Preferencje podatkowe w Polsce

  • Published on
    11-Jan-2017

  • View
    214

  • Download
    1

Embed Size (px)

Transcript

<ul><li><p>Preferencje podatkowe w Polsce</p><p>Warszawa 2010</p><p>Tax</p><p> Exp</p><p>endi</p><p>ture</p><p>s</p></li><li><p>Z przyjemnoci oddaj w Pastwa rce pierwszy peny raport o preferencjach podatko-wych w Polsce. Podejmujc prace nad tym raportem mielimy przekonanie, e istnieje potrzeba pog-</p><p>bionej analizy preferencji podatkowych wanie w obecnym czasie. Z jednej strony przeko-</p><p>nanie to wynikao z podejmowanych dziaa nakierowanych na podnoszenie efektywnoci </p><p>wydatkw publicznych, ktre przybieraj najbardziej wyrazist form w postaci wdraane-</p><p>go od kilku lat budetu zadaniowego. Preferencje podatkowe mog czsto stanowi substy-</p><p>tut bezporednich wydatkw budetowych i odwrotnie, a wybr najefektywniejszej formy </p><p>interwencji publicznej wymaga wiedzy z obu tych sfer. Interwencja publiczna poprzez sys-</p><p>tem podatkowy z natury swojej nie jest przedmiotem corocznej debaty budetowej. W efek-</p><p>cie analiza kosztw i korzyci rnych instrumentw interwencji publicznych nie jest pena </p><p>bez informacji o preferencjach podatkowych. </p><p>Po drugie na podejmowane przez Rzd niezbdne wysiki konsolidacji finansw pu-</p><p>blicznych skadaj si racjonalizacja wydatkw, czasowe podnoszenie stawek podatku oraz </p><p>wprowadzanie nowych regulacji, w tym np. reguy wydatkowej. W takim procesie preferen-</p><p>cje podatkowe mog stanowi pokus obejcia przyjtych rozwiza ostronociowych i </p><p>sanacyjnych, jako alternatywa dla zwikszania rzeczywistych wydatkw. Moe to stwarza </p><p>dodatkowe ryzyko dla stabilnoci finansw publicznych oraz dla celu rwnowaenia bu-</p><p>detu. Dlatego te w moim przekonaniu niniejszy raport odpowiada na realne biece potrzeby polityki pu-</p><p>blicznej, a nie jest publikacj wycznie poszerzajc nasz wiedz. Naley jednak doda, e celem porednim </p><p>raportu jest zwikszenie przejrzystoci finansw publicznych. Bez penej wiedzy o skali, beneficjentach oraz for-</p><p>mach preferencji podatkowych obraz finansw publicznych jest uomny. </p><p>Idea niniejszego raportu powstaa na pocztku roku 2010 i spotkaa si z yczliwoci Ministra Jacka Ro-</p><p>stowskiego. Zostaa rwnie przychylnie przyjta przez oddzia Banku wiatowego w Warszawie. W marcu </p><p>we wsppracy z Bankiem wiatowym zorganizowalimy w Ministerstwie Finansw seminarium powico-</p><p>ne zagadnieniom metodologicznym oraz dowiadczeniom innych pastw w zakresie publikowania raportw </p><p>o preferencjach podatkowych. Zgromadzona wiedza pozwolia na szybkie przygotowanie metodologii, a na-</p><p>stpnie uruchomienie procesu gromadzenia danych i informacji z jednostek administracji publicznej, dalszego </p><p>ich przetwarzania oraz przygotowania samego raportu. </p><p>Polski pierwszy peny raport obejmujcy preferencje podatkowe we wszystkich gwnych podatkach mo-</p><p>e by stawiany obok podobnych raportw publikowanych w wielu krajach. Przyjto metodologi stosowan </p><p>w wikszoci tego typu raportw tzn. wartoci preferencji podatkowych oparte s o szacunki utraconych do-</p><p>chodw. Naley jednak zachowa daleko posunit ostrono przy bezporednich midzynarodowych po-</p><p>rwnaniach szacunkw wielkoci utraconych dochodw publicznych wynikajcych z preferencji podatko-</p><p>wych. Wynika to gwnie z rnic w definicji, co jest preferencj podatkow, a co stanowi immanentn cech </p><p>systemu podatkowego, tzw. standard podatkowy. Z bada OECD wynika, e wielkoci utraconych dochodw </p><p>podatkowych wynikajcych ze stosowania ulg, zwolnie, niszych stawek podatkowych wahaj si pomidzy </p><p>0,74% PKB w przypadku Niemiec i 12,79% PKB w przypadku Wielkiej Brytanii. Natomiast liczba preferencji wy-</p><p>nosi pomidzy 86 i 381 w zalenoci od analizowanego kraju. Szacunek utraconych dochodw z powodu pre-</p><p>ferencji podatkowych w przypadku Polski wynis 4,9% PKB i wynika ze stosowania 352 instrumentw. </p><p>Nie wielkoci ogem s w moim przekonaniu najistotniejsze, ale analiza poszczeglnych rozwiza, </p><p>ich celowoci, skutkw budetowych oraz skutecznoci i efektywnoci w osiganiu zaoonych celw spoecz-</p><p>Dr Maciej Grabowski Podsekretarz Stanuw Ministerstwie Finanswodpowiedzialny za polityk podatkow</p></li><li><p>nych czy gospodarczych. Dla poprawy przejrzystoci raportu preferencje podatkowe zostay pogrupowane </p><p>w zalenoci od celu. </p><p>Chciabym podzikowa wszystkim, ktrzy przyczynili si do powstania tego raportu. Przede wszystkim </p><p>koordynatorowi tego przedsiwzicia, Panu Arturowi wistakowi z Departamentu Polityki Podatkowej. Po-</p><p>trafi on w trudnych warunkach doprowadzi do koca prace nad tym pionierskim raportem, co wymaga-</p><p>o umiejtnoci merytorycznych i zdolnoci wsppracy z wieloma osobami z rnych instytucji. Pan Marcin </p><p>Pitkowski z Banku wiatowego w Warszawie zapewni yczliw pomoc tej organizacji, co szczeglnie w po-</p><p>cztkowym okresie naszych prac byo istotne. Wiele osb spoza Ministerstwa Finansw dostarczyo nam nie-</p><p>zbdnych informacji i szacunkw. Chciabym bardzo serdecznie podzikowa wszystkim pracownikom Mini-</p><p>sterstwa Finansw, ktrzy byli zaangaowani w powstanie tego raportu. </p><p>Mam nadziej, e raport o preferencjach podatkowych stanie si trwaym, cyklicznym elementem debaty </p><p>nad finansami publicznymi, przyczyni si do lepszej oceny wpywu rnych rozwiza podatkowych na do-</p><p>chody budetowe oraz uatwi wprowadzanie efektywnych form interwencji publicznych. </p></li><li><p>Streszczenie</p><p>Polski system podatkowy, podobnie jak wikszo systemw podatkowych na wiecie, przewiduje szereg preferencji podatkowych, ktrych celem jest stymulowanie zachowa podatnikw, wsparcie okrelonych rodzajw dziaalnoci i wybranych sektorw gospodarki, wzgldnie zmiana progresywnoci systemu podatko-wego.</p><p>Preferencje podatkowe w sensie prawnym przybieraj rn posta - najczciej s to odliczenia, zwolnie-nia, obnione stawki, ale te i zaniechanie poboru podatku, czy czne opodatkowanie dochodw podatnikw. Ich wspln cech jest to, e prowadz one do obnienia zobowizania podatkowego i tym samym obnie-nia potencjalnych wpyww budetowych bd dla budetu centralnego, bd dla budetw jednostek samo-rzdu terytorialnego. Oznacza to, e preferencje te maj swoj warto. Wyraa si ona w wielkoci utraconych przez budet dochodw.</p><p>Preferencje podatkowe s de facto substytutem wydatkw budetowych i w pewnych warunkach stano-wi alternatyw dla transferw bezporednich z budetu pastwa lub gminy. Jako forma wydatkw (ang. tax expenditures) dokonywana tylnymi drzwiami, preferencje podatkowe trudno pogodzi z podstawowymi za-sadami budetowania. W istocie finansowane s poprzez system podatkw, jednak w przeciwiestwie do wy-datkw budetowych nie podlegaj one tak wnikliwej analizie i kontroli. Wydatki budetowe ujte s w jed-nym dokumencie, nad ktrym toczy si debata budetowa, podczas gdy preferencje podatkowe rozproszone s w rnych ustawach podatkowych, s czsto ukryte, trudne do zauwaenia i nie jest znana ich warto. Ta-ki stan rzeczy zaburza przejrzysto gospodarki finansowej pastwa i stwarza ryzyko niewaciwej alokacji i dys-trybucji rodkw publicznych. </p><p>Wiedza na temat wartoci preferencji podatkowych ma zatem kluczowe znaczenie dla waciwego ksztato-wania polityki fiskalnej pastwa. Z jednej strony umoliwia ona dokonywanie w toku debaty budetowej waci-wej alokacji i redystrybucji rodkw publicznych, z drugiej za stanowi punkt wyjcia dla dokonania oceny efek-tywnoci poszczeglnych preferencji i systemu podatkowego jako caoci.</p><p>Sporzdzanie raportw na temat preferencji podatkowych ma dug tradycj w krajach OECD. Pierwsze ra-porty powstay w latach 60-tych w Niemczech i Stanach Zjednoczonych. Obecnie jest to ju praktyk w wikszo-ci krajw OECD. W Polsce obowizek sporzdzania tego typu raportu nie wynika z przepisw prawa. Dotych-czas nie wyksztacia si te podobna praktyka. Niniejsze opracowanie jest pierwsz w Polsce prb oszacowania wartoci preferencji podatkowych. </p><p>Warunkiem koniecznym dla ustalenia wartoci preferencji podatkowych jest ich zidentyfikowanie. Nie wszystkie rozwizania podatkowe, ktre w sensie prawnym stanowi ulgi podatkowe (zwolnienia, odlicze-nia, itp.) s rzeczywist preferencj podatkow. Niektre z nich su bowiem racjonalizacji systemu podatko-wego, obniaj koszty poboru podatku lub te wynikaj z zobowiza midzynarodowych lub wsplnotowych i jako takie uznawane s za standard podatkowy, czyli swego rodzaju pierwotny (naturalny) zakres opodatkowa-nia. Dopiero te rozwizania, ktre stanowi odstpstwo od przyjtego standardu opodatkowania wykazuj ce-chy preferencji podatkowych. </p><p>Okrelenie standardu podatkowego jest z natury rzeczy obarczone pewnym subiektywizmem. W dyskusji nad jego ksztatem ciera si bd opinie ekspertw, czy w istocie dane rozwizanie stanowi immanentn ce-ch opodatkowania danym podatkiem, czy te stanowi przywilej dla okrelonej grupy podatnikw, dziaalno-ci, sektora gospodarki, itp. </p><p>Przyjty w niniejszym opracowaniu standard podatkowy zosta zdefiniowany przez pryzmat najwaniej-szych zasad podatkowych (zasady powszechnoci, zupenoci i rwnoci opodatkowania), w oparciu o po-dejcie modelowe (conceptual approach) odrbnie dla kadej grupy podatkw (dochodowych, konsump-cyjnych i majtkowych). Nie naley przy tym wyklucza koniecznoci wprowadzenia zmian w tak opisanym standardzie podatkowym. </p><p>Szacowania wartoci preferencji podatkowych dokonano w oparciu o metod utraconych wpyww, bez uwzgldniania zmiany zachowania podatnikw spowodowanej zniesieniem danej preferencji bazujc na da-nych wynikajcych z zezna podatkowych oraz danych pozyskanych od rnych instytucji. Badaniem objto podatki pastwowe (PIT, CIT, VAT i akcyz) oraz samorzdowe (podatek od nieruchomoci, podatek rolny oraz podatek leny).</p><p>W obszarze badanych podatkw zidentyfikowano cznie 473 preferencji podatkowych, w tym 402 w po-</p></li><li><p>datkach pastwowych i 71 w podatkach samorzdowych. Najwiksz liczb rnego rodzaju preferencji prze-widuj podatki dochodowe (138 w PIT i 54 w CIT). Wrd objtych analiz podatkw samorzdowych najwicej preferencji wystpuje w podatku od nieruchomoci.</p><p>W oparciu o dostpne dane ustalono warto dla 352 preferencji podatkowych (74 % wszystkich zidentyfi-kowanych). Ich warto w 2009 r. wyniosa 65,9 mld z, co stanowio 4,9% PKB. Warto preferencji podatkowych w VAT (w znakomitej wikszoci obnionych stawek) oszacowano cznie na 34,2 mld z. Warto oszacowanych preferencji w PIT oscyluje wok 16 mld z, w CIT wynosi 7,6 mld z, a w akcyzie 1,7 mld z. czna oszacowana warto preferencji w podatkach samorzdowych wyniosa 6,3 mld z. </p><p>Preferencjami o najwyszej ustalonej wartoci s obniona stawka VAT (7%) na roboty budowlano - mon-taowe dotyczce budownictwa mieszkaniowego, ulga na dzieci i czne opodatkowanie dochodw maon-kw w PIT. </p><p>Najsilniej wspieranymi obszarami (spord 9 wyodrbnionych) jest rodzina, gospodarka oraz rolnictwo, na ktre przeznacza si odpowiednio 29,1 mld z, 8,8 mld z i 7,2 mld z.</p><p>Nie jest celem raportu przedstawienie uzasadnienia, czy negowanie dalszego funkcjonowania zidentyfiko-wanych preferencji. W odniesieniu do szeciu wybranych preferencji w raporcie przedstawiono jednak wstpn analiz ich efektywnoci - rozumian jako stopie, w jakim dana preferencja spenia wyznaczony jej przez usta-wodawc cel spoeczno - gospodarczy. Przeprowadzone analizy wskazuj w niektrych przypadkach na obni-on efektywno ulg. Wynika to bd z faktu, e z preferencji korzystaj porednio lub bezporednio inne grupy podatnikw, ni zaoy ustawodawca, bd te wielko wsparcia jest znacznie zrnicowana w zaleno-ci od dochodu. Niektre preferencje, wprowadzone kilka lat temu, utraciy swoj si oddziaywania na zacho-wania podatnikw i obecnie skutkuj gwnie obnionymi wpywami do budetu. </p><p>W przypadku ulgi na dzieci (5,6 mld z) istniej wtpliwoci, czy spenia ona stawiany zwykle przed tego ty-pu preferencjami cel. Stanowi ona jednak wsparcie dla rodzin wychowujcych dzieci. Z ulgi tej w penej wyso-koci mog korzysta podatnicy o wysokich dochodach, dla ktrych podatkowy bodziec ma zapewne mniejsze znaczenie dla podjcia decyzji o posiadaniu dzieci. W odniesieniu do podatnikw o niskich dochodach, czsto nie wykorzystujcych penej kwoty odliczenia, walor stymulacyjny ulgi jest ograniczony. W efekcie ulga prowa-dzi do zmniejszenia progresywnoci podatku dochodowego.</p><p>Ulga na Internet (0,4 mld z) jest przykadem ulgi, ktra pierwotnie speniaa stawiany przed ni cel tj. zniwe-lowanie podwyki ceny usugi, jaki wiza si ze zniesieniem obnionej stawki VAT dla usug dostpu do Interne-tu. W kolejnych latach rednie ceny usug internetowych spady i poprawia si ich jako. Obecnie trudno uzna, e ulga ta nadal stanowi dla podatnikw zacht do zakupu tego typu usug. Dane GUS sugeruj, e na decyzj o podczeniu Internetu wpyw maj czynniki pozapodatkowe. </p><p>czne opodatkowanie dochodw maonkw (2,7 mld z) najstarsza z analizowanych preferencji cie-szy si niezmiennie duym zainteresowaniem. Wpywa ono istotnie na zmniejszenie obcie fiskalnych rodzi-ny i w tym sensie stanowi element polityki prorodzinnej Pastwa. Preferencja ta nie jest jednak ukierunkowana na realizacj precyzyjnie okrelonego celu. W tym wzgldzie zmierzenie jej efektywnoci wydaje si by utrud-nione.</p><p>Kredyt podatkowy jako preferencja, ktra w zamierzeniu miaa poprawia pynno finansow przedsi-biorcw nie cieszy si zainteresowaniem podatnikw (jej warto jest bliska zeru). Jako taka nie realizuje dane-go jej celu. Przyczyny braku zainteresowania naley upatrywa w konstrukcji tego rozwizania, tj. zbyt wielu wa-runkw uprawniajcych do zastosowania tej preferencji.</p><p>Obniona stawka na usugi hotelowe (0,7 mld z) skutkujca niszymi cenami usug hotelowych, jak si wy-daje moe zwiksza atrakcyjno turystyczn Polski i przyczynia si do rozwoju rynku hotelarskiego. Bio-rc jednak pod uwag fakt, e nabywcami usug hotelarskich jest z reguy bogatsza cz spoeczestwa, ulga ta nie poprawia progresywnoci systemu podatkowego. Zakadajc przy tym, e znaczn cz klientw hoteli stanowi klienci biznesowi i gocie zagraniczni (ktrych obecno w Polsce rzadko podyktowana jest wycz-nie konkurencyjn cen usug hotelowych), naley ostronie ocenia efektywno tej preferencji. </p><p>Ulgi w akcyzie dla biopaliw (1,2 mld z) nie wspieraj natomiast krajowej produkcji biokomponentw na oczekiwanym wczeniej poziomie. Znaczna cz wykorzystywanych w produkcji paliw biokomponen-tw nie zostaa wytworzona w Polsce. Osignicie celu rodowiskowego, jakim jest upowszechnianie biopa-liw, wydaje si przy tym moliwe bez stosowania ulgi, a w oparciu wycznie o zobowizanie producentw pa-liw do ich zakupu.</p></li><li><p>SPIS TRECI</p><p>I. WPRoWaDzEnIE ...................................................................................................................................................................................9</p><p>II. METoDa SzaCoWanIa WaRToCI PREfEREnCjI PoDaTkoWyCh W InnyCh kRajaCh .......10</p><p>III. ISToTa PREfEREnCjI PoDaTkoWEj ...................................................................................................................................12</p><p>IV. STanDaRD PoDaTkoWy W PolSCE ..................................................................................................................................1</p><p>1. Podatki dochodowe ........................................................................................................................................................................ 15</p><p>2. Podatki konsumpcyjne ................................................................................................................................................................... 16</p><p>3. Podatki majtkowe ...............................................................</p></li></ul>

Recommended

View more >