginalizacin de los mismos; y 2) Es necesario ampliar las polticas so-ciales, tendientes a que el sector ms bajo de la clase media (2) hasta quienes no llega la ayuda estatal puedan alcanzar la obtencin del ttulo de propiedad de las viviendas que ocupan (siempre que esta ocupacin posea una causa lcita).</p><p>ii. relevancia de la obtencin del ttulo de propiedad en nuestra legislacin</p><p>En el derecho argentino, para provocar la transmisin y correlativa adquisicin derivada de dere-chos reales entre vivos, resulta necesario reunir dos requisitos: el ttulo suficiente y el modo suficiente (tambin denominado tradicin de la cosa). En el mbito de los derechos reales, se define al modo suficiente como:</p><p>Acto jurdico (art. 944 Cd. Civil), realizado voluntariamente, con discernimiento, intencin y li-bertad, manifestado concretamente por un hecho exterior (art. 913 Cd. Civil), de carcter lcito </p><p>(*) Profesora Ordinaria Adjunta de Derecho Notarial y Registral, Ctedras I y II. Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales. UNLP.</p><p>(**) Docente de Derecho Notarial y Registral, Ctedra II. Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales. UNLP.</p><p>(***) Docente de Derecho Notarial y Registral, Ctedra II. Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales. UNLP.</p><p>(****) Becaria de investigacin del CONICET.</p><p>(1) Desde hace ms de cincuenta aos, que este derecho goza de reconocimiento constitucional en nuestro pas producto de la Convencin Constituyente del ao 1957, y desde un tiempo ms reciente a esta parte con la reforma constitucional del ao 1994, se ve reflejado en instrumentos internacionales que han obtenido jerar-qua constitucional, tales como Declaracin Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, la Convencin Americana de Derechos Humanos.</p><p>(2) Nos referimos a la clase media baja, teniendo en cuenta que en la pirmide social argentina, el sector de la clase media se subdivide en tres segmentos: Clase media alta, Clase media tpica y la clase media baja.</p></li><li><p>115</p><p>Revista Anales de la Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales. U.N.L.p. 2014</p><p>Natalia Lorena Barriviera, Lorena Muoz, Mara Rosa del Milagro Martn y Karina Andriola</p><p>(art. 898), bilateral (arts. 946 y 2377 Cd. Civil), de naturaleza real, que sin ser considerado contrato, entraa la transmisin de la cosa.</p><p>La cosa se entiende entregada (art. 574) nicamente cuando se observen las formas autorizadas por el Cdigo Civil (art. 2378), mediando actos materiales al menos de alguna de las partes (arts. 2379 y 2380 Cd. Civil), sin poder extenderse a otros modos no contemplados legalmente, siempre y cuando se hallaren cumplidos los requisitos consiguientes (arts. 2601, 2602 y 2603 Cd. Civil) y el inmueble se encuentre libre de contradictor, con posesin vacua (arts. 2380 in fine y 2383 Cd. Civil) (ARRAGA PENIDO, 1996).</p><p>Cualquier persona a quien hayan entregado la cosa, y no posea un ttulo suficiente, solo tendr un derecho personal (3), pero no habr adquirido un derecho real, hasta que cumpla con el requisito antes mencionado.</p><p>El ttulo (4) de propiedad mentado a lo largo de este trabajo, es el denominado ttulo suficiente (5), definido como:</p><p>Acto jurdico (en el sentido del art. 944 Cd. Civil), munido de las condiciones de fondo (capaci-dad en el transmitente y en el adquirente y titularidad del derecho que transmite en el transmitente: arg. art. 3270 Cd. Civil, con las limitaciones que resultan del juego de los arts. 2412 para las cosas muebles, y arts. 1051, 2777 y 2778 Cd. Civil, para los inmuebles) y de forma que en cada caso resulte exigible y dotado por la ley de aptitud para transferir derechos reales (satisfacen este recaudo la com-praventa, donacin, el aporte de sociedad, etc.) (6) (MARIANI DE VIDAL Marina, 1995:94-95).</p><p>El notario, profesional del derecho a cargo de una funcin pblica, interviene como un tercero im-parcial y necesario, en el cumplimiento de las formas legales establecidas en el Cdigo Civil, para la configuracin de uno de los elementos necesarios para la transmisin de los derechos reales como lo es el ttulo suficiente.</p><p>Para los contratos que tuvieren por objeto la transmisin de bienes inmuebles (7), la forma legal establecida por el Cdigo Civil es la escritura pblica, siendo el escribano su autor. El notario con su poder fedatario cumple un rol fundamental. Su intervencin deviene obligatoria, y una vez designado por las partes, reviste a la contratacin inmobiliaria de la mayor seguridad jurdica. A travs del ejer-cicio de su profesin, confiere a los contratos autenticidad, certeza y fuerza ejecutiva, dotndolos del mximo valor probatorio. (8)</p><p>Como expresramos previamente, el acceso al ttulo suficiente de la vivienda, posibilita la obten-cin de ms y mejores crditos tendientes a mejorarla, elevando en consecuencia la calidad de vida. Concordantemente con lo expuesto, estos cambios transformarn y renovarn los barrios y ciudades, mejorando las condiciones de habitabilidad, recuperando las relaciones sociales desgastadas y forta-leciendo los lazos comunitarios.</p><p>(3) Este derecho personal solo le permitir exigirle a la otra parte del contrato, el cumplimiento de la forma establecida en la legislacin argentina para la transmisin, modificacin, constitucin, de los derechos reales, como es la autorizacin de la escritura pblica.</p><p>(4) Segn MARIANI DE VIDAL Marina, ...en el lenguaje comn se suele denominar ttulo al instrumento que formaliza el ttulo suficiente.</p><p>(5) Cuando hablamos de ttulo suficiente no nos referimos al justo ttulo ni al ttulo putativo.</p><p>(6) Contratos como el depsito, la locacin, el comodato, etc., carecen de fuerza en orden a la transmisin de derechos reales, ya que ellos dan origen a derechos personales.</p><p>(7) Citamos como ejemplo lo dispuesto en los arts. 1184 y 1810 del Cd. Civil.</p><p>(8) El art. 993 Cd. Civil establece: El instrumento pblico hace plena fe hasta que sea argido de falso, por accin civil o criminal, de la existencia material delos hechos que el oficial pblico hubiese anunciado como cumplidos por l mismo, o que han pasado en su presencia.</p></li><li><p>116 Derecho Notarial y Registral</p><p>Revista Anales de la Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales. U.N.L.p. 2014</p><p>En estas circunstancias, aparece en escena el concepto de hbitat, como derecho humano que no se acaba en la definicin de vivienda, sino que sugiere un espacio mucho ms extenso y abarcativo, donde la familia logra desarrollarse en plenitud fsica y espiritual. (9) </p><p>En tal sentido, podra citarse a Emanuel Cal, quien reproduce una tesis bsica realizada por la Co-misin de Alto Nivel para el Apoderamiento Legal de los Sectores Pobres HLCLEP, que afirma:</p><p>...los pobres a menudo no son tales, en cuanto a que si se les atribuyera el ttulo de propiedad y los derechos vinculados a los inmuebles de los cuales estn disfrutando sin ttulos formales, podran acceder a una forma superior de goce de los mismos, gracias, entre otros a la posibilidad de recurrir al crdito (CAL, 2007:535).</p><p>iii. Problemas que conlleva la falta de titulacin</p><p>La toma de tierras, la intrusin en edificios y el asentamiento de villas de emergencia, situados en la periferia de grandes ciudades (generalmente cerca de ros y arroyos contaminados y en zonas de baja calidad ambiental), conforman lo que se denomina autourbanizacin informal. En estos secto-res, los flujos de poblaciones migrantes, el cambio de domicilio de quienes vivan en sectores rurales hacia la ciudad, la pobreza, la falta de trabajo y de acceso a la educacin, la droga, la marginalidad y la desnutricin, entre otros, se convierten en factores que se repiten, y llevan a una convivencia familiar en lugares mnimos, sin planificacin ni respeto a las condiciones dignas de vivienda, a todo lo cual se suma la carencia de servicios elementales como gas, agua potable y cloacas.</p><p>En consecuencia, el acceso a un ttulo de propiedad para este sector de la poblacin, resulta un aspecto largamente olvidado y una problemtica que no se ha abordado con la profundidad que amerita. No obstante, en los ltimos aos, la Unin Internacional del Notariado Latino, ha logrado concitar la atencin internacional sobre este punto, en las denominadas Conferencias interna-cionales sobre titulacin masiva, las cuales se han convertido en el punto de partida para discutir acerca de las polticas pblicas implementadas para erradicar la pobreza en el continente ameri-cano y en el mundo.</p><p>Si bien es cierto que a travs de ciertas polticas pblicas en materia de vivienda, tales como planes de construccin de viviendas y de regularizacin dominial, se ha trabajado en pos de la garanta cons-titucional del acceso a una vivienda digna (incluso en el aspecto jurdico de la titulacin, orientado especialmente a los sectores ms vulnerables de la sociedad), stas resultan hoy insuficientes para atender una demanda insatisfecha desde hace varias dcadas en todo nuestro territorio argentino. En relacin a lo expuesto, se ha afirmado que</p><p>...la Argentina no es la excepcin, la restringida oferta de suelo urbano formal para sectores bajos y medios, lleva a la realizacin de maniobras al margen de la ley civil y urbanstica motivada en general por la necesidad de contar con un espacio fsico (en general perifrico y degradado ambientalmente) de realizacin personal y familiar, dando como resultado una marcada proliferacin de la informa-lidad y de densificacin de villas y asentamientos. En este marco la respuesta estatal suele ser de naturaleza curativa, dada por la presin social y hasta judicial tendiente a la regularizacin urbana y dominial de estas situaciones consolidadas en el tiempo, aunque en algunos casos la respuesta es de naturaleza represiva, hacia quienes buscan un lugar donde vivir. En la Provincia de Buenos Aires con este objetivo se han dictado en los ltimos aos ms de 170 leyes de expropiacin que no han sido ejecutadas en su gran mayora por falta de recursos o imposibilidad de concrecin tcnica por la va procedimental vigente (SCATOLINI,...</p></li></ul>