Diez puntos claves para la discusión fiscal entre Nación y Provincias

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    23-Jan-2017

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  • Ao 11 - Edicin N 27 - 27 de Enero de 2016

    Diez puntos claves para la discusin fiscal entre Nacin y Provincias

    Marcelo Capello

    Nstor Grin

    Vanessa Toselli

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    Esta publicacin es propiedad del Instituto de Estudios sobre la Realidad Argentina y Latinoamericana (IERAL) de Fundacin Mediterrnea. Direccin Nacional del Derecho de Autor Ley N 11723 - N 2328, Registro de Propiedad Intelectual N (en trmite). ISSN N 1667-4820 (correo electrnico). Se autoriza la reproduccin total o parcial citando la fuente. Direccin General: Marcelo L. Capello. Sede Buenos Aires y domicilio legal: Viamonte 610 2 piso, (C1053ABN) Buenos Aires, Argentina. Tel.: (54-11) 4393-0375. Sede Crdoba: Campillo 394 (X500GTH), Crdoba., Argentina. Tel.: (54-351) 472-6525/6523. E-mail: info@ieral.org ieralcordoba@ieral.org

    Resumen Ejecutivo

    Las actuales necesidades fiscales provinciales y un gobierno nacional que expone una mayor

    predisposicin a establecer reglas de juego claras pueden generar el espacio poltico que haga

    viable una reforma al rgimen de coparticipacin de impuestos. No obstante, sera bueno

    considerar otros aspectos adicionales que mereceran una discusin profunda en la relacin

    Nacin Provincias en Argentina. En el presente documento se plantean 10 de tales desafos.

    1. La distribucin de recursos entre Nacin y Provincias: La proporcin de recursos que fluye

    hacia las provincias en forma automtica pas de un 32,5% de la recaudacin tributaria

    nacional total en 1991, a 27,6% en 2015, aun incluyendo los recursos del Fondo Federal

    Solidario (FFS) entre los recibidos por los gobiernos subnacionales. Esto sin contar que el

    gobierno nacional se queda con el producido del impuesto inflacionario, que en el ltimo ao

    aport ms de 2 pp del PIB a la Nacin.

    La mayor cada en participacin se dio desde el ao 2002, sin que se recuperase luego,

    situacin que se halla explicada principalmente por la introduccin en 2001 y 2002 de sendos

    tributos nacionales inicialmente no coparticipados (impuesto a los dbitos y crditos bancarios

    y derechos de exportacin), que luego fueron derivados en una baja proporcin a los

    gobiernos subnacionales.

    2. El financiamiento de ANSES va coparticipacin: el Sistema Nacional de Seguridad Social

    habra recibido en 2015 aproximadamente $222 mil millones de recursos tributarios, de los

    cuales cerca de $130 mil millones corresponden a recursos resignados por el conjunto de las

    provincias y la Ciudad de Buenos Aires, ya que de no existir el esquema actual hubiesen fluido

    hacia ellas como resultado del rgimen de coparticipacin federal de impuestos (el resto de los

    recursos fue resignado por el Tesoro Nacional y el fondo ATN). Lo resignado por provincias en

    2015 para financiar a la seguridad social nacional resulta equivalente a un 43% de los recursos

    tributarios propios de las provincias en dicho ao. A su vez, los recursos de la coparticipacin

    recibidos por ANSES, constituyen un 32% de sus recursos totales.

    3. El financiamiento de las Cajas Provinciales de Jubilaciones: existen 13 provincias que

    transfirieron sus sistemas previsionales a mediados de los aos noventa a la Nacin, en que

    ANSES les financia sus dficits. Algunas de stas han creado sistemas complementarios de

    compensacin para garantizar pagar el 82% mvil a sus beneficiarios, financiados con recursos

    propios. Luego se encuentran las 11 Cajas no transferidas a Nacin, que en los ltimos aos no

    recibieron ayuda de ANSES para financiar sus desequilibrios.

    En 2013 las Cajas Transferidas tuvieron un dficit de $3.171 millones y cubren al 28,6% de la

    poblacin mayor a 65 aos del pas. En consecuencia, para que en dicho hubiese existido un

    mailto:info@ieral.orgmailto:ieralcordoba@ieral.org

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    trato equitativo, las Cajas no transferidas deberan haber recibido recursos en forma de envos

    automticos de la Nacin por un monto equivalente a $7.920 millones anuales (para datos del

    ao 2013, equivalentes a 0,27% del PIB).

    4. La presin tributaria record y la necesidad de recuperar competitividad: aun cuando las

    provincias perdieron participacin en el reparto relativo de la renta tributaria nacional, en

    contraposicin a la Nacin, las transferencias a provincias, como proporcin del PIB, fueron

    subiendo en los ltimos aos. Por caso, las transferencias totales a provincias (automticas

    ms discrecionales), que representaban un 5,3% del PIB en 2000, pasaron a ser un 9,3% en

    2015. Esto fue posible por el incremento record ocurrido en la presin tributaria. Los

    aumentos en la carga fiscal ms nocivos para el crecimiento econmico en estos ltimos aos

    suman cerca de 7,4% del PIB (9,4% si se incluye el impuesto inflacionario). Esa cifra surge de

    considerar el aumento en Ganancias por el no ajuste por inflacin (estimado 1,5%), aumento

    en Ingresos Brutos (2,6%) y por IDCB (1,8%) y Derechos de exportacin (1,4%). La discusin por

    el reparto de recursos entre Nacin y provincias no debe soslayar esta situacin y considerar

    tambin la situacin del sector privado, el gran afectado por la suba en la presin tributaria.

    5. La distribucin entre Provincias (coparticipacin): Otro problema con la coparticipacin se

    encuentra en el reparto entre provincias, o distribucin secundaria. Ya el reparto previsto en la

    ley 23.548 tena problemas en su origen, por cuanto contena ndices para cada provincia que

    no surgan de indicadores objetivos, y que evidenciaban diferencias entre jurisdicciones

    difciles de explicar desde la racionalidad econmica o social.

    6. Otras transferencias automticas a provincias y el problema de la provincia de Buenos

    Aires: El sistema de transferencias automticas a provincias ha sufrido numerosas

    modificaciones desde comienzos de la dcada del noventa, muchas de ellas incorporando

    detracciones a la coparticipacin federal para financiar la seguridad social, a la vez que se han

    creado en ese lapso tributos parcialmente coparticipados, todo lo cual ha conducido a una

    continua prdida de participacin de los gobiernos provinciales en el reparto de los recursos

    tributarios nacionales. Pero dichas detracciones no slo desnivelaron el reparto hacia la

    Nacin, sino que tambin existieron cambios que modificaron la distribucin entre provincias.

    Varios de estos cambios se produjeron en el reparto del impuesto a las ganancias, en primera

    instancia para recuperar la participacin de la provincia de Buenos Aires, aunque luego se

    termin perjudicando a dicha jurisdiccin.

    7. Las transferencias discrecionales a provincias y un sistema irracional de nivelacin: En los

    ltimos 12 aos Santa Cruz fue la gran ganadora en la distribucin de fondos discrecionales, al

    ser beneficiada en ms de $124.000 por habitante en todo el perodo, siendo paradjicamente

    una provincia de elevado ingreso per cpita. Algo ms rezagada, pero tambin claramente

    beneficiada result la provincia de La Rioja, que recibi fondos por ms de $78.000 por

    habitante. Tras estas figuran Jujuy ($45.604) y Formosa ($42.104). Entre las ms perjudicadas

    se encuentran CABA ($4.053), San Luis ($9.440), Mendoza ($11.391), Buenos Aires ($11.701) y

    Santa Fe ($12.083).

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    8. La baja correspondencia fiscal en provincias las vuelve menos responsables para gastar: En

    la mayor parte de las provincias, los recursos propios no alcanzan para financiar ni la mitad de

    sus erogaciones. El peso de las transferencias automticas en los recursos tributarios de las

    provincias va desde 39% en Buenos Aires hasta alrededor del 93% en Formosa. Con tal

    dependencia fiscal, resulta difcil esperar comportamientos fiscales responsables en

    jurisdicciones en que una gran porcin de su gasto se financia con recursos que aportan otras

    jurisdicciones.

    9. La viabilidad fiscal en Nacin y Provincias y un nuevo esquema de Responsabilidad Fiscal:

    el sector pblico argentino ha vuelto a caer en profundos desequilibrios fiscales en el ltimo

    lustro, en que el conjunto de provincias no resulta la excepcin. Ambos niveles de gobierno,

    especialmente el nacional, mostraron una extraordinaria expansin en gasto y presin

    tributaria en la ltima dcada, incumpliendo criterios de responsabilidad fiscal. Argentina debe

    intentar nuevamente generar un sistema de responsabilidad fiscal para sus tres niveles de

    gobierno, que incluya tambin regulaciones para las decisiones fiscales en los perodos

    electorales en que se recambian administraciones de gobierno.

    10. La necesidad de un modelo de desarrollo basado en la generacin de empleo privado

    productivo: el empleo privado y formal en Argentina resulta escaso en comparacin a otros

    pases. Por ejemplo, en Chile 37 de cada 100 habitantes se desempea en un puesto formal del

    mbito privado, guarismo que alcanza a 42 de cada 100 habitantes en el caso de Australia,

    mientras que en Argentina la referencia concreta alude a un nivel de 18 ocupados privados

    formales cada 100 habitantes. El esquema de distribucin de recursos a provincias debe

    generar menos incentivos para expandir el empleo pblico, y ms incentivos para generar

    empleo privado, infraestructura de calidad y fuertes progresos en materia de educacin, salud

    y seguridad.

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    Diez puntos claves para la discusin fiscal entre Nacin y Provincias

    Una reforma a la organizacin del federalismo fiscal en Argentina es una de las necesidades

    institucionales ms reconocidas en el