Vitalité de la répression administrative ?· juridictionnels de plus en plus accusés de la procédure…

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    13-Sep-2018

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    CHAPITRE II Vitalit de la rpression administrative

    Qui, ayant toujours d demander quelque chose autrui, na jamais t tent de se le procurer soi-mme ? LExcutif, jugeant quil est parfois trop lent, trop compliqu ou trop alatoire davoir demander la justice dappliquer des sanctions pnales aux administrs rcalcitrants sest ainsi dans certains cas saisi directement du pouvoir de punir ou la obtenu du lgislateur.

    Le phnomne n'est pas nouveau, mais, aujourd'hui plus que jamais, les sanctions administratives sont dans une priode de pleine vitalit. Leur existence et leur dveloppement sont aujourdhui admis sans difficult par les droits positifs franais et europen, aux seules restrictions prs quelles ne soient pas privatives de libert, respectent certaines rgles de procdure et laissent ouverte la possibilit dun recours de pleine juridiction. La dcision de principe du Conseil constitutionnel du 28 juillet 1989 tmoigne en outre quelles ne sauraient tre cantonnes aucun domaine en particulier136, mme si naturellement elles sexercent de faon privilgie dans certains dentre eux, aussi divers que la rgulation des marchs, la fiscalit, limmigration ou le travail irrgulier.137

    Lattention sest rcemment et juste titre porte sur les traits juridictionnels de plus en plus accuss de la procdure de sanction suivie devant les autorits de rgulation.138 Ceci ne doit pas faire oublier, cependant, quil existe de trs nombreux cas de rpression administrative qui ne relvent pas de telles autorits et qui restent assez largement lcart du mouvement de juridictionnalisation des procdures rpressives.139 La rpression administrative est ainsi un phnomne multiforme, qui s'adapte des contextes trs divers et ne relve plus d'un rgime juridique unique. Point commun de toutes ses manifestations, la vitalit du procd s'explique par son efficacit renforce, relle ou suppose. Cet atout fait qu'en dpit des difficults thoriques qu'il prsente, le droit positif lui mnage une large place. 136 Cons. Const., dcision du 28 juillet 1989, n89-260 DC. A contrario, V. la formule clbre de Jean-Marie Auby selon lequel les sanctions administratives peuvent avoir leur place dans un tat libral, la condition que leur domaine dapplication soit troitement limit, quelles nempitent en aucune manire sur la rpression pnale, in Les sanctions administratives en matire de circulation automobile, D. 1952, chron. p. 111, spc. p. 112. 137 V. supra. p. [l] 138 V. infra p. [l] et s. 139 V. cependant, concernant la nature du recours juridictionnel, infra p. [l] et s.

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    1 / REPRESSION ADMINISTRATIVE, REPRESSION EFFICACE?

    LExcutif est cens tre plus efficace que les juridictions: de quelque manire quon le formule, on revient toujours cet argument pour justifier que la rpression administrative concurrence dans certains domaines la rpression pnale, voire mme sy substitue purement et simplement.140 Cest parfois brosser de ladministration une image singulirement avantageuse, et qui fera peut-tre sourire le publiciste davantage rompu aux critiques des lourdeurs de la bureaucratie .

    La raison le plus souvent avance de la plus grande efficacit des procdures de rpression administrative tient leur moindre formalisme. Il convient cependant de nuancer cette ide et de mettre en lumire un autre facteur, qui tient au fait quelles autorisent une plus grande concentration du pouvoir.141

    A. Les droits de la dfense, facteur dinefficacit ?

    Cest certainement lide-force de la rpression administrative que de sacrifier quelque peu les droits de la dfense sur lautel de lefficacit de la rpression. Non sans remords parfois ni difficults thoriser les contradictions et les incohrences latentes de nos socits partages entre la recherche dune efficacit gestionnaire et celle dune authentique protection des droits fondamentaux des citoyens .142 Dun point de vue technique en effet, les sanctions administratives sont des actes administratifs,143 quils soient ou non soumis au contrle des juridictions de lordre administratif.144 La rpression

    140 V. p. ex. en matire daudiovisuel, Michel Juhan, Lautorit publique indpendante de la communication audiovisuelle, thse dact., Dijon, 1994, p. 371. En matire boursire, Nicolas Grabar, La COB la lumire de lexprience amricaine, Le Dbat, novembre/dcembre 1988, p. 67. 141 On entendra ici lefficacit dans le sens limit de capacit prononcer et faire excuter rapidement une sanction adquate. 142 Franck Moderne, Le pouvoir de sanction administratif au confluent du droit interne et des droits europens, RFDA 1997, p. 1. 143 CE, 1er mars 1991, Socit des bourses franaises : Rec. p. 78, RFDA 1991, p. 612, concl. Maryvonne de Saint Pulgent. CE, 4 dcembre 1992, Ministre du budget c/ Ets Quiblier fils : Rec. p. 434. 144 V. not. les analyses de Pierre Delvolv, intervention au colloque La justice hors du juge, CDE, 1984, n 4, p. 16 et La cour dappel de Paris, juridiction administrative, Mlanges Auby, Dalloz, 1992, p. 42. Adde

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    administrative dans son ensemble est donc rgie par ce quil est convenu dappeler la procdure administrative non contentieuse, procdure inspire des grands principes de la procdure juridictionnelle mais aux exigences assouplies. La rpression administrative saffranchit ainsi en bloc des rgles procdurales qui, au moins dans les affaires qui donnent lieu une information judiciaire, alourdissent la procdure pnale145. Au-del des rgles relatives la procdure ddiction des actes administratif, cest lensemble du rgime de ces actes qui sapplique la sanction administrative. Celui-ci est parfois protecteur des pouvoirs de ladministration : ainsi en particulier du principe du pralable qui implique que les recours juridictionnels contre lacte administratif ne soient pas par eux-mmes suspensifs.146

    Formalisme allg ne signifie certes pas absence totale de formes. Il existe, dabord, des rgles gnrales de forme et de procdure applicables tous les actes administratifs et qui concernent bien entendu les sanctions administratives : ainsi en va-t-il par exemple de lobligation pour lauteur de lacte dy apposer sa signature. Ensuite et surtout, les juridictions suprieures nont accept le principe de la rpression administrative que dans la mesure o celle-ci tait soumise des rgles supplmentaires de procdure et de forme de nature prserver les droits de la dfense : cest le sens de la notion de matire pnale .147 En dpit dune tendance rcente au renforcement des exigences jurisprudentielles relatives au rgime de la matire pnale , celui-ci reste toujours plus souple que celui de la procdure pnale, du moins en cas dinformation judiciaire. Il est donc indniable que, toutes choses gales par ailleurs, rpression administrative signifie allgement des contraintes procdurales et partant rduction du dlai et du cot de la rponse rpressive.

    Il faut cependant se garder dune vision par trop simpliste de lopposition de la procdure pnale et de la rpression administrative. La procdure pnale ne saccompagne pas ncessairement dun degr lev de garanties pour la personne mise en cause. Les

    Agathe Van Lang, Juge judiciaire et droit administratif, LGDJ, coll. Bibliothque de droit public, t. 183, spc. p. 333. 145 V. not. Guy Isaac, La procdure administrative non contentieuse, LGDJ, Bibliothque de droit public, t. 79, 1968. Sur la notion de matire pnale , V. infra p. []. Et sur les mutations de la procdure administrative non contentieuse en matire rpressive V. infra p. [] et s. 146 La rforme des procdures durgence devant les juridictions administratives facilite loctroi du sursis, mais ne remet pas en cause le principe de son caractre facultatif. 147 V. supra p. [].

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    circuits courts , dont on a rendu compte, constituent une alternative crdible la rpression administrative148. Ils sinspirent de la mme ide quun formalisme allg permet de gagner en efficacit, mais ne conduisent pas au mme degr de dessaisissement du juge rpressif. Inversement, les sanctions prononces par certaines autorits de rgulation relvent, en vertu des textes particuliers qui les organisent et en raison dune application de plus en plus contraignante des principes du procs quitable, dune procdure de plus en plus labore et protectrice des droits de la dfense. Elles se rapprochent alors considrablement, quant au niveau de la garantie des droits, des variantes les plus labores de la procdure pnale.

    Il faut ensuite nuancer la contradiction suppose entre efficacit et droits de la dfense.149 En effet, lefficacit dune procdure ne rsulte pas seulement de la rapidit de la rponse rpressive mais aussi de sa capacit bien traiter les comportements en cause et en viter quils se renouvellent. La simple mesure du dlai et du cot de la rponse rpressive laisse entirement de ct tout ce qui a trait la qualit de la procdure et de la sanction. Celle-ci implique, au moins, que les faits soient tablis de manire exacte et que la sanction soit lgitime aux yeux des personnes concernes. Lintervention de lavocat et le respect du principe du contradictoire ne sont pas alors simplement utiles la protection des intrts des personnes mises en cause, mais se justifient du point de vue de lintrt gnral et sont partie intgrante de ce que suppose une bonne administration de la rpression. En particulier, le temps pass dbattre nest pas, jusqu un certain point, du temps perdu : il est la condition de la clarification du dossier, de ladquation et de lacceptation de la dcision rpressive.

    Enfin, lefficacit de la rpression ne dpend pas seulement de variables procdurales. Le fond du droit importe galement : des infractions trop restrictivement dfinies ou des rgles de preuve trop contraignantes sont des obstacles autrement plus redoutables la volont de rpression. Il est noter, dans cet ordre d'ides, que pralablement l'entre en vigueur du nouveau Code pnal seule la rpression administrative permettait de prononcer une sanction l'encontre des personnes morales, ce qui constituait l'un de ses atouts. Les conditions de financement et de gestion sont galement cruciales : des moyens insuffisants ou insuffisamment exploits conduisent

    148 V. supra p. []. 149 C.D.E. 5/1993, pp. 36 et s., Entretiens de Nanterre, Principes de procdure et efficacit : du droit commun civil et pnal au droit de la concurrence et de la bourse .

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    invitablement lencombrement des rles, lallongement des dlais et la dgradation de la qualit des dcisions150.

    Ainsi, la limitation des droits de la dfense si elle peut rendre compte de lefficacit accrue de la rpression administrative, nen est pas, loin sen faut, le seul et unique vecteur. Son importance cet gard a peut-tre t quelque peu survalue jusquici. Lattention pourrait dailleurs avec profit se porter sur un autre aspect de la question, qui tient aux relations de la plus ou moins grande concentration du pouvoir et de lefficacit de la rpression.

    B. Effets de la concentration du pouvoir en matire rpressive

    Excutif et juridictions ne ralisent pas un mme degr de concentration du pouvoir. Le premier est hirarchis et tend soumettre une multitude dagents et de comptences une direction unique. Si autorits administratives indpendantes et politiques de dcentralisation ont quelque peu perturb le modle de ladministration pyramidale, celui-ci nen continue pas moins de rendre compte de larges pans de lorganisation de lExcutif. Il forme, au surplus, un indniable contraste avec les modalits de la rpartition du pouvoir au sein des juridictions. Autant lExcutif se caractrise par un certain degr de concentration du pouvoir, autant les juridictions sont essentiellement fractionnes: les juges sont indpendants les uns des autres comme de lExcutif et dtiennent, chacun, des pouvoirs limits.

    Si l'on peut suivre les thories dites de la sparation des pouvoirs en considrant que diviser le pouvoir laffaiblit mais permet de protger les administrs des formes doppression propres labsolutisme, on doit par cohrence admettre inversement que la concentration du pouvoir en matire rpressive doit en accrotre la force. Rpartir les pouvoirs ddicter et de prononcer des sanctions entre les organes lgislatifs, excutif et juridictionnel avait permis de domestiquer une force dont on craignait quelle ne sapplique de manire trop violente. Rciproquement, lorsque ltat est menac par le spectre de

    150 Sur lensemble de ces questions, V. not. Emmanuel Breen (dir.), Evaluer la justice, Paris, PUF, 2002, et les rfrences cites.

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    limpuissance, le rapprochement de pouvoirs quon avait pu vouloir parpiller semble constituer une rponse approprie.151

    L'efficacit accrue de la rpression administrative peut ainsi tenir au fait qu'elle relve de la responsabilit d'un Excutif puissant dont elle n'est que l'une des prrogatives. Ceci peut tre montr propos des trois problmes suivants: la charge de travail, la spcialisation et lencombrement des rles.

    1. La charge de travail

    Lorsqu'une administration suit un dossier individuel et que, pour obtenir le prononc d'une sanction, elle doit transmettre ce dossier au Parquet, il en rsulte une certaine dperdition d'nergie. Le transfert accrot en effet la charge globale de travail. Si ladministration traite elle-mme des prolongements rpressifs dun dossier, il nest pas exclu que les mmes personnes restent charges du dossier, rduisant ainsi la dperdition dnergie au minimum. Plus couramment, le dossier, mme sil reste du ressort de ladministration, sera adress un service spcialis dans la rpression, comme peut ltre le service des enqutes ou le service juridique. La communication entre le service charg de la rpression et le service qui lui a transmis le dossier sera relativement aise et informelle et la dperdition dinformation ou de temps de travail en principe limite.

    En revanche, lorsque le dossier est adress par ladministration au Parquet, la rupture est plus franche. Explications orales et autres modes informels de collaboration seront alors moins aiss quau sein dun mme service ou d'une mme administration. Le procureur de la Rpublique, quant lui, devra prendre connaissance dune affaire entirement nouvelle pour lui. De mme, le juge dinstruction, s'il intervient, sera le plus souvent amen faire une nouvelle fois, avec laide des services de police, une partie de lenqute qui avait dj t mene par ladministration.152 La multiplication dorganes distincts, si elle est de nature permettre une plus grande impartialit, est aussi une source de multiplication de la charge de travail globale et, potentiellement, d'une moins grande

    151 Sur le thme de limpuissance publique, V. de faon gnrale, AJDA 1999, n spcial, Puissance ou impuissance publique ? 152 V. p. ex. en matire dinspection du trav...

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