Revista de Trabajo Social – FCH – UNCPBA ?· espacial e institucionalmente as políticas setoriais…

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RReevviissttaa ddee TTrraabbaajjoo SSoocciiaall FFCCHH UUNNCCPPBBAA

Tandil, Ao 4 - N 6, Diciembre de 2011 ISSN 1852-2459 483

A intersetorialidade das polticas sociais na urbanizao de favelas: uma possibilidade para a concretizao do direito cidade?1

Oliveira, Priscila Beralda Moreira de2

Diversas e contnuas so as indagaes que surgem na operacionalizao das polticas sociais, que apesar de seus avanos, ainda atendem essencialmente a parcela da populao que vive mais intensamente as expresses da questo social, aqui entendida como o conjunto das expresses da desigualdade da sociedade capitalista moderna (Iamamoto, 2005:27).

So expresses que colocam a classe trabalhadora em situaes desumanas e dela subtraem a possibilidade de decidir pelo que desejam fazer de sua prpria vida, obrigando-a a dedicar parte de seu tempo busca de alternativas para resistir s expresses da pobreza3 e a privaes.

Wanderley (2007) nos apresenta que as anlises realizadas tanto pelas organizaes internacionais quanto pela mdia mundial apontam que as mudanas ocorridas no mundo do trabalho, sendo resultado da precarizao e subalternizao do trabalho ordem do mercado em que se esvaziam os direitos sociais e trabalhistas conquistados historicamente, apresentam para a questo social novas configuraes das quais podemos enfatizar a insegurana e vulnerabilidade do trabalho e a penalizao dos trabalhadores; a fora do capitalismo financeiro internacional, a crise dos chamados Estado de Bem Estar Social estabelecido pelo iderio neoliberal e a desestabilizao e insegurana. So estas, as principais manifestaes da questo social no capitalismo globalizado e acabaram por aumentar no mundo do trabalho a pobreza, a excluso e as desigualdades sociais.

Segundo Martins (2002) o trabalhador cada vez mais um trabalhador em busca de trabalho exposto a precarizao e sadas e entradas cclicas no mercado. O novo perfil da classe trabalhadora o de excluses cclicas cada vez mais demoradas, mais espaadas, do mercado de trabalho (Martins, 2002:29).

Diante desse contexto, o Estado mostra-se cada vez menos eficaz, de acordo com Raichelis (2007), seu retraimento em relao aos gastos sociais vem possibilitando a sua

1 O presente artigo produto da pesquisa A intersetorialidade das polticas sociais na urbanizao de favelas: uma possibilidade para a concretizao do direito cidade? dissertao defendida em 13 de julho de 2011 no Programa de ps Graduados em Servio Social da PUC-SP. 2 Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo. E-mail: priscila_beralda@yahoo.com.br 3 Partimos da concepo de que a pobreza multidimensional no se restringindo a ausncia de renda: A pobreza produzida e reproduzida no seio das relaes sociais, depende no apenas da renda, mas tambm do acesso ou a falta de acesso aos servios sociais, a espaos de participao, ao poder e possibilidade de usufruir da riqueza material e imaterial socialmente construida. A mensurao da pobreza, em termos de renda, elemento indispensvel para a elaborao de diagnsticos, mas est longe de esgotar a anlise dos fenmenos nela constitudos[...] (IEE, 2003,p.78)

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desresponsabilizao em relao s polticas sociais universais e o procedente retrocesso na consolidao e expanso dos direitos sociais.

Apesar disso, preciso reconhecer que as polticas sociais tm apresentado avanos, que precisam ser considerados, dado que so de extrema importncia para a classe trabalhadora na sociedade capitalista e suas perversas relaes.

No entanto, muitos so os desafios para que supere o mbito tradicional de se conceber e atuar polticas sociais fragmentadas e focalizadas, j que em seu desenvolvimento histrico, as polticas sociais pblicas apresentam-se setorizadas e desarticuladas, respondendo a uma forma de gesto com caractersticas centralizadoras (Yazbeck, 2008: 4).

Nessa perspectiva enfatiza-se a necessidade de se pensar poltica sociais mais abrangentes, pauta-se ento, a intersetorialidade das polticas sociais, que segundo Junqueira (2004), surge como uma nova possibilidade para enfrentar essas expresses que afetam uma populao que ocupa dado territrio.

Junqueira (2004) defende a intersetorialidade como uma perspectiva importante, dado que congrega a ideia de integrao, de territrio, de equidade e de direitos sociais, sendo uma nova possibilidade para se superar a atuao tradicionalmente fragmentada das polticas sociais que se ocupa de uma parte da realidade, sem considerar o cidado na sua totalidade e tampouco as aes das outras polticas sociais, que tambm esto buscando a melhoria da qualidade de vida.

A intersetorialidade um conceito que combina com territorialidade, j que, segundo Sposati (2006) obriga que um modelo de gesto realize um mergulho no real, no partindo de um conceito terico sobre dada realidade, mas sim partindo de anlise de demandas e necessidades construdas no real, num tempo e espao determinados.

O que nos remete a compreender o processo de urbanizao de favelas como momento privilegiado para gesto intersetorial, pois possibilita ao poder pblico um olhar concreto para a populao que ocupa determinada rea. Articular os programas das diferentes polticas sociais, durante a urbanizao, torna-se uma alternativa possvel para o atendimento integral das famlias, alvo de projeto de urbanizao.

Assim, escolhemos como objeto de estudo a intersetorialidade das polticas sociais na urbanizao de favelas como elemento potencializador do direito cidade. A investigao centrou-se nos limites existentes para uma atuao articulada das polticas sociais no territrio que passa pelo processo de urbanizao, com foco no Plano do Trabalho Social, enfatizando um dos objetivos que a concretizao do direito cidade.

Toma como refrencia emprica o projeto de Urbanizao de uma favela localizada na zona norte do municpio de So Paulo, denominada Favela Tiro ao Pombo, em particular no Plano do Trabalho Social. Nosso principal objetivo foi analisar se a

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urbanizao de favela concretiza o direito cidade e enfrenta a estigmatizao e segregao socioterritorial.

Para a compreenso do nosso objeto de estudo, trabalhamos, com um referencial de conceitos que abrangeu, alm da intersetorialidade, os de territrio e de direito cidade. Conceitos que promo-nos discutir em um primeiro momento, interessando-nos refletir sobre aspectos fundamentais no enfrentamento de situaes de pobreza, desigualdade, estigmatizao e segregao socioterritoriais.

Em seguida, abordaremos aspectos empricos da pesquisa e para finalizar, apresentaremos algumas consideraes que chegamos com a realizao da pesquisa.

A intersetorialidade das polticas sociais: desafios e possibilidades

O aprofundamento das expresses da questo social tem apresentado consequncias cada vez mais dura para a classe trabalhadora, o que representa grandes desafios para as polticas sociais, quando o objetivo buscar alternativas para o enfrentamento dessas expresses.

So consequncias que vo muito alm de demandas segmentadas e isoladas como, por exemplo: moradia precria, ou acesso precrio sade, ou estar um perodo longo sem emprego, dentre outras.

As polticas sociais so pensadas para seres humanos, que tm mltiplas e simultneas necessidades e demandas, que no se constituem de fragmentos. No entanto, as polticas sociais, elas sim, fragmentadas, atuam histricamente de forma isolada e desarticulada.

Entendemos que as polticas sociais devem considerar a totalidade da realidade dos seres humanos, inseridos num determinado tempo e espao e, portanto, devem atuar de forma articulada, nesta perpectiva adotamos o conceito de intersetorialidade.

Junqueira (2004) defende ser a intersetorialidade uma perspectiva importante, pois aponta para uma viso integrada do que denomina de problemas sociais e de seu enfrentamento. A partir desta concepo, busca-se otimizar os recursos escassos, procurando enfrentamentos integrados, pois a complexidade da realidade social exige um olhar que vai alm do mbito de uma nica poltica social.

A intersetorialidade incorpora a ideia de integrao, de territrio, de equidade, enfim dos direitos sociais; sendo uma nova maneira de abordar os problemas sociais (Junqueira, 1997:3 apud Junqueira 2004).

Supe gesto integrada de diferentes polticas sociais, capaz de responder com eficcia o enfrentamento das demandas sociais da populao de um determinado territrio, superando, o mbito estreito da necessidade (Junqueira, 2004).

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Nessa perspectiva o homem deve ser considerado na sua integralidade, superando a autonomizao e a fragmentao que tem caracterizado a gesto das polticas sociais para uma dimenso intersetorial (Junqueira, 2004: 4).

A intersetorialidade como uma possibilidade de ultrapassar um nico setor social, a articulao de saberes e experincias no planejamento, realizao e avaliao de aes para alcanar efeito sinrgico em situaes complexas, visando o desenvolvimento social, superando a excluso social (Junqueira e Inojosa, 1997).

Constitui-se em uma concepo que deve informar uma nova maneira de planejar, executar e controlar a prestao de servios, para garantir um acesso igual dos desiguais (Junqueira, 2004: 5).

Isso significa uma mudana de toda forma de articulao dos diversos segmentos da organizao governamental e dos seus interesses, deve resultar em mudanas nas prticas e na cultura das organizaes gestoras das polticas sociais.

, segundo o autor, um processo que tem riscos em funo das resistncias previsveis de grupos de interesses. A ousadia de mudar vai precisar de alianas de todos os que desejam incrementar a qualidade de vida do cidado, dentro e fora da administrao pblica estatal (Junqueira, 2004: 5), o que no tarefa fcil.

Sposati (2006) nos alerta para o fato de que a Intersetorialidade na ao pblica no pode ser considerada por si s positiva. Quando um modelo de gesto responde com eficincia a determinado momento histrico e a determinadas realidades, no significa que, necessariamente, tenha longa durao ou replicabilidade mecnica a outras realidades (Sposati, 2006: 134).

Para a autora, a opo pelo modelo de gesto intersetorial para os territrios mais vulnerveis, pode, ao mesmo tempo acelerar resultados pela potencializao das aes, mas guetizar grupos humanos. Desta maneira a escolha da aplicao de um modelo intersetorial, em um ponto ou parte de uma cidade, deve estar vinculado a uma proposta de gesto para a cidade, inter- relacionando-a ao todo (Sposati, 2006:139)

preciso entender os limites e possibilidades para a sua aplicao, considerar o contexto histrico e as realidades nas quais a Intersetorialidade pode ser aplicada, j que a realidade dinmica e sofre constantes alteraes.

A intersetorialidade um conceito que combina com territorialidade, j que, segundo Sposati (2006), obriga que um modelo de gesto realize um mergulho no real, no partindo de um conhecimento terico sobre uma dada realidade, mas sim partindo de anlise de demandas e necessidades construdas no real.

Assim, compreendemos ser a urbanizao de favelas o momento privilegiado para a gesto intersetorial, dado que nesse momento o poder pblico passa a olhar de forma concreta para populao que ocupa um determinado territrio.

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Articular os programas das diferentes polticas sociais durante a urbanizao torna-se uma alternativa possvel para o atendimento integral da populao alvo do projeto de urbanizao, como refletiremos no prximo item.

A intersetorialidade das polticas sociais na urbanizao de favelas

Diante das diferentes demandas colocadas pela populao durante a urbanizao de um determinado territrio, a ao articulada das polticas sociais passa a ser uma alternativa a ser explorada, na busca por potencializar a concretizao do direito cidade, que discutiremos mais adiante.

Esta no se trata de uma proposta distante ou utpica. Essa experincia j foi prticada na dcada de 1990, em Santo Andr, em um programa de governo intitulado Santo Andr Mais Igual, que de acordo com documento elaborado pela Caixa Econmica Federal no Estudo de Caso 2003, teve como objetivo integrar as favelas cidade, como condio necessria para promover a integrao socioeconmica das famlias, contemplando um conjunto de projetos articulados no tempo e no espao. O Programa Integrado se constitui em uma tentativa da administrao executora para concentrar espacial e institucionalmente as polticas setoriais voltadas incluso social e enfrentamento da pobreza (ALVES, s/d), mas teve seu fim decretado juntamente com a gesto que o idealizou.

Antes de iniciar a urbanizao, o poder pblico precisa reconhecer a existncia da rea enquanto espao vulnervel que necessita de interveno pblica; conhecer a realidade das famlias que habitam esse territrio; levantar o perfil socioeconmico da populao; enfim, precisa obrigatoriamente mergulhar na realidade da rea onde se dar a interveno pblica.

As reas selecionadas para serem urbanizadas atendem a critrios de vulnerabilidade, sendo caracterizadas como Zonas Especiais de Interesse Social (Zeis), sendo este instrumento utilizado pelos municpios desde a dcada de 1980 (Ferreira e Uemura, 2008).

A demarcao das ZEIS4 ou AEIS (reas Especiais de Interesse Social) pelas prefeituras municipais foi e continua sendo um importante instrumento da poltica de incluso social. Dado que possibilitou em um primeiro momento, a interveno fsica nos assentamentos de baixa renda (loteamentos irregulares e clandestinos, favelas e cortios) assegurando infraestrutura bsica e, no momento seguinte, realizando atendimentos habitacionais e construindo equipamentos urbanos. 4 A partir do final da dcada de 1980, os municpios introduzem a figura da ZEIS em vazios urbanos facilitando a produo/proviso de habitao de interesse social pelo poder pblico, por cooperativas habitacionais e, em situaes especiais, e at pelos agentes econmicos. Assim, o conceito agrega uma nova possibilidade ao poder pblico: gravar reas vazias ou imveis subutilizados como ZEIS de forma a destin-las exclusivamente (ou prioritariamente) produo de habitao de interesse social HIS, ampliando o acesso a terra urbanizada a populao de baixa renda em reas providas de equipamentos urbanos e mais centrais ao invs de estender a cidade criando territrios de excluso (Ferreira e Uemura 2008).

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